ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Второй этап законодательного процесса включает в себя следу­ющие стадии:

— рассмотрение и принятие закона в высшем законодатель­ном органе;

— утверждение (подписание) закона;

— обнародование закона.

Рассмотрим подробнее стадии второго этапа законодательного процесса.

Рассмотрение и принятие закона. Эта стадия начинается с офи­циального обсуждения законопроектов. Проекты законов в пись­менном виде представляются в Государственную Думу их инициа­торами. Какого-либо установленного порядка подготовки проек­тов законов нет, и авторы действуют по своему усмотрению. Вместе с тем в литературе высказывается мнение о целесообразности определенной унификации этого процесса^[XV]. В порядке же реко­мендаций Институтом законодательства и сравнительного право­ведения при Правительстве Российской Федерации разработаны правила подготовки проектов законов, проведения юридической экспертизы законопроектов.

После регистрации законопроекта в секретариате он передает­ся для предварительной оценки в один или несколько комитетов Государственной Думы. Всем депутатам обеспечивается возмож­ность ознакомления с законопроектом. Подготовительная стадия рассмотрения законопроекта завершается решением совета Госу­дарственной Дума о включении его в повестку дня очередного за­седания законодательного органа. Затем происходит обсуждение на пленарных заседаниях; рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если по конкретному проекту закона не будет принято отдельное решение.

В первом чтении обсуждается концепция закона, его основные положения. Законопроект при этом представляют обычно его ини­циаторы и авторы. Депутаты определяют актуальность сферы об­щественных отношений, которую предлагается отрегулировать данным законом. При принципиальном одобрении необходимости такого закона он принимается в первом чтении. Это означает, что над данным законом предстоит дальнейшая работа — он передает­ся в комитет Государственной Думы, в сферу которого входит со­держащаяся в законопроекте проблематика, для детального обсу­ждения. На данном этапе обычно создаются рабочие комиссии, в состав которых включаются, помимо депутатов, ученые и специа­листы в соответствующей области.

Во время второго чтения законопроект обсуждается постатейно, т.е. со всей тщательностью, при этом принимаются или отклоня­ются предлагаемые изменения и дополнения.

Третье чтение — завершающее; на этой стадии поправки уже не обсуждаются, происходит голосование «за» или «против» законо­проекта в целом. Во время третьего чтения можно внести измене­ния только редакционного характера.

Федеральный закон принимается простым большинством от общего числа депутатов Государственной Думы. Федеральный кон­ституционный закон принимается как минимум ²/₃ голосов от об­щего числа депутатов.

Следует заметить, что только лишь начиная с начала 1990-х гг. в России сложилась действительно демократическая основа в обсуждении и приня­тии законов за всю историю нашей страны. В период империи население в абсолютной своей части в течение нескольких веков исключалось из политического процесса и соответственно не могло оказывать непосред­ственного влияния на принятие общегосударственных законов.

Итак, после одобрения закона он поступает в течение пяти дней в Совет Федерации. Согласно Конституции Совет Федерации не­которые законы, поступившие из Государственной Думы, может вообще не обсуждать и не рассматривать, что означает согласие с принятием закона. Однако это не касается:

— федеральных конституционных законов;

— федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных до­говоров Российской Федерации; статуса и защиты государ­ственной границы России, а также войны и мира.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федера­ции, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмо­трен Советом Федерации. В случае отклонения федерального за­кона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государ­ственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при по­вторном голосовании за него проголосовало не менее ²/₃ от обще­го числа депутатов Государственной Думы.

После одобрения Советом Федерации принятый федеральный закон в течение пяти дней поступает на подпись Президенту Рос­сии. Следует отметить, что после принятия Государственной Думой закона либо его отклонения она принимает соответствующее по­становление. Совет Федерации также принимает аналогичное по­становление при одобрении или отклонении закона.

Федеральный конституционный закон считается принятым, если ОН одобрен большинством не менее ³/4 голосов от общего чи­сла членов Совета Федерации. Он в течение 14 дней подлежит под­писанию Президентом РФ и обнародованию.

Утверждение (подписание) принятого закона. Президент РФ в те­чение 14 дней с момента поступления закона:

— либо подписывает закон и обнародует его,

— либо отклоняет закон, т.е. накладывает вето.

Вето (от лат. veto — запрещаю) является одним из средств со­хранения баланса, сдерживания законодательной ветви власти ис­полнительной ветвью. Суть его заключается в отказе главы госу­дарства ставить свою подпись под принимаемыми актами, без чего они не могут получить юридической силы.

Вето может быть абсолютным или относительным.

Абсолютное вето — когда парламент не имеет юридической воз­можности его преодолеть и больше не возвращается к рассмотре­нию закона. Так, в соответствии с Основными законами Россий­ской империи абсолютное вето имел император.

Относительное вето может быть преодолено парламентом. Так, в США вето президента может быть преодолено ²/₃ голосов сената и палаты представителей.

В Российской Федерации вето Президента может быть преодо­лено следующим образом. Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Госу­дарственная Дума и Совет Федерации в установленном Конститу­цией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ра­нее принятой редакции большинством не менее ²/₃ голосов от об­щего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию.

Заключительная стадия законодательного процесса — обнаро­дование принятого закона.

Ее назначение состоит в доведении до сведения населения ин­формации о содержании принятого закона. Обнародование быва­ет двух уровней: официальное и неофициальное.

Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем его опубликования в офици­альном издании. Часть 3 ст. 15 Конституции РФ гласит: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные за­коны не применяются. Любые нормативные правовые акты, затра­гивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Обнародование осуществляется от имени государственного ор­гана или же самим органом, издавшим или подписавшим данный акт. Для обнародования акта устанавливается строго определенный срок. На официальное издание, где публикуются законы и другие нормативные акты, можно ссылаться в актах применения норм права, в печатных работах, официальных документах.

Федеральный закон от 25 мая 1994 г. № 5ФЗ «О порядке опубли­кования и вступления в силу федеральных конституционных зако­нов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» устанавливает следующее.

1. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Со­брания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.

2. Официальным опубликованием федерального конституци­онного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Пар­ламентской газете» и «Российской газете» или Собрании законо­дательства Российской Федерации.

3. Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ.

Акты палат Федерального Собрания направляются для офици­ального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

4. Федеральные конституционные законы, федеральные зако­ны, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновре­менно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступле­ния их в силу.

5. Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в которые были внесены из­менения или дополнения, могут быть повторно официально опу­бликованы в полном объеме.

Неофициальное обнародование законов (и других нормативных правовых актов) осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изда­ниях, радио- и телевизионных передачах и т.д. Ссылаться на нео­фициальные издания в актах применения права и официальных документах нельзя.

Особая роль конституционных законов. Конституция России предусматривает принятие исчерпывающих сфер государственно­правовых отношений, подлежащих регулированию федеральными конституционными законами:

— об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории России и ее отдельных местностях (ст. 56, 88);

— о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно­правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 65, 66, 137);

— о государственном флаге, гербе и гимне России, их описа­нии и о порядке официального использования (ст. 70);

— о предмете ведения Российской Федерации (ст. 76);

— о референдуме (ст. 84);

— о режиме военного положения (ст. 87);

— об Уполномоченном по правам человека (ст. 103);

— о порядке деятельности Правительства России (ст. 114);

— о судебной системе России (ст. 118);

— о полномочиях, порядке образования и деятельности Кон­ституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арби­тражного Суда и иных федеральных судов (ст. 128);

— о порядке внесения конституционных поправок (ст. 135);

— о Конституционном Собрании (ст. 135).

Точное число федеральных конституционных законов, необхо­димых для регулирования указанных сфер, определить трудно — это зависит от того, каким образом законодатель будет регулировать указанные в Конституции России сферы. Например, по смыслу ст. 128 Конституции РФ не исключался вариант, когда мог быть принят один федеральный конституционный закон, регламентиру­ющий деятельность всех трех высших судов. Однако законодатель­ная практика пошла по другому пути — по каждому из высших су­дов принимается отдельный федеральный конституционный закон. Подобная ситуация может повториться и по другим направлениям. Очевидно, общее число таких законов будет в пределах 13—15.

В свое время (еще накануне принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г.) среди ученых неоднозначно решал­ся вопрос о целесообразности и назначении федеральных консти­туционных законов (в других странах, например, Франции и Испа­нии, они именуются органическими законами). Одно из спорных положений состояло в том, допустимо ли в принципе выделять за­коны по их юридической силе. Сегодня практика определила, что да, допустимо. Данная категория законов, как указывалось, прини­мается Федеральным Собранием РФ по особой процедуре (квали­фицированным большинством) и регулирует важнейшие аспекты организации государственной власти, управления и устройства.

И таким образом в России на уровне федерации сформирова­лась законодательная пирамида, на вершине которой Конститу­ция, далее идут федеральные конституционные законы и затем федеральные законы, составляющие основу этой пирамиды. В Конституции России подчеркивается, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ст. 76), чем подчеркивается особое положение последних.

26.5.