Иски по защите публичных интересов, предъявляемые прокурорами в арбитражном процессе

Согласно статистическим данным в 2013 - 2014 гг. прокурорами в арбитражные суды предъявлен 12 631 иск, из числа которых 12 625 исков о признании сделки недействительной и (или) применении последствий ее недействительности и только 6 дел возбуждено арбитражными судами по искам прокуроров с иными требованиями (все дела возбуждены в 2014 г.).

Приведенный показатель вызывает определенную обеспокоенность, поскольку, несмотря на отсутствие в ст. 52 АПК РФ положений о праве прокурора на обращение в арбитражный суд с иском в случаях, не перечисленных в данной статье, но предусмотренных федеральными законами, в п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 прямо указано на право прокурора обратиться в арбитражный суд с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации (ст. 1253 ГК РФ), а также с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (ст. 222 ГК РФ).

Кроме того, ч. 6 ст. 13 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» предусмотрено право прокурора на обращение в арбитражный суд с иском к юридическому лицу, осуществлявшему банковские операции без лицензии, если получение такой лицензии является обязательным, о взыскании с такого юридического лица всей суммы, полученной в результате осуществления данных операций, а также штрафа в двукратном размере этой суммы в федеральный бюджет.

С 6 августа 2014 г. прокурору предоставлено процессуальное право на обращение в арбитражный суд с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения.

Выполнение поставленных перед прокурором задач по защите публичных интересов в арбитражном суде в порядке искового производства несколько осложняет содержащееся в п. 9 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 разъяснение о том, что применительно к ст. 125 АПК РФ прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абзацах втором и третьем ч. 1 ст. 52 АПК РФ, - указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования.

На практике при реализации приведенных разъяснений прокуроры столкнулись с проблемой совпадения ответчика и истца в одном лице - уполномоченном органе, действующем от имени публичноправового образования, поскольку, как правило, именно этот орган совершает незаконные сделки, которые прокурор в дальнейшем оспаривает в суде. Данное обстоятельство не должно останавливать прокуроров и препятствовать направлению таких исков в арбитражный суд.

Например, прокурор Красноярского края обратился в арбитражный суд с иском в интересах муниципального образования в лице администрации данного муниципального образования, указав ответчиками эту же администрацию муниципального образования и хозяйствующий субъект, между которыми был заключен муниципальный контракт и оспариваемое прокурором дополнительное соглашение к нему. Таким образом, по данному делу администрация муниципального образования выступала одновременно и в качестве материального истца, и в качестве ответчика, что не препятствовало рассмотрению дела по существу (дело № А33-12316/2014).

Во избежание подобной ситуации прокуроры нередко в качестве уполномоченного лица, представляющего интересы соответствующего публично-правового образования, указывают один орган исполнительной власти публично-правового образования, а в качестве ответчика - другой орган того же публично-правового образования со схожей компетенцией.

Например, прокурор Забайкальского края обратился в арбитражный суд с иском в интересах городского округа «Город Чита» в лице Комитета по развитию инфраструктуры администрации городского округа «Город Чита» к Комитету по управлению имуществом администрации городского округа «Город Чита» и индивидуальному предпринимателю С. о признании договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции недействительным. При этом согласно Уставу городского округа «Город Чита» оба названных комитета администрации городского округа «Город Чита» являются отраслевыми (функциональными) органами администрации городского округа (дело № А78-5845/2015).

Схожая ситуация имела место в деле по иску прокурора Самарской области в интересах Самарской области в лице Правительства Самарской области к Министерству строительства Самарской области, ГУП Самарской области институт «...», ГКУ Самарской области «...» о признании конкурса на выполнение проектно-изыскательских работ и государственного контракта, заключенного по его результатам, недействительными. По Уставу Самарской области Правительство Самарской области и Министерство строительства Самарской области являются органами исполнительной власти одного публично-правового образования - Самарской области (дело № А55-18093/2014).

При предъявлении иска в суд прокурору следует четко определить список лиц, участвующих в деле, поскольку от субъектного состава напрямую зависит решение вопроса о подведомственности спора и, как следствие, о возможном прекращении производства по делу в арбитражном суде.

Например, индивидуальный предприниматель О. обратилась в Арбитражный суд Республики Тыва с исковым заявлением (уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ) к ГУП Республики Тыва «...», индивидуальному предпринимателю М., Министерству земельных и имущественных отношений Республики Тыва, физическому лицу - гражданке К. о признании недействительными договоров купли-продажи недвижимости, заключенных между ГУП «.» и индивидуальным предпринимателем М., а также между индивидуальным предпринимателем М. и гражданкой К., и о применении последствий недействительности ничтожных сделок. Позже с аналогичными исковыми требованиями обратился в арбитражный суд прокурор Республики Тыва.

Определением арбитражного суда от 05.02.2013 дела по названным искам объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Арбитражным судом первой инстанции дело рассмотрено по существу и исковые требования удовлетворены. Постановлением арбитражного суда апелляционной инстанции состоявшееся решение отменено и производство по делу прекращено, поскольку суд апелляционной инстанции установил, что ответчик по данному спору К. не обладает и не обладала статусом индивидуального предпринимателя, что подтверждалось справкой налогового органа об отсутствии в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей запрашиваемой информации. На день рассмотрения спора К. также не приобрела статуса индивидуального предпринимателя. Указанные обстоятельства позволили суду прекратить производство по делу за ^подведомственностью.

Следует отметить, что, обращаясь в суд кассационной инстанции с кассационной жалобой, прокурор настаивал на подведомственности спора арбитражному суду в силу его экономического характера.

Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы прокурора, суд кассационной инстанции правомерно сослался на положения ч. 1, 2, 4 ст. 27 АПК РФ, допускающие рассмотрение арбитражным судом по существу заявления, принятого арбитражным судом к своему производству с соблюдением правил подведомственности, хотя в дальнейшем к участию в деле будет привлечен гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора. Таким образом, арбитражное процессуальное законодательство не допускает привлечения физического лица, не обладающего статусом индивидуального предпринимателя, к участию в деле в качестве ответчика (дело № А69-1821/2012).

По-прежнему имеют место случаи обращения прокуроров в арбитражный суд с исками о признании сделки недействительной в силу ее ничтожности без заявления требований о применении последствий ее недействительности.

Коль скоро ничтожная сделка недействительна по основаниям, установленным законом, независимо от признания ее таковой судом, объективная необходимость обращения прокурора с подобным иском в арбитражный суд явно отсутствует, поскольку не способствует восстановлению нарушенного права, а лишь влечет затраты федерального бюджета на осуществление правосудия.

Также прокурорами не исключены из практики случаи формального подхода к решению вопроса о наличии оснований для обращения в арбитражный суд с иском.

Таким примером может служить иск прокурора Красноярского края в интересах муниципального образования о признании недействительным дополнительного соглашения к муниципальному контракту на поставку вакуумной машины для муниципальных нужд города. Решением арбитражного суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, в удовлетворении иска прокурора отказано. Постановлением суда кассационной инстанции состоявшиеся судебные акты отменены, по делу вынесено новое решение об удовлетворении иска прокурора. Определением судьи ВС РФ отказано в передаче кассационной жалобы одного из ответчиков для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ.

Соглашаясь с правильностью доводов прокурора о незаконности оспоренного им дополнительного соглашения, подтвержденной судом кассационной инстанции, нельзя не отметить следующие обстоятельства.

Судами установлено, что ответчиками был заключен муниципальный контракт на поставку вакуумной машины стоимостью 1 568 120 руб. в срок по 15 октября 2013 г. Заключив 16 октября 2013 г. дополнительное соглашение к муниципальному контракту, стороны изменили срок поставки товара по 1 декабря 2013 г. Фактически вакуумная машина была поставлена 12 ноября 2013 г. (на 27 дней позже первоначально установленного срока контракта). Прокурор обратился в арбитражный суд с иском 23 июня 2014 г., т.е. спустя полгода с момента фактического исполнения обязательств по муниципальному контракту.

По мнению прокурора, его обращение с указанным иском обусловлено необходимостью повышения эффективности и результативности осуществления закупок: изменение условия контракта о сроке поставки товара в сторону его увеличения привело к невозможности применения к ответчику (поставщику) меры ответственности в виде взыскания в доход местного бюджета предусмотренной неустойки.

По информации прокуратуры Красноярского края, сумма неустойки за нарушение поставщиком сроков поставки товара за 27 дней просрочки составила 7762 руб., администрация города в арбитражный суд за взысканием указанной суммы с общества не обращалась. Таким образом, реального восстановления нарушенного права обращением в арбитражный суд прокурор не добился (дело № А33-12316/2014).

Согласно сведениям, размещенным на официальном сайте Арбитражного суда Красноярского края, по названному делу состоялось четыре судебных заседания, в которых приняли участие восемь судей, тогда как принятое решение об удовлетворении требований прокурора носит не более чем декларативный характер.

Как отмечалось выше, обращения прокурора в Арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки носят единичный характер (дела № А46-5140/2014, А43-32887/2011).

В п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 разъяснено, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (ст. 222 ГК РФ).

Вместе с тем в информационном письме ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 право прокурора на обращение в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах ограничено требованием сноса только той самовольной постройки, сохранение которой создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Принимая решение об обращении в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки, прокурорам необходимо также учитывать позицию ВС РФ, изложенную в деле по заявлению прокурора Темрюкского района Краснодарского края, действующего в интересах неопределенного круга лиц и муниципального образования «Темрюкский район» к индивидуальному предпринимателю Ф. о признании строящегося объекта недвижимости самовольным строением и возложении обязанности его снести^[20].

В обоснование заявленных требований прокурор сослался на то, что строительство осуществляется на земельном участке без разрешения на строительство объекта капитального строительства, в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы. Несоблюдение требований градостроительного и природоохранного законодательства нарушает не только права и законные интересы соответствующего муниципального образования, но и право на безопасные условия проживания и благоприятную окружающую среду неопределенного круга лиц.

Определением районного суда, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам краевого суда, производство по делу по заявлению прокурора прекращено со ссылкой на неподведомственность заявленного спора районному суду, поскольку предъявленный к индивидуальному предпринимателю иск в отношении объекта капитального строительства, используемого в коммерческих целях, связан с осуществлением предпринимательской деятельности ответчика, в связи с чем указанный спор согласно ч. 1 ст. 27 АПК РФ подведомствен арбитражному суду.

Проанализировав в совокупности положения ст. 22 ГПК РФ, ст. 27 АПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ указала, что критериями отнесения того или иного спора к подведомственности арбитражного суда является одновременное наличие таких оснований, как особый субъектный состав участников спора, а также экономический характер спора.

Сославшись на разъяснения Пленума ВС РФ, содержащиеся в п. 30 постановления от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», Судебная коллегия отметила, что поскольку имущественные отношения участников гражданского (хозяйственного) оборота, возникающие в ходе осуществления этими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности, предметом заявленных требований по делам с участием граждан, организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из экологических правоотношений, не являются, указанные дела рассматриваются в судах общей юрисдикции независимо от субъектного состава участвующих в деле лиц.

С учетом того, что заявление прокурора было подано в защиту свобод и законных интересов муниципального образования и неопределенного круга лиц и его требования были связаны с возложением обязанности на индивидуального предпринимателя Ф. снести объект недвижимости, в том числе по причине нарушения при строительстве норм экологического законодательства (отсутствует государственная экологическая экспертиза), по мнению Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ, оснований для прекращения производства по данному делу у суда не имелось.

При подготовке исков в арбитражный суд об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения у прокуроров возникает много вопросов, ответы на которые можно найти в разъяснениях, данных в совместном постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», в котором целый раздел посвящен спорам об истребовании имущества из чужого незаконного владения.

Прежде всего, прокурорам следует помнить о том, что не могут быть разрешены по правилам ст. 301, 302 ГК РФ споры о возврате имущества, вытекающие из договорных отношений или отношений, связанных с применением последствий недействительности сделки. Такие споры подлежат разрешению в соответствии с законодательством, регулирующим данные отношения. То есть имущество, переданное ответчику по ничтожной сделке, подлежит возврату собственнику в порядке применения последствий недействительности сделки согласно ст. 167 ГК РФ, а не путем виндикации имущества из чужого незаконного владения на основании ст. 301 ГК РФ.

Нередко истребованию из чужого незаконного владения подлежит государственное или муниципальное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за унитарным предприятием или учреждением.

Предъявляя иск об истребовании из чужого незаконного владения такого имущества, прокурор обращается не только в защиту права собственности публично-правового образования, но и в защиту права хозяйственного ведения или оперативного управления соответствующего унитарного предприятия или учреждения. Присуждение при доказанности исковых требований осуществляется в пользу унитарного предприятия или учреждения.

Приведенные положения не были учтены прокурором Санкт- Петербурга при предъявлении в интересах города Санкт-Петербурга иска к ЗАО «...» об истребовании из чужого незаконного владения государственного имущества: причала и причальной набережной.

В решении суда отмечено, что распоряжением Росимущества спорные объекты недвижимости закреплены на праве оперативного управления за федеральным бюджетным учреждением. Право оперативного управления зарегистрировано в установленном порядке. Несмотря на указанные обстоятельства, названное учреждение привлечено к участию в деле не в качестве соистца, а в качестве третьего лица.

Следует также отметить и то обстоятельство, что в подтверждение факта владения и пользования спорными объектами ответчиком суд сослался на решение арбитражного суда, которым ответчик привлечен к административной ответственности по ст. 7.24 КоАП РФ за использование объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, без надлежаще оформленных документов.

Вместе с тем вполне очевидно, что установленные в названном деле обстоятельства пользования имуществом не могут подтверждать факт владения им, поскольку причалом и причальной набережной можно пользоваться и без владения ими.

Нельзя не обратить внимания и на резолютивную часть решения по рассматриваемому делу. Суд решил истребовать имущество из незаконного владения, однако не указал, в чью пользу передает имущество. Состоявшееся решение суда в апелляционном и кассационном порядке не пересматривалось (дело № А56-78157/2014).

Безусловно, защите публичных интересов в арбитражном процессе в полной мере прокурору по-прежнему препятствуют отсутствие у него полномочий на обращение в арбитражный суд с иском о признании права собственности публично-правовых образований на спорное имущество, о взыскании неосновательного обогащения в результате неправомерного использования государственного либо муниципального имущества, о взыскании денежных средств в бюджет. Однако, как показывает практика, прокуроры не в полной мере пользуются уже имеющимися в их арсенале полномочиями в арбитражном процессе.

Анализ законодательства и судебной практики показывает, что в настоящее время защита публичных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в значительной мере обеспечивается реализацией прокурорами своих полномочий в арбитражном процессе. Кризисные явления в российской экономике, нестабильность финансовой сферы предопределяют необходимость особого внимания прокуроров к вопросам защиты государственных и общественных интересов, и прежде всего - эффективной реализации мер, направленных на преодоление возникших сложностей в области импортозамещения, развития военно-промышленного комплекса и других общенациональных проектов, а также сохранности выделяемых на эти цели ресурсов.

Участие в арбитражном процессе реализуется прокурорами в следующих формах: 1) обращение с иском (заявлением) в арбитражный суд; 2) вступление в процесс в целях обеспечения законности. Содержание всей этой работы предопределяется необходимостью защиты интересов общества и государства в сфере обороны и безопасности, охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения прав граждан. В совокупной реализации вышеперечисленных ценностей и состоит для прокуроров «публичный интерес».

Правовую основу участия прокурора в арбитражном процессе составляют Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», АПК РФ, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 25.05.2012 № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе» и другие организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Важное значение имеют разъяснения судебной практики.