ГЛАВА III ПРИЗНАКИ НОРМАТИВНОСТИ ПРАВОВЫХПРЕДПИСАНИЙ

1.

2. Норма права и нормативное предписание

Соотношение нормы и предписания. Определение понятия норма­тивного акта само по себе не отвечает на вопрос о критериях отбора нормативных актов. Такие критерии (признаки) могут быть вырабо­таны только путем анализа содержания разнообразных предписаний государственных органов и определенного обобщения результатов этого анализа.

Всякий нормативный акт так или иначе влияет на конечный ре­зультат правотворчества — правовую норму. Это относится как к актам, непосредственно излагающим содержание правовых норм, так и к актам, распространяющим их действие, утверждающим данные нормы

и ко всем иным нормативно-вспомогательным актам. В силу такой связи в большинстве случаев задачу определения признаков норма­тивного акта сводят к определению признаков правовой нормы. По существу во многих работах советских юристов эти вопросы сливают­ся воедино¹.

Как известно, норма права представляет собой государственно- обязательное правило поведения общего характера, с помощью кото­рого возможно регулировать поведение людей (и их организаций) во всех отдельных случаях, относящихся к виду общественных отноше­ний, предусмотренных данной нормой. Такая возможность была до­стигнута в истории общества не сразу, а путем длительного накопления опыта руководства. Развитие правовых форм регулирования обще­ственных отношений шло долгие столетия от частного к общему, от накопления опыта разрешения единичных дел судами, иными орга­нами государства, от отдельных фактов производства и обмена к об­щему правилу разрешения тех или иных вопросов^{[52] [53]. И выработка са­мого способа нормативного руководства с помощью общих правил, несмотря на то, что их классовое содержание тысячелетиями было эксплуататорским, угнетательским, представляет собой большое за­воевание человеческой культуры. Этот способ применения «равного масштаба», «равной меры», как особой, «цивилизованной» формы права К. Маркс и В.И. Ленин считали неизбежным и в социалисти­ческом обществе, рассматривая его как способ, присущий всякому праву развитого классового общества[54].}

По нашему мнению, всякая норма права есть правило поведения людей. Отдельные авторы предлагают считать каждую правовую нор­му правилом, но не всегда правилом поведения. Однако слово «пра­вило» не имеет смысла, когда не указан объект приложения правила. Для права таким непосредственным объектом может быть только че­ловеческое поведение. Если правовую норму признать просто прави­лом, то тогда надо объяснить, что же еще, кроме поведения, регули­рует право.

Пытаясь объяснить это, ссылаются на предписания об установле­нии государственных границ, о структуре и образовании государствен­ных органов, о тарифах и ценах, о порядке деятельности государствен­ных и общественных организаций, в которых якобы нет правил пове­дения¹ .

Во-первых, бросается в глаза, что многие из этих исключений на деле представляют собой типичные правила поведения (цены, тарифы, порядок деятельности организаций). Во-вторых, мало сказать, напри­мер, что есть нормы, устанавливающие принципы, юридические опре­деления, правосубъектность, в отличие от норм, непосредственно регулирующих поведение людей^{[55] [56].}

Нельзя заметить поведение как объект воздействия норм права и более общим понятием «общественные отношения». Содержание ряда общественных отношений заключается в объективных закономерно­стях, которые только отражаются в праве, но не регулируются им, поскольку регулировать в социальном смысле можно только то, что так или иначе связано с волевыми поступками человека^[58]. Поэтому право регулирует не всякие общественные отношения. Производ­ственные отношения, отношения классов, определяющие историчес­кие закономерности, объективные свойства общественных отноше­ний, не регулируются, а закрепляются правом путем воздействия на поступки людей с учетом использования объективных закономерно­стей. Тем самым создаются необходимые условия для действия одних закономерностей, ограничивается действие других и т.п.

Разрешая вопрос о нормативности правового акта, его отдельных статей, пунктов, конечно, следует исходить из характерных черт пра­вовой нормы. Нормативность акта не может по существу расходиться с его содержанием — нормой права, поскольку форма всегда есть вы­ражение определенного содержания.

Однако при всей важности характерных черт правовой нормы для определения признаков нормативного акта нельзя забывать об из­вестном несовпадении этих категорий как формы и содержания права¹. Поэтому не все то, что характеризует норму права (содержа­ние), в одинаковой степени относится к нормативному акту и его отдельным предписаниям (к форме). Признаки акта и правовой нормы взаимосвязанны, но не тождественны. Содержание правово­го акта непосредственно выражено в его тексте, распадающемся на статьи, пункты, абзацы, предложения, которые и образуют отдельные предписания этого правового акта. Под правовым предписанием мы имеем в виду то или иное логически завершенное положение, прямо сформулированное в тексте акта государственного органа и содер­жащее обязательное для других лиц, организаций решение государ­ственной власти. Большинство правовых предписаний совпадает со статьей, пунктом или абзацем (частью) статьи либо пункта юриди­ческого акта. Однако правовые предписания могут быть выражены и во вводной части акта (например, «утвердить такой-то закон»), в при­ложениях к нему. Так, перечень товаров, в отношении которых уста­новлен определенный порядок утверждения цен, или порядок рас­пределения, таблица оптовых цен представляют собой единое пред­писание^{[59] [60].}

Правовое предписание — это самый текст статей, пунктов или других грамматически и логически завершенных частей нормативных актов. Ниже речь идет главным образом о признаках нормативности предписаний, т.е. самого текста законодательных и правительственных актов, их статей, пунктов, абзацев и т.п. Вопрос о том. как определить нормативность текста акта, — один из самых существенных вопросов практики систематизации законодательства.

Существо нормативности правовых предписаний. Сущность правовой нормы как общего правила поведения заключается в том, что она распространяет свое действие не на отдельные, единичные обстоятель­ства, случаи и отношения, а на определенный вид, на категории обще­ственных отношений^[61].

Возможность применения предписаний к виду общественных от­ношений с очевидностью вытекает из текста большинства норматив­ных предписаний, содержащих изложение правовых норм. Таковы, в частности, почти все статьи гражданских, уголовных, процессуаль­ных кодексов, кодексов законов о труде и т.п,, в которых формулиру­ются права и обязанности собственника, сторон обязательства, на­следников, рабочих, служащих и администрации, порядок разрешения гражданских, уголовных и трудовых дел, виды правонарушений и вида наказания за их совершение, применяемого всякий раз, когда совер­шено правонарушение данного вида (подпадающее под признаки состава преступления).

Подобные типичные предписания актов государственных органов нормативны не только по своему содержанию и по своей направлен­ности на регулирование вида общественных отношений, но и по фор­ме выражения в них правовых норм.

Для установления нормативности таких предписаний, занимающих главное место в нормативных актах, различие между нормой (содер­жанием) и формой ее выражения (текстом статьи закона) не столь существенно. Типичное предписание нормативного акта вполне мож­но назвать нормой в том смысле, что в этом предписании существо нормативности (воздействие на вид отношений) прямо и непосред­ственно вытекает из текста закона. Например, ст. 92 ГК РСФСР гласит: «Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоря­жения имуществом в пределах, установленных законом». Совершенно ясно, что в данной статье изложены диспозиция и гипотеза (в слове «собственнику») правовой нормы. Санкции этой нормы и санкции некоторых других норм раздела II ГК содержатся в главе 14 ГК — «За­щита права собственности». Именно последнее обстоятельство не позволяет, как мы увидим ниже, отождествлять даже типичные нор­мативные предписания с нормой права в целом. Полное совпадение нормы (всех ее элементов) с предписанием (статьей) нормативного акта — довольно редкое явление. Поэтому, называя ст. 92 ГК РСФСР нормой, мы здесь имеем в виду часть нормы, но такую, из которой ясно вытекает существо нормативности — возможность применения ст. 92 ГК к виду общественных отношений, ко всякому собственнику.

Однако общий характер предписаний государственных органов не всегда выступает так очевидно. В актах государственного руководства сплошь и рядом встречаются предписания, из текста которых нельзя бесспорно установить, применимы ли они к виду общественных от­ношений или только к отдельному отношению. Примером могут слу­жить различные акты (либо их статьи, пункты), предусматривающие образование единичных государственных органов, утверждение их структуры; изменение государственных границ, образование областей, районов и т.д. В этих актах говорится, в частности: «образовать... та­кой-то орган (или район)», «утвердить структуру (такого-то органа)», «утвердить описание границы» и т.п. Так, в п. 7 постановления Совета Министров СССР от 9 сентября 1966 г. № 753 сказано: «Утвердить структуру центрального аппарата Государственного комитета Совета Министров СССР по профессионально-техническому образованию согласно приложению». В приложении дан перечень отделов и других внутренних подразделений центрального аппарата Государственного комитета, а также перечень состоящих при нем организаций¹.

Подобные нетипичные предписания не содержат прямого изложе­ния в тексте правил: «поступай так-то», «обязан делать то-то» и др. Так, в приведенном примере изложена не типовая структура, применимая к виду органов, а структура единичного органа. Нормативность нетипич­ных предписаний не выражена в их словесной формулировке, а выте­кает из того, что они связаны с действием правовых норм, сформули­рованных в других предписаниях, должны учитываться при применении этих правовых норм. Например, структура органа всегда учитывается при утверждении ему штатного расписания, сметы, при разрешении подведомственных ему вопросов. Следовательно, здесь налицо не ин­дивидуальное условие одного акта применения, а постоянное условие действия норм, определяющих правовой статус данного органа^{[62] [63].}

И.С. Самощенко считает, что многие предписания нормативных актов (о субъектном составе конкретных государственных образова­ний, о государственноправовом статусе конкретных территорий, об установлении границ между союзными республиками и т.п.) в отдель­ности не образуют нормы права, не направлены на регулирование вида общественных отношений. Норму права составляет, по его мнению, лишь совокупность таких предписаний, касающихся общего предме­та — формы государственного устройства, административно-террито­риального деления, структуры или задач центральных органов госу­дарственного аппарата и пр. Отсюда он делает вывод о существовании особых, сложных норм, обусловленных характером регулируемых от­ношений^[64]. Такое объяснение отвлекается от анализа характера рас­сматриваемых предписаний и тем самым не облегчает практическим работникам отбор этих предписаний, отнесение их к числу норматив­ных, Ведь каждое из них в отдельности, с точки зрения И.С. Самощен- ко, надо признать ненормативным. Мы же считаем, что ненорматив­на здесь только внешняя форма, но не содержание данного отдельно­го предписания, поскольку его правовое значение состоит в изменении действия определенного круга правовых норм, в известном влиянии на регулирование вида общественных отношений.

Ненормативным же следует считать такой акт. который не вносит изменений в действие правовых норм, а определяет их применение к одному отношению или к определенному кругу единичных отношений.

Таким образом, нормативное содержание и форма его выражения в нетипичных предписаниях столь различны, что по тексту предписа­ния часто невозможно определить его нормативность. Это различие нельзя упускать из виду. В особенности оно важно для практики сис­тематизации законодательства, для обеспечения полноты норматив­ного материала в собраниях или картотеках законодательства. Но и применение многих норм, особенно в области административного права, не может быть правильным, если отвлечься от установленной системы органов, их внутренней структуры, от границ республик, областей, районов и т.п. Поэтому многие акты, внешне сформулиро­ванные как указание на совершение единичного действия («образовать такой-то орган», «утвердить структуру органа» и т.п.), в сущности, по их взаимосвязи с другими нормами права, носят нормативный харак­тер. О том, как определить нормативный характер нетипичных пред­писаний, будет сказано ниже.

Нормативное предписание и структура правовой нормы. Несовпаде­ние признаков нормативности предписаний актов государственных органов и признаков правовой нормы выражается также в том, что атрибуты (или элементы) логической структуры правовой нормы, как правило, не содержатся целиком в одном предписании. Иначе говоря, норма права чаще всего не совпадает со статьей нормативного акта.

Норма права предполагает в качестве своих атрибутов гипотезу, диспозицию и санкцию. Диспозиция указывает исполнителям, что следует делать (или не делать), как следует поступать; гипотеза — при каких условиях следует руководствоваться данным правилом; санк­ция — каковы могут быть меры воздействия, применяемые государ­ством при нарушении нормы.

Но в большинстве случаев даже типичные нормативные предписа­ния не содержат изложения всех трех атрибутов правовой нормы^[65].

Например, статьи Особенной части уголовных кодексов прямо ниче­го не говорят о правах и обязанностях, т.е. не содержат диспозиции в общепринятом значении — «указания на правило поведения». В ста­тьях гражданских кодексов обычно изложена диспозиция, но нет санк­ции, а зачастую и гипотезы, которые являются общими для целой группы норм гражданского права.

Еще труднее установить санкции для каждой конкретной нормы в области процессуального, административного права.

Этим и вызвано стремление отдельных ученых доказать, что норма права не всегда является правилом поведения, что не все нормы содер­жат санкции или гипотезы. По существу сторонники таких взглядов отождествляют понятия правовой нормы и нормативного предписания.

Почти никто из них не отрицает, что каждая норма права в сово­купности с другими обеспечена санкцией, снабжена гипотезой и дис­позицией. Спор идет лишь о том, что иногда гипотезу или санкцию к данной диспозиции предлагается искать в других нормах, а данную статью, например приведенную выше ст. 92 ГК РСФСР, рассматривать как отдельную норму, не имеющую санкции. Получается, что не каж­дая норма имеет свою гипотезу (или санкцию). К этому в сущности сводятся аргументы О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородского, В.С. Осно­вина, Н.П. Томашевского¹.

Под структурой нормы права понимается только логическая обус­ловленность названных трех элементов независимо от того, где и как они изложены. Не может быть норм права, лишенных правил, условий их применения и не обеспеченных государственной охраной. Только в этом и состоит смысл признания трех элементов у каждой правовой нормы.

С позиции логической (а не текстуальной) связи гипотезы, диспо­зиции и санкции нет надобности искать у каждой нормы свою санк­цию или гипотезу. В силу логической взаимосвязи между нормами права гипотеза одной нормы может одновременно служить гипотезой (или даже диспозицией) другой либо других норм^{[66] [67] [68].}

Как мы покажем ниже, это особенно типично для общих принци­пов и определений, закрепленных законом. Логическая связь различ­ных положений нормативных актов, образующих норму, т.е. все необ­ходимые компоненты для действующего, эффективного правила по­ведения, есть та внутренняя форма права, которую, как было сказано выше, многие юристы (Д.А. Керимов, Б.В. Шейндлин, С.С. Алексеев и др.) справедливо отличают от внешней формы права, текста норма­тивного акта.

Существо всякой нормы состоит в указании правил поведения, но многие нормативные предписания не содержат такого прямого указа­ния, т.е. не излагают диспозиции правовой нормы. В качестве приме­ра можно привести перечни объектов, организаций, документов, на которые распространяются те или иные правила, акты о распростра­нении прав министров на руководителей других органов, прав пред­приятий — на другие организации и т.п. В чем же состоит юридическое значение этих предписаний? В конечном счете в том, что в соответ­ствии с ними будет строиться поведение граждан или организаций в надлежащих случаях. Дело заключается в том, что для установления обстоятельств, при которых применяются нормы права, объектов, на которые они распространяются, санкций, которые влечет за собой их несоблюдение, нет надобности повторять в каждом случае содержание правил поведения. И, наоборот, при изложении диспозиции (или санкции) правовых норм не нужно повторять некоторых условий, общих для применения ряда норм. Так, статьи уголовных кодексов союзных республик, предусматривающие обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность (ст.ст. 38 и 39 УК РСФСР), применимы в соответствующих обстоятельствах при назначении наказания за любое преступление. В них, следовательно, содержится изложение некоторых общих компонентов гипотезы норм, предусмотренных Особенной частью уголовных кодексов. Было бы немыслимо повто­рять перечень обстоятельств в каждой статье уголовного кодекса, текстуально связывать их с диспозицией каждой уголовно-правовой нормы. А между тем юридически такая связь существует, поскольку суд решает вопрос об уголовной ответственности за каждое преступ­ление, руководствуясь не только соответствующей статьей Особенной части уголовного кодекса, но и «в точном соответствии с положения­ми Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных респуб­лик и Общей части настоящего кодекса» (ст. 37 УК РСФСР и соответ­ствующие статьи уголовных кодексов других союзных республик).

Другой пример. Постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1965 г. № 368 «Об оплате труда работников районных производственных управлений сельского хозяйства» решено сохранить «за работниками районных производственных управлений сельского хозяйства условия оплаты труда, премирования, льгот и преимуществ, установленных для работников производственных колхозно-совхозных управлений»^[69]. Оче­видно, что здесь не раскрывается, в чем состоят права таких работни­ков. Содержание норм, устанавливающих эти права (диспозиция), изложено в других актах, а условием применения данных норм (их гипотезой) и служит приведенное постановление. Если указанное по­становление исключить из гипотезы норм о правах названных работ­ников, никто из них не сможет воспользоваться этими правами, по­скольку они были установлены для работников других, преобразован­ных ныне организаций.

Все это и приводит к тому, что широкий круг правовых предписа­ний носит нормативный характер, не совпадая с содержанием правил поведения, с ядром нормы права — ее диспозицией. Нормативные предписания могут охватывать лишь определенные условия или по­следствия поведения, предусмотренного иными предписаниями, ино­гда даже содержащимися в других актах. Устанавливая те или иные условия и предпосылки применения правовых норм к виду обществен­ных отношений, а не к индивидуально-определенным отношениям, предписание носит тем не менее нормативный характер, указывает, какова сфера действия правовых норм в пространстве, во времени, применительно к кругу лиц, организаций или объектов.

2.