Основания и формы участия прокурора в арбитражном процессе по делам о защите публичных интересов

Правовую основу участия прокурора в арбитражном процессе составляют Закон о прокуратуре, процессуальное законодательство, а ряд вопросов регулируется организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации целевого характера.

Защита прокурором в арбитражном процессе публичных интересов может осуществляться только в тех процессуальных формах, которые предусмотрены АПК РФ. В п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре указаны субъекты (общество или государство), в защиту которых прокурор вправе обратиться в арбитражный суд.

Основания для обращений прокурора в арбитражный суд в целях защиты публичных интересов установлены в п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре, согласно которму, в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. При этом не приводится перечень тех обстоятельств, которые свидетельствуют о том, что нарушение приобрело особое общественное значение.

В п. 7 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 25.05.2012 № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе» в качестве правовых оснований для обращения прокурора в арбитражный суд названы нарушения законодательства о противодействии коррупции либо законодательства о противодействии экстремизму и терроризму. Перечисленные случаи можно отнести к нарушениям, которые имеют особое общественное значение.

В целом с учетом требований п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре основанием для обращения прокурора в арбитражный суд в защиту публичных интересов является наличие у него достаточных данных, свидетельствующих о нарушениях закона, которые имеют особое общественное значение. Именно выявленные нарушения законов в ходе осуществления прокурорского надзора составляют предмет и основание иска в защиту публичных интересов.

Обращение прокурора с исковым заявлением (заявлением) в арбитражный суд реализуется как средство прокурорского реагирования при следующих основаниях.

1. Невозможность восстановить нарушенные права или законные интересы во внесудебном порядке.

2. Когда реагирование в иной форме (например, внесение представления, принесение протеста) не способствует своевременному и полному устранению нарушений закона либо по иным причинам не приведет к положительным результатам.

3. При необходимости принятия арбитражным судом обеспечительных мер в целях предотвращения вреда государственным или публичным интересам.

Поводом к установлению оснований для обращения прокурора в арбитражный суд служат в одних случаях - источники первичных сведений о нарушениях (сообщения в средствах массовой информации, результаты рассмотрения административных и уголовных дел и др.), в других - определенные действия граждан, прокуроров, предпринятые по результатам анализа имеющихся данных (например, обращения граждан, рапорт по факту непосредственного обнаружения прокурором правонарушения).

При определении источников информации, содержащих сведения о нарушении законов, необходимо руководствоваться положениями п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от

07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а также указанием Генерального прокурора Российской Федерации от

14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики».

Прокуратура располагает информацией о состоянии законодательства и практики его применения в различных сферах по широкому кругу вопросов, участвует в осуществлении мониторинга правоприменения. Учитывая такие возможности, Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе от 18.11.2014 № 637 «О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса»^[7] предписывает прокурорам при наличии сведений о нарушениях законодательства максимально использовать полномочия по обращению в суды на основании ст. 52, 192, 198 АПК РФ.

В силу ст. 52 АПК РФ для обращения в арбитражный суд прокурору необходимо обладать одновременно материально-правовыми (т.е. правом на удовлетворение исковых требований) и процессуальными основаниями (т.е. правом на обращение в арбитражный суд с конкретным требованием).

Материально-правовые основания - это фактические обстоятельства, которые привели к нарушению публичных интересов и на которых прокурор основывает свое требование, т.е. основание иска. Такое понимание основано на положениях п. 5 ч. 2 ст. 125 АПК РФ. Следует также отметить, что прокурор в иске (заявлении) указывает не любые факты, а только те, которые имеют юридический характер, т.е. такие обстоятельства, с которыми закон связывает возникновение, изменение, прекращение правоотношений либо иные правовые последствия.

Поскольку нарушение закона основывается не на одном юридическом факте, а на их совокупности, в основании иска приводится определенный фактический состав.

Согласно ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений. При этом каждое лицо, участвующее в деле, должно раскрыть доказательства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, перед другими лицами, участвующими в деле, до начала судебного заседания или в пределах срока, установленного судом. Соответственно, все лица, участвующие в деле, вправе ссылаться только на те доказательства, с которыми остальные участники судебного спора были ознакомлены заблаговременно.

Указанное правило раскрытия доказательств обеспечивает равенство сторон и содействует мирному урегулированию спора, поскольку позволяет собрать все необходимые доказательства, обеспечить взаимную информированность участвующих в деле лиц о собранных по делу доказательствах, исключить расчет недобросовестных сторон на эффект неожиданности при рассмотрении дела, подготовиться к судебному заседанию^[8].

Таким образом, уже на стадии подготовки к судебному разбирательству прокурор знакомится не только с возражениями другой стороны и лиц, участвующих в деле, но и с доказательствами, которыми те подтверждаются. Обладая данной информацией, можно судить о достаточности/недостаточности представленных прокурором доказательств.

Достаточной признается совокупность доказательств, позволяющая сделать однозначные выводы обо всех фактах, входящих в предмет доказывания¹.

С вопросом оценки достаточности доказательств тесно связано понятие «необходимые доказательства». Под необходимыми доказательствами традиционно понимаются те доказательства, которые способны дать наиболее исчерпывающие данные об искомых обстоятельствах, без которых невозможно установить определенный факт^{[9] [10]. В п. 3 ч. 1 ст. 135 АПК РФ понятие необходимых доказательств употребляется в более широком смысле и распространяется на все доказательства, которые подтверждают те или иные факты, имеющие значение для рассматриваемого дела.}

Согласно п. 4 ч. 2 ст. 125 АПК РФ помимо фактических обстоятельств, прокурору при подготовке иска (заявления) необходимо указать его правовое обоснование.

Если фактическое основание иска представляет собой совокупность юридических фактов, то правовое обоснование иска - это указание на конкретные нормы права, на которых основывается требование прокурора. Данное положение не позволяет обращаться в арбитражный суд по надуманным и лишенным правового смысла основаниям.

Для реализации указанного требования прокурору сначала необходимо определить характер правоотношения (такие его элементы, как объект, субъекты, содержание), а уже потом - норму права (и, соответственно, сферу законодательства), регулирующую это правоотношение.

Определить подлежащее применению законодательство - значит осуществить предварительную юридическую квалификацию материального правоотношения (спорного или подлежащего установлению), дать толкование закона, подлежащего применению, а также обеспечить выполнение требований постановлений Пленума ВАС РФ , с 6 августа 2014 г. - постановлений Пленума ВС РФ , и сложившейся судебной практики.

Процессуальные основания обращения прокурора в арбитражный суд отражены в ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 192, ч. 2 ст. 198 АПК РФ, а дополнительные основания для обращений прокуроров в арбитражные суды выработаны судебной практикой³.

Следует отметить, что судебная практика по вопросам защиты публичных интересов в сфере распоряжения государственной и муниципальной собственностью ориентируется на рекомендации, изложенные в информационном письме Президиума ВАС РФ от

05.02.2008 № 124 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами отдельных положений статей 40 и 40.1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», а также в информационном письме Президиума ВАС РФ от 05.11.2009 № 134 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и других документах.

В определении ВАС РФ от 22.04.2013 № ВАС-248/13 по делу № А56- 21215/2012 отражено, что прокурор вправе требовать признания недействительными сделок, совершенных государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в целях защиты публичной собственности и иных публичных интересов. В данном случае публичный интерес субъекта Российской Федерации, в интересах которого фактически прокурором предъявлен иск, состоит в надлежащем обеспечении физических лиц (социальные объекты - жилье) коммунальными услугами. Учитывая, что в деле прокурор выступает в защиту публичного интереса, он обратился в суд в рамках законодательно предоставленных ему полномочий. ^{[11] [12] [13]}

В нормах АПК РФ не закреплены права прокурора участвовать в арбитражном процессе по делам об административных правонарушениях. Такими полномочиями он наделен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, что разъясняется в постановлении Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Формы участия прокурора в арбитражном процессе отражены в ч. 1 и 5 ст. 52 АПК РФ.

Основная форма участия прокурора в арбитражном процессе в защиту публичных интересов реализуется посредством его права на обращение в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением).

В целях обеспечения законности по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле. В п. 10 приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 223 прокуроры ориентированы на то, что при решении вопроса о вступлении в дело необходимо исходить из его актуальности и сложности.

Прокурор вступает в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на основании заявления, решение по которому оформляется определением арбитражного суда.

Прокурор, вступающий в процесс в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ, обладает процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, предусмотренными ст. 41 АПК РФ. При этом прокурор не дает объяснений в ходе рассмотрения дела и не выступает в судебных прениях, что, однако, не освобождает его от обязанности способствовать суду в выяснении всех обстоятельств дела, соблюдении требований закона в ходе рассмотрения дела.

Поскольку АПК РФ не содержит указаний о даче прокурором, участвующим в рассмотрении дела с целью обеспечения законности, заключения по делу, суды по-разному именуют и интерпретируют данную форму участия прокурора (например, «представитель прокурора поддержал доводы представленного письменного заключения»; «доводы представителя прокуратуры области изложены в правовой позиции по делу» и т.д.).

Представляется обоснованным применять в данных случаях аналогию закона (ст. 45 ГПК РФ), на возможность которой указывается в ч. 5 ст. 3 АПК РФ и рекомендовать прокурорам свое участие оформлять в виде заключения по делу.

Во всяком случае заключение прокурора должно отвечать требованиям: законности (основанным на нормах материального и процессуального права), обоснованности (все предложения и выводы прокурора должны быть основаны на анализе и оценке конкретных доказательств), определенности (о судьбе заявленного иска прокурору надлежит высказаться определенно, а не альтернативно, т.е. оставляя решение иска на усмотрение суда)^[14].

Вопрос реализации участия прокурора в деле в целях обеспечения законности рассматривался Европейским Судом по правам человека. В постановлении от 01.04.2010 по делу «Королев (Korolev) (№ 2) против Российской Федерации» (жалоба №5447/03) подтверждена возможность существования данной формы участия прокурора, но скорректирован механизм ее реализации. Так, по делу обжаловалось нарушение принципа равенства сторон в связи с тем, что при рассмотрении иска заявителя в суде кассационной инстанции ему не была дана возможность представить свои возражения на доводы прокурора, высказанные последним, в конце слушания. Европейский Суд по правам человека посчитал, что этим нарушаются требования п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

На наш взгляд, правильным было бы по аналогии со ст. 189 ГПК РФ предоставлять прокурорам слово для заключения по делу после исследования всех доказательств. Затем лица, участвующие в деле, вправе выступить с дополнительными объяснениями.

2.3.