Понятие публичного интереса и его содержание

Понятие «публичный» происходит от латинского слова publicus - общественный. В Большом толковом словаре современного русского языка под редакцией Д.Н. Ушакова данный термин трактуется как совершающийся в присутствии общества, публики, открытый, гласный^[2].

В законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное понятие «публичный интерес». Вместе с тем в постановлении Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» по поводу содержания публичного интереса касательно сделок указано: «Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды».

В законодательстве часто используются такие юридические категории как «государственные и общественные интересы», «интересы Российской Федерации», «интересы неопределенного круга лиц».

Например, в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) указано, что прокуратура осуществляет надзор, в том числе и в целях защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

В п. 1 ст. 333³⁷ Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются прокуроры и иные органы, обращающиеся в арбитражные суды в защиту государственных и (или) общественных интересов.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации оперирует данными понятиями в ст. 53 и ст. 304, к сожалению, также не раскрывая содержание «публичные интересы».

В п. 10 ч. 2 ст. 83 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» указано, что заказчик вправе проводить закупку путем проведения запроса предложений при осуществлении закупок услуг по защите интересов Российской Федерации в случае подачи физическими лицами и (или) юридическими лицами в судебные органы иностранных государств, международные суды и арбитражи исков к Российской Федерации при необходимости привлечения российских и (или) иностранных специалистов, экспертов и адвокатов к оказанию таких услуг.

Статья 23 Земельного кодекса Российской Федерации, регулируя порядок ограниченного пользования чужим земельным участком, закрепляет, что публичный сервитут устанавливается для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. В защиту государственных и муниципальных интересов в Кодексе устанавливаются правила выбора земельных участков под строительство (ст. 31), в защиту интересов граждан, общества и государства предусмотрена реквизиция земельного участка (ст. 51).

В ст. 152¹, 152², 566, 663, 969, 1065, 1362, 1349, 1473 Гражданского кодекса Российской Федерации также применяются термины общественный, государственный, публичный интерес.

В ст. 86 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» закреплена норма о размещении на официальном сайте в сети «Интернет» решений и предписаний, принятых в процессе осуществления государственного контроля в сфере охраны здоровья и затрагивающих интересы неопределенного круга лиц.

Аналогичная норма содержится в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», согласно которой антимонопольный орган размещает на сайте в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» решения и предписания, затрагивающие интересы неопределенного круга лиц (ст. 23).

Федеральный закон от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» предоставляет Банку России право на обращение в суд с исками и заявлениями в защиту государственных и общественных интересов и охраняемых законом интересов инвесторов (ст. 14).

Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» предусматривает трансграничную передачу персональных данных в целях защиты интересов общества и государства (ст. 12), обработку персональных данных в сфере транспортного комплекса в целях защиты интересов общества и государства от актов незаконного вмешательства (ст. 14), а также обращение в суд с исковыми заявлениями в защиту прав неопределенного круга лиц (ст. 23).

Федеральный закон от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» предоставляет право компенсационному фонду предъявлять иски о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц (ст. 63).

В ст. 3 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» под социальной рекламой понимается информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства.

В преамбуле Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» указано, что настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (ст. 2).

Сформулированные в ст. 50 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» цели и задачи экономического регулирования охраны и использования объектов животного мира предусматривают в том числе и экономическую защиту государственных интересов в этой области.

Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта общего пользования, как это закреплено в ст. 4 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», осуществляется в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций железнодорожного транспорта общего пользования.

Это далеко не все нормативные правовые акты, в содержании которых встречаются такие юридические категории, как «государственные и общественные интересы», «интересы Российской Федерации», «интересы неопределенного круга лиц».

Анализ законодательства показывает, что понятие «публичный интерес» является обобщающим, широким понятием, включающим в себя интересы общества, государства, муниципальных образований, а также неопределенного круга лиц.

В законодательстве также не раскрыто понятие неопределенного круга лиц и его признаки, в том числе признак численного состава группы. Такое определение выработано судебной практикой.

Как разъяснил ВС РФ, под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела^[3].

В арбитражной практике отсутствует аналогичное разъяснение. При этом в п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» указано на право прокурора оспаривать ненормативный правовой акт, если заявление предъявлено в интересах неопределенного круга лиц или иных публичных интересах в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Следовательно, численный состав неопределенного круга лиц сам по себе не может являться предметом доказывания.

Тем не менее приведенное понятие «неопределенный круг лиц» является недостаточно ясным и полным, в связи с чем продолжает вызывать затруднения в правоприменительной практике как у судей, так и у прокуроров.

Примером может служить дело № А41-25562/11, рассмотренное арбитражным судом по заявлению прокурора Московской области, о признании недействительным приказа Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.09.2010 № 1055 о предоставлении обществу с ограниченной ответственностью «Карьер-Эко» (далее - общество) лицензии № ОП-02-0022645 (50) от 10.09.2010 на осуществление деятельности по сбору, использованию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности и признании недействительной указанной лицензии.

Прекращая производство по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, суд первой инстанции исходил из того, что указанное требование заявлено прокурором в интересах конкретных лиц, а именно администраций, которые вправе самостоятельно обратиться в суд с соответствующим требованием.

При проверке законности указанного определения апелляционный суд посчитал изложенные в нем и положенные в основу прекращения производства по делу выводы ошибочными и основанными на неправильном толковании положений АПК РФ, поэтому обжалованное определение отменил и направил вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При этом суд апелляционной инстанции указал, что в соответствии с ч. 2 ст. 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Тем самым законодательство не содержит обязанности указывать конкретных лиц, в интересах которых предъявлено требование о признании недействительным соответствующего ненормативного правового акта.

В данном случае прокурор обратился в защиту именно интересов неопределенного круга лиц, а не администраций, как ошибочно полагал суд первой инстанции, поскольку представление лицензии на осуществление деятельности по использованию отходов IV класса опасности в отсутствие законных для этого оснований может повлечь нарушение прав граждан на безопасную окружающую среду, а также нарушение экономических интересов муниципальных образований в сфере использования земельного участка, в сфере организации водоснабжения населения.

Выводы суда апелляционной инстанции поддержал Федеральный арбитражный суд Московского округа, оставив постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2013 без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Как правило, выделяют следующие квалифицирующие признаки неопределенного круга лиц:

1) многочисленность группы лиц, которая делает невозможным установление и привлечение в процесс потенциальных заявителей;

2) наличие общих вопросов права или факта для группы лиц;

3) совпадение требований истцов (заявителей) и основания иска;

4) наличие общего ответчика (заинтересованного лица) и способа защиты права в суде;

5) защита публичного (общественного) интереса как группового без персонифицированных материально-правовых требований;

6) возможность защиты определенно многочисленной группы без соучастия^[4].

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537, национальные интересы России определены как совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства (п. 6).

Следует отметить, что публичные интересы - это интересы общества, признанные государством и урегулированные правом. Данный интерес как правовая категория является родовым понятием для государственных и общественных интересов, а их соотношение проистекает через категорию права.

Иски в защиту публичных и государственных интересов в арбитражном процессе направлены на защиту в основном имущественных прав государства либо интересов общества.

В соответствии с вышеизложенным «публичный интерес» - это часть системы действующего права, нормы которого направлены на защиту неопределенного круга лиц, публично-правовых образований, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства, с выполнением общественных целей и задач.

Задачей участия прокурора в арбитражном процессе является защита прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц (граждан), общества и государства, что в совокупности и составляет «публичный интерес». Таким образом, участие прокурора в арбитражном процессе осуществляется исключительно в защиту публичных интересов.

При этом цель прокурора - защита прав публичных образований, неопределенного круга лиц, в интересах которых прокурор обращается с иском (заявлением) в арбитражный суд, а также обеспечение законности судебных актов (решений, постановлений, определений). Формами участия прокурора в арбитражном процессе являются обращение прокурора в арбитражный суд с иском (заявлением) и вступление в дело в предусмотренных законом случаях в целях обеспечения законности.

В условиях состоявшегося объединения высших судебных инстанций реализация возложенных на прокуратуру задач по защите публичных интересов усложняется отсутствием единых подходов судебной практики.

1.3.