§ 3. Компетенция органов Советского государства

Компетенция государственного органа — это закрепленный за ним круг задач государственного руководства, выполнение которых со­ставляет обязанность органа, а также круг властных прав, необходимых для осуществления возложенных на него задач^{[527] [528].}

Наделение государственного органа той или иной компетенцией является следствием своеобразного разделения управленческого тру­да между различными частями государственного механизма. Оно про­исходит либо одновременно с формированием государственного ор­гана, либо в результате перераспределения задач государственного руководства между различными органами. Поэтому все характерные признаки органа государства — круг его задач, полномочий и обязан­ностей, юридические формы деятельности, определенная структура (или обособленная организация)^[529] — необходимо обусловлены тем, какое место занимает данный орган в механизме государства, какая часть общих задач государства на него возлагается.

Четкое распределение компетенции государственных органов спо­собствует проведению единой политики и упорядочению разрешения государственных дел, служит одним из средств проведения в жизнь принципов демократического централизма, расширения прав респуб­ликанских и местных органов государственной власти. Круг задач государственных органов определяется прежде всего по содержанию подведомственных вопросов. Вместе с тем он всегда очерчивается по территории, на которой действует данный орган, и по кругу лиц и организаций, на которых распространяется обязательность актов дан­ного органа.

Одна из особенностей компетенции государственного органа в отличие от правоспоспособности юридического лица состоит в том, что права и обязанности, входящие в содержание компетенции дан­ного органа, распределяются между его внутренними подразделениями и отдельными должностными лицами, т.е. в соответствии со структурой органа государства.

Например, в составе министерства различны функции и полномо­чия министра, его заместителей, коллегии министерства, начальников главных управлений и т.п. И только в своей совокупности права и обязанности всех должностных лиц и коллегий составляют компетен­цию министерства.

В составе Верховного Суда СССР различными полномочиями на­делены Пленум, коллегии, Председатель Верховного Суда, его замес­тители, председатели коллегий. Компетенция Верховного Суда есть лишь совокупность всех полномочий его коллегиальных подразделе­ний и отдельных должностных лиц.

Эта особенность существенно отличает компетенцию органа госу­дарства от правоспособности юридического лица, закрепляемой за организацией «как таковой» независимо от ее внутренней структуры, от полномочий ее должностных лиц. Властные полномочия органа государства всегда закрепляются либо за коллегией, решающей те или иные вопросы руководства большинством голосов членов коллегии, либо за конкретными должностными лицами, входящими в состав дан­ного органа.

В соответствии с этим различают обычно единоличные и коллеги­альные органы.

Компетенция коллегиального органа закрепляется за всем составом коллегии в целом. Однако для ее осуществления необходимо выраже­ние воли большинства состава коллегии. Поэтому права коллегиаль­ного органа находятся в прямой зависимости от полномочий входящих в его состав лиц, каждый из которых имеет право голоса при принятии решения.

Именно члены коллегии в своей совокупности являются носителями прав и обязанностей коллегиального органа.

Примером органов, коллегиально осуществляющих свою компе­тенцию, могут служить Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, местные Советы депутатов трудя­щихся, Совет Министров СССР, Советы Министров союзных и авто­номных республик, исполнительные комитеты Советов депутатов тру­дящихся, совнархозы. Акты этих органов принимаются большинством голосов депутатов, членов правительства, исполкома или совнархоза.

Отдельные должностные лица государственных органов и их под­разделений также являются носителями должностных прав и обязан­ностей. Они несут и личную ответственность за свои неправильные действия. Примером самостоятельного выступления в правоотноше­ниях отдельных должностных лиц советских государственных органов является деятельность министра, начальника главка, председателя суда, прокурора, директора или заведующего учреждения или предприятия.

Советское законодательство прямо закрепляет право издания актов единоличных органов и их внутренних подразделений за их руково­дителями или за специально уполномоченными должностными лица­ми — представителями власти. Так, Конституция СССР говорит о правах министров издавать приказы и инструкции (ст. 73). То же ука­зание содержится и в Положениях о министерствах, о комитетах и главных управлениях при Совете Министров СССР¹, в специальных актах о расширении прав министров^{[530] [531], директоров предприятий[532], мас­теров и начальников участков[533].}

Говоря о внутренних подразделениях государственных органов, мы также признаем их субъектами права либо в виде коллегий, образован­ных внутри данного органа (коллегии министерства, прокуратуры СССР, Верховного Суда СССР и т.п.), либо в виде совокупности от­дельных должностных лиц, наделенных самостоятельными функциями и властными полномочиями и действующих под общим руководством.

Таким образом, компетенция государственных органов закрепля­ется не за «коллективом рабочих и служащих» государственного уч­реждения¹ и не за государственным учреждением как «объединением лиц»^{[534] [535], а за входящими в их состав и уполномоченными советским народом представителями и должностными лицами.}

Государственный орган — не особое объединение, полномочия которого отличны от полномочий должностных лиц, осуществляющих компетенцию данного органа. Это — организованная совокупность депутатов, иных представителей, избираемых советским народом или штатных должностных лиц, выступающих носителями государственно­властных полномочий. Компетенция органа государства неотделима от полномочий входящих в его состав лиц, выступающих единолично или коллегиально носителями властных функций и полномочий.

Болгарский ученый А. Ангелов возражает против отождествления органов управления с лицами, осуществляющими административные функции. «Когда мы говорим об органах государственного управле­ния, — пишет он, — то мы имеем в виду единоличные или коллектив­ные образования, соответствующие подразделения или посты в адми­нистративном аппарате...»^[536].

С точки зрения понимания органа как субъекта права, т.е. как но­сителя прав и обязанностей, такое объяснение недостаточно, так как «посты и подразделения» — это лишь правовые установления, опре­деляющие собой структуру данного органа. Вместе с тем всякий орган есть определенная организация людей, и только указание на личный состав этой организации может до конца раскрыть нам понятие орга­на государства или общественности.

Поскольку же закон наделяет полномочиями власти личный состав органов государства как отдельных должностных лиц или как членов коллегий, постольку эти лица и являются носителями прав и обязан­ностей государственного органа, составляющих его властную компе­тенцию.

* * *

Как мы отмечали в главе I, властную компетенцию органов Совет­ского государства нельзя раскрыть как возможность самого органа вступать в правоотношения, приобретать права и обязанности. Содер­жание компетенции государственных органов состоит в наличии опре­деленных возможностей порождать, изменять и прекращать права и обязанности для других лиц и организаций. Компетенция государствен­ных органов включает в себя властные возможности создавать право­вые нормы, предоставлять права и устанавливать обязанности для других лиц, разрешать споры и применять меры принуждения, осу­ществлять надзор и контроль, т.е. осуществлять все способы руковод­ства обществом в общеобязательных формах.

Классификация правомочий органов государства обычно дается по формам осуществления государственных функций.

Вопрос о формах осуществления государственных функций явля­ется спорным, и мы не собираемся предлагать здесь какого-либо его нового решения. Хотим лишь отметить, что разграничение форм дея­тельности по конституционному положению органов государства' име­ет прямое значение для определения юридической силы правомочий различных органов. Ведь соответственно конституционному положе­нию данного органа различается сфера действия и юридическая сила издаваемых им актов.

Например, хорошо известно, что законодательные полномочия согласно Советской конституции осуществляются только Верховны­ми Советами, а за органами государственного управления закреплены правомочия на издание подзаконных исполнительных и распоряди­тельных актов. Различие юридической силы этих полномочий всеце­ло основано на конституционном положении высших органов госу­дарственной власти и органов государственного управления.

В зависимости от конституционного положения закрепляются за судами правомочия на осуществление правосудия, а за органами про­куратуры — прокурорского надзора, отличные от административных прав. Положение: «прокурорский надзор никакой административной власти не имеет» было сформулировано В.И. Лениным именно исхо­дя из особого положения прокуратуры в системе органов Советского государства^{[537] [538].}

В советской юридической науке дается и другая классификация правовых форм осуществления государственных функций — в зависи­мости от юридических последствий актов государственных органов. С этой точки зрения различаются нормотворческая, оперативно-испол­нительная и юрисдикционная формы деятельности органов государства'', ведущих соответственно к изданию нормативных, индивидуальных административных и юрисдикционных актов органов государства. Однако классификация форм деятельности органов государства по юридическим последствиям не может дать ответа на вопрос о юриди­ческой силе актов, издаваемых государственными органами. Мы счи­таем, что обе указанные классификации юридических форм осуще­ствления функций Советского государства не исключают одна другую.

Соответственно следует различать по конституционному положению органов государства:

а) законодательные правомочия высших органов государственной власти и их полномочия по высшему управлению и контролю;

б) исполнительные и распорядительные правомочия органов госу­дарственного управления;

в) судебные правомочия органов правосудия;

г) надзорные правомочия органов прокуратуры;

д) правомочия местных Советов депутатов трудящихся по осуще­ствлению государственной власти на местах.

По правовым формам деятельности в зависимости от юридических последствий следует различать:

а) нормотворческие правомочия органов государства, т.е. их права на установление правовых норм;

б) оперативно-исполнительные правомочия, т.е. права органов государства на предоставление прав и возложение обязанностей по отношению к гражданам, подведомственным организациям и подчи­ненным должностным лицам;

в) юрисдикционные правомочия, т.е. права органов государства на разрешение споров, осуществление надзора и на привлечение к ответ­ственности за правонарушения.

В содержание компетенции государственных органов входят не только властные права, но и обязанности по выполнению возложенных на них задач государственного руководства.

Орган государства не только имеет право, но и обязан решать воз­ложенные на него задачи. В связи с этим в советской административ­но-правовой литературе полномочия государственных органов рас-

¹ См. А. М. Васильев, Классификация актов Верховного Совета СССР, «Совет­ское государство и право» 1953 г. № 8, стр. 16-17, 21; «Основы теории государства и права», М., 1960, стр.41;См. И. С. Самощенко, О правовых формах осуществле­ние функции Советского государства, «Советское государство и право» 1956 г. № 3, стр. 83.

сматриваются как единство права и обязанности, как «правообязан- ность»¹.

Тесная связь прав и обязанностей государственных органов не вызывает сомнений. Она особенно ярко выступает при конституци­онном установлении компетенции государственных органов. Как это отмечалось в советской административноправовой литературе^{[539] [540], Кон­ституция СССР, конституции союзных и автономных республик для определения компетенции различных органов государства пользуют­ся наиболее широкими терминами: «руководство», «управление», «ор­ганизация», «объединение», «объединение и направление», «принятие мер» и т.п. Например, ст. 76 Конституции СССР устанавливает, что союзно-республиканские министерства руководят порученной им отраслью государственного управления через одноименные минис­терства союзных республик и управляют непосредственно лишь опре­деленным ограниченным числом предприятий по списку, утвержден­ному Президиумом Верховного Совета СССР. Согласно ст. 68 Консти­туции СССР Совет Министров СССР объединяет и направляет работу общесоюзных и республиканских министерств СССР, прини­мает меры по осуществлению народнохозяйственного плана и осуще­ствляет руководство вооруженными силами. Подобно этому опреде­ляются полномочия соответствующих органов в Положениях о ми­нистерствах, в Положении о совете народного хозяйства.}

Если закон содержит общую формулировку «руководит», «управ­ляет» и т.п., то ею одинаково охватываются и права, и обязанности органа государства. В силу этого не всегда возможно записать отдельно права и обязанности в Положениях об органах государственного управления.

Однако это не дает оснований для полного отождествления содер­жания прав и обязанностей органов Советского государства. По наше­му мнению, содержание обязанностей органа государства непосредствен­но выражено в тех задачах, которые на него возложены, и том порядке деятельности, который установлен для него законом. Выполнение задач в порядке, установленном законом, и будет выполнением обязанностей государственного органа, вытекающих из его компетенции^[541].

Например, все задачи совнархоза по обеспечению выполнения планов, обеспечению рационального использования внутренних ре­сурсов, организации материально-технического снабжения подведом­ственных предприятий и т.п. несомненно составляют содержание его обязанностей, поскольку именно для осуществления этих задач и обра­зуется совет народного хозяйства. Все задачи руководства подведом­ственной отраслью управления составляют обязанности Министер­ства, Главного управления при Совете Министров и т.п.

Соблюдение установленного порядка работы также следует рас­сматривать как обязанность государственного органа. Коммунисти­ческая партия и Советское правительство неоднократно указывали на необходимость строгого соблюдения установленного законом поряд­ка работы государственных органов: сроков созыва сессий Советов и заседаний исполкомов, порядка отчетности органов управления перед органами государственной власти. Строгое соблюдение этих консти­туционных норм в последние годы привело к значительному повыше­нию роли и активности Советов в решении важных государственных вопросов. Установление законом порядка отзыва депутатов и их от­четности перед населением способствует повышению ответственности депутатов за дело, порученное им народом.

Соблюдение каждым государственным органом установленного для него порядка работы является безусловным требованием социа­листической законности.

Однако определение задач руководства (управления) не дает отве­та на вопрос о том, какие же конкретные меры может принимать данный орган для их решения. «Руководство» и «управление» охва­тывают самые различные методы работы^[542]. Для того, чтобы данный орган управлял методами, соответствующими интересам общества, возникает необходимость определить в законе конкретные средства, которые он может использовать, и меры, которые он может прини­мать для выполнения своих задач. Определение конкретных возмож­ностей, использование которых зависит от воли данного органа, наибо­лее четко очерчивает содержание прав органа государства. Если обра­титься, например, к содержанию постановления Совета Министров СССР от 11 апреля 1953 г. «О расширении прав министров», то здесь под правами имеются в виду конкретные средства руководства, име­ющие юридическое значение. В этом постановлении говорится о праве министров утверждать структуру и штаты подведомственных органов и организаций; изменять ставки заработной платы, перево­дить предприятия в более высокую группу по оплате труда, утверждать и изменять в случае необходимости проектные задания и сметно­финансовые расчеты и о многих других правах.

Постановление Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. «О рас­ширении прав директоров предприятий» также раскрывает конкретные правовые средства, которые директор предприятия может использовать самостоятельно либо по согласованию с фабзавместкомом (изменять планы в пределах квартала, устанавливать цены на определенные виды продукции, утверждать и изменять проектные задания по определенным объектам и т.п.).

Подобные конкретные права указаны в Конституции и Положе­ниях о соответствующих органах государства. Например, ст. 14 Кон­ституции СССР указывает на права СССР принимать в состав СССР новые союзные республики, утверждать изменения границ между союзными республиками, устанавливать основы (основные начала) по различным отраслям законодательства. Весьма конкретно опреде­лены в ст. 49 Конституции СССР полномочия Президиума Верховно­го Совета СССР.

В Положениях о министерствах наряду с их задачами и примени­тельно к ним формулируются конкретные права министров и началь­ников главков. Например, Положение о Министерстве морского фло­та содержит указание на такие права, как утверждение планов пере­возок, установление порядка представления заявок на перевозки, издание правил постройки и оборудования судов и т.п.

Права государственных органов в отличие от их обязанностей тре­буют, таким образом, большей конкретизации в законодательных актах. И это говорит о том, что не все права совпадают по своему со­держанию с обязанностями государственного органа.