<<
>>

Конституционно-правовые и институциональные изменения формы правления и политического режима в Российской Федерации

В первый год после принятия Конституции РФ Президент РФ подписал указ, на основании которого признавались утратившими силу ряд актов, касавшихся конституционной реформы и деятельности органов государственной власти, необходимость в которых отпала в связи с новой системой[212].

Этим завершился окончательный слом прежней политической власти[213]. Установленная Конституцией РФ форма правления должна была функционировать в сложных условиях переходного периода. Важно понять тенденции институциональных изменений статуса органов государственной власти (прежде всего федеральных) и методов управления в установленном конституционно-правовом поле.

Конституция РФ недостаточно регламентирует порядок выборов главы государства. С момента вступления в силу Конституции было принято три федеральных закона о выборах Президента РФ[214]. Как результат, процедура выборов главы государства конкретизировалась по пути создания системы, позволяющей точно установить срок исполнения главой государства своих полномочий; круг субъектов, имеющих право выдвигать кандидатуру на должность главы государства с учетом формирования многопартийной системы. Последний действующий в настоящее время вариант закона закрепил такой механизм избрания главы государства, при котором его фигура оставалась политически независимой от большинства победившей на выборах в Государственную Думу партии. Институт самовыдвижения кандидатов создал условия, при которых отдельные лица, малоизвестные, не имеющие должной поддержки общества, не смогут баллотироваться на должность главы государства[215]. Практика проведенных выборов на основании принятого законодательства явилась мощным средством легализации власти в противоположность силовым и партийно-идеологическим[216]. Данная система избрания главы государства не противоречит демократическим принципам.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2008 г. было заявлено о целесообразности увеличить срок полномочий Президента до 6 лет включительно[217]. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию РФ. Идея увеличения срока полномочий главы государства не нова: на протяжении многих лет она неоднократно высказывалась политиками с 2001 г., но реакция политиков и общественности была неоднозначна[218]. Сторонники увеличения срока полномочий аргументировали позицию тем, что четырехлетний срок недостаточен в условиях переходного периода времени для того, чтобы можно было главе государства принести максимальную пользу своей стране и своему народу. Считаем, что увеличение сроков главы государства на посту до 6 лет включительно вряд ли даст тот результат, который

был использован в качестве аргумента сторонниками таких нововведений. Думается, что увеличение сроков, в частности для главы государства, проявление усиления авторитарных элементов в системе государственной власти.

Компетенция главы государства согласно Конституции РФ реализуется в сфере внешней политики[219], законодательной деятельности[220], в сфере государственной безопасности[221], в военной сфере[222]

правосудия и судебной практики[223] и т.д.) и получила дальнейшее развитие (конкретизацию) в текущем законодательстве и толковании в Постановлениях Конституционного Суда РФ[224].

Полномочия главы государства в сферах государственного управления и внутренней политики, законодательной деятельности более всего демонстрируют механизм взаимодействия Президента РФ с другими органами государственной власти, прежде всего федеральным.

Глава государства наделен наибольшим объемом полномочий в отношениях с органами исполнительной власти (прежде всего Правительство РФ, главы субъектов РФ). Практика реализации закрепленных полномочий Президента РФ порой требовала толкования. В частности, в декабре 1998 г. Конституционный Суд принял Постановление по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ. Государственная Дума просила разъяснить, вправе ли Президент РФ вновь представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства РФ и каковы правовые последствия трехкратного отклонения Государственной Думой одной и той же кандидатуры на указанную должность. Конституционный

Суд РФ постановил, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. После трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур на должность Председателя Правительства РФ Государственная Дума подлежит роспуску[225]. Такое Решение Конституционного Суда свело практически к минимуму роль Государственной Думы. Б. Вишневский отметил, что депутаты в большинстве своем уверены, что их пребывание в Государственной Думе зависит не от выполнения ими воли избирателей, а от послушания президентской администрации[226]. Это создает условия для авторитарного стиля управления, так как, в конечном счете, последнее слово остается за главой государства. Конституция РФ содержит механизм легального решения вопроса о так называемом «преемнике» на должность главы государства. В случае досрочного прекращения полномочий Президента РФ до выборов следующего Президента РФ Председатель Правительства РФ становится временным исполняющим обязанности Президента страны, тем самым представляя собой практически основного кандидата среди остальных претендентов на должность главы государства. Д. Фурман обратил внимание на важную черту механизма удержания власти: никогда в своей истории русский народ не проголосовал за власть того, кто не у власти[227]. Существующий механизм также свидетельствует об элементах авторитаризма существующей формы правления.

В 1998 г. было заявлено, что стратегия подъема невозможна без теснейшего взаимодействия федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления[228]. Но существенные преобразования в отношениях Президента РФ с главами исполнительной власти в субъектах РФ произошли в декабре 2004 г. с изменением процедуры формирования руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (гражданин РФ наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (п. 1 ст. 18))[229]. Была сформулирована позиция, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выбо- рах[230]. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур было закреплено за политическими партиями. Хотя неоднократно заявлялось об опасности отказа от избрания губернаторов[231], но изменение процедуры было предопределено объективными обстоятельствами: в условиях центробежных сил (Чечня) необходимо удержать целостность федерации в условиях отсутствия юридических механизмов для отстранения глав субъектов РФ от должности без судебного ре- шения[232]. Новая процедура, поставив региональных лидеров в зависимость от президентской власти и политических партий в борьбе с децентрализацией, показала отход от демократических средств управления. Это свидетельствует об элементах авторитаризма в методах управления: население субъектов РФ, обладающее активным избирательным правом, оказалось лишенным права участвовать в выборах высших должностных лиц субъектов РФ, что, в свою очередь, нарушало ч. 2 ст. 55 Конституции РФ[233]. Думается, что было бы правильным вернуть возможность гражданам выбирать глав субъектов Российской Федерации и это бы способствовало развитию демократических институтов, развитию гражданского общества. По мнению Т. Ремингтона, глава государства, пойдя по пути усиления зависимости региональных лидеров от Президента, стал основным системообразующим фактором российской политики[234]. Президент РФ, получив необходимые рычаги воздействия на региональных лидеров, получил и возможность проводить свою политику, направленную на создание сильного государства.

Была создана жесткая система контроля исполнения поручений Президента (от упреждающего контроля до дисциплинарной ответственности) во всех федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ[235]. Данная система характеризует больше авторитарный стиль управления.

Для реализации согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти был создан институт полномочных представителей Президента РФ: прежде всего, в палатах Федерального Собрания, Конституционном Суде[236]. Кроме этого в период с 1993 по 1997 г. существовал институт полномочных представителей в субъектах Российской Федерации[237]; с июля 1997 г. по май 2000 г. - институт полномочных представителей Президента РФ в регионе[238]; в настоящее время - институт полномочных представителей Президента в федеральном округе[239].

При этом полномочные представители Президента РФ в период с 1993 по 2000 г. функционировали в условиях региональной самостоятельности .

В условиях борьбы с децентрализацией институт полномочных представителей Президента РФ, по мнению главы государства, должен был сыграть важную роль \ При этом не определен статус федерального округа, и конституционноправовой статус Полномочных представителей вызывает неоднозначную оценку, а именно: задачи полномочных представителей не соответствуют конституционным принципам разделения властей и устройства государства: полномочный представитель может вмешиваться в работу любого федерального органа управления на вверенной ему территории и влиять на процесс принятия (или не принятия) любых решений[240] [241]. Безусловно, посредством данного института, в условиях усиления власти Президента РФ, осуществляется контроль над региональными лидерами, выстраивается вертикаль власти, что свидетельствует об элементах авторитаризма в управлении. Кроме этого, в сентябре 2000 г. был образован Государственный совет РФ для содействия реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти[242]. Создание Государственного Совета позволило за несколько лет создать прочную основу в механизме осуществления государственной власти, дающей возможность Президенту РФ максимально эффективно проводить свою волю на всех уровнях государственной

власти, что также свидетельствует об усилении его позиций в системе властных структур.

После принятия Конституции РФ глава государства продолжил создание аппарата, который бы обеспечивал его деятельность, Администрации Президента РФ[243]. Со временем в состав Администрации стали входить Руководитель Администрации Президента, его заместители, различные структурные подразделения, введены должности полномочных представителей Президента в органах государственной власти, федеральных округах. И.М. Кривогуз отметил, что Администрация стала центром разработки концепций и соответствующих законопроектов для укрепления и повышения эффективности всех органов власти[244]. Таким образом, эволюция Администрации Президента шла по пути усложнения ее структуры, приспособленной к тем функциям и полномочиям, которые осуществляет глава государства. Это свидетельствует о том, что глава государства усилил свои позиции в системе государственного управления.

В законотворческой деятельности Президент РФ - субъект законодательной инициативы. Кроме этого, Конституционный Суд РФ закрепил за Президентом РФ как гарантом Конституции право отклонять или возвращать закон в случаях нарушения конституционных требований[245]. По мнению Л.А. Окунькова и В.А. Рощина, только Конституционный Суд может быть тем органом, который вправе принять решение о конституционности федерально-

1

го закона .

Свои полномочия глава государства реализует посредством издания правовых актов, прежде всего, указов и распоряжений, а также иных волеизъявлений, например поручений и устных указаний. Термин «указное право» впервые был введен в научный оборот В.О. Лучиным[246] [247]. Е.А. Лукьянова отметила одну особенность, что в России было выгодным отождествление указа и закона в общественном сознании[248]. По своей природе указы Президента РФ носят подзаконный характер. Но на практике они воспринимаются как акты, равные по юридической силе с законами. Конституционный Суд РФ принял Постановления, в которых пришел к выводу о полномочности Президента РФ издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов; предпринимать правовое регулирование своим указом, когда имеет место рассогласование законодательных норм[249]. Такая трактовка Конституции позволяет значительно расширять полномочия Президента[250]. Это свидетельствует о несовершенстве реализации принципа разделения властей в Конституции РФ, при котором Президент обладает так называемыми скрытыми (не зафиксированными в Конституции) полномочиями. Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что Президент имеет право реализовывать свои полномочия путем дачи поручений или указаний. Показателен, например, случай, когда квалификационная коллегия судей Московской области отпустила в добровольную отставку судью Одинцовского городского суда О. Макарову, которая раз за разом продлевала срок ареста тяжелобольному президенту компании «Китэлитнедвижимость» В. Трифоновой, и та, в итоге, скончалась в тюрьме. После того как в первых числах мая скандал попал в поле зрения главы государства, он поручил провести проверку на предмет законности действий правоохранительных и судебных органов в отношении В. Трифоновой[251]. Поручение как форма выражения воли Президента РФ не предусмотрено Конституцией РФ, но практика взаимодействия главы государства с органами государственной власти свидетельствует о его существовании.

Важным элементом конституционно-правового статуса Президента РФ является основание досрочного прекращения его полномочий. В 1999 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление, что положение о временном исполнении Председателем Правительства РФ обязанностей Президента РФ распространяется на случаи досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий, а также на иные исключительные случаи, когда Президент РФ своим решением возлагает на Председателя Правительства РФ выполнение своих обязанностей. При досрочном прекращении исполнения Президентом РФ своих полномочий по основаниям, указанным в ч. 2 ст. 92 Конституции РФ, проводятся выборы нового Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ[252].

Система гарантий для главы государства, прекратившего свои полномочия, является важнейшим элементом его статуса. До 2001 г. российская правовая практика не знала, какие гарантии должен иметь глава государства, прекративший свои полномочия. Был установлен ряд правовых, социальных и иных гарантий Президенту РФ[253].

Можно утверждать, что с момента вступления Конституции РФ в силу конституционно-правовой статус Президента РФ получил дальнейшее развитие. Первоначально это происходило в рамках конкретизации в законодательстве, толкования в постановлениях Конституционного Суда РФ. Накопление правового материала, а также социально-экономическое развитие нашего государства создали условия для изменения Конституции РФ. Посредством законодательного регулирования, внесения изменений в Конституцию РФ идет развитие института президентства. Этот процесс сложный и противоречивый с тенденцией усиления его места в системе органов государственной власти.

<< | >>
Источник: Личковаха А.В.. ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ. 2011

Еще по теме Конституционно-правовые и институциональные изменения формы правления и политического режима в Российской Федерации:

  1. Форма правления и политический режим по Конституции Российской Федерации 1993 года
  2. Личковаха А.В.. ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ, 2011, 2011
  3. Форма правления и политический режим как правовые категории
  4. Глава 2. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
  5. § 1. Конституционно-правовые основы деятельности органов конституционной юстиции в Российской Федерации по выявлению, преодолению и устранению законодательных пробелов
  6. Статья 23. Акты Правительства Российской Федерации Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
  7. Глава 1. ТРАНСФОРМАЦИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ КАК ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕФОРМ ВСССР И СТРАНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ. ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ
  8. Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов.
  9. Статья 18.8. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации Комментарий к статье 18.8
  10. Потапов, Н. А.. Правовой режим коммерческой тайны в Российской Федерации. 2013, 2013
  11. Глава 1. Теоретико-правовые аспекты правового режима иностранных инвестиций в Российской Федерации