Признаки нормативности легальных дефиниций
В современной теории права очевидным представляется вопрос о нормативном характере определений, помещенных в нормативных правовых актах и структурированных виде их статей (их частей), пунктов (подпунктов) и т.д.
Однако в отраслевых науках, в частности в уголовном праве, до настоящего времени эти положения являются дискуссионными[15]. Частично это объясняется тем, что правоведы подчас смешивают такие понятия теории права, как правовая норма и нормативно-правовое предписание. Последнее уже лет тридцать является полноправным самостоятельным элементом понятийного аппарата правовой науки[16]. Нормативность такого рода предписаний выражена в их словесной формулировке и возникает из того, что они связаны с действием других правовых установлений, сформулированных в соответствующих положениях. Нормативность содержания и форма его выражения в подобных предписаниях, каковыми являются определения понятий, столь различны, что по тексту, когда они помещены не в самом начале акта, не всегда возможно определить признаки его нормативности[17]. Указанная черта крайне важна в практике применения таких предписаний в нынешней правовой системе. В качестве особого случая хотелось бы выделить работы по информационно-правовому обслуживанию при систематизации законодательства в конкретных предметных областях. Необходимость подготовки перечней актов федерального уровня по вопросам национальной безопасности включала в себя подборки предписаний, отражающих понятийный аппарат информационного массива. Основополагающие дефиниции содержались в актах, отображающих эту предметную область, в первую очередь, в законах, однако значительная часть определений, без которых невозможно провести качественную инкорпорацию нормативно-правового материала по указанной теме, помещалась в актах, которые по своему основному содержанию не вошли в предметный массив интересующей информации. Подобная ситуация не исключение. Связи между регулирующими предписаниями и отдельными определениями установить на практике бывает не так легко. Устранению подобной ситуации во многом помог бы анализ правовой природы дефиниций, который, на наш взгляд, включает вопросы их нормативности, юридической силы, сферы действия, а также формы выражения и их характеристику как частных или публичных[18].Поскольку дефиниции представляют собой, прежде всего, правовые предписания, то их нормативная природа определяется так же, как любого другого установления. Им присущи те же признаки нормативности, которые определяют характер регулятивных правовых положений, выраженных в статьях, их частях, пунктах, подпунктах и т.д. Последние достаточно подробно описаны в юридической литературе[19].
Не всегда нормативные предписания, представляющие собой определения понятий, имеют все признаки нормативности одновременно. Проведем их анализ по конкретным известным признакам, сформулированным в трудах А. В. Мицкевича, как наиболее теоретически обоснованным и опробованным в юридической практике[20]. К последней можно отнести работы по созданию Собрания действующего законодательства СССР, Систематического собрания действующего законодательства РСФСР, формирование фонда нормативных актов НЦПИ при ВНИИ советского законодательства, а также создание Свода законов Союза ССР и сводов законов союзных республик и другие[21].
Особую актуальность в практическом применении эти взгляды имели при проведении упорядочения ведомственного нормотворчества в 1975-1978 гг.
Первый признак — это неконкретность адресата. Большинство дефиниций сформулированы как предписания, обращенные к неопределенному кругу лиц.
Например, в такой форме дается дефиниция понятия «должностные лица» в ст. 285 гл. 30 УК РФ. Должностными лицами в статьях этой главы признаются «лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». Или определение термина «должник» в ст. 29 ФЗ «Об исполнительном производстве» («Должником являются гражданин или организация, обязанные по исполнительному документу совершить определенное действие (передать денежные средства или иное имущество, исполнить иные обязанности или запреты, предусмотренные исполнительным документом) или воздержаться от их совершения») и в ст. 2 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» -утратил силу («Должник - гражданин, втом числе индивидуальный предприниматель, или юридическое лицо, неспособное удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение срока, установленного настоящим Федеральным законом»/ При этом существуют определения, которые нельзя охарактеризовать с помощью этого признака. Таковы, например, дефиниции, описывающие и закрепляющие статус отдельных государственных органов и коммерческих организаций, где адресат как бы конкретно обозначен. К таковым можно отнести определение понятия Алмазного фонда Российской Федерации в ст. 7 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» («Алмазный фонд Российской Федерации - составная часть Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, представляющая собой собрание уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней, имеющих историческое и художественное значение, а также собрание уникальных ювелирных и иных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней. Алмазный фонд Российской Федерации неделим, является федеральной собственностью и не подлежит отчуждению в любой форме и иному обременению, в том числе сдаче в аренду») и п. 1 и 2 Положения об Алмазном фонде РФ («Алмазный фонд Российской Федерации является составной частью Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и представляет собой собрание уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней, имеющих историческое и художественное значение, а также собрание уникальных ювелирных и иных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней»).
О подобных дефинициях, следуя общей теории нормативности предписаний, можно сказать, что об их нормативном характере свидетельствуют иные признаки, в частности возможность неоднократного применения и действие независимо от исполнения. Отсутствие признака некойкретности адресата в приведенных выше определениях, на наш взгляд, не свидетельствует об их ненормативном характере, а скорее говорит об их иной, специальной форме выражения.
Второй признак возможность неоднократного применения. Определения понятий, из которых вытекает, что действия, которые раскрывают их содержание, могут возникать неоднократно, практически не так много.
К ним можно отнести дефиниции понятий «бухгалтерский учет» из Федерального закона «О бухгалтерском учете» («Бухгалтерский учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обращения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций») и «база данных» из Закона Российской Федерации «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» («База данных - это объективная форма представления и организации совокупности данных (например, статей, расчетов), систематизированных таким образом, чтобы эти данные могли быть найдены и обработаны с помощью ЭВМ»), а также Временного положения о государственном учете и регистрации баз и банков данных: «Под базой данных понимается совокупность организованных взаимосвязанных данных на машиночитаемых носителях» и другие.
Форма изложения указанных дефиниций дает возможность предполагать, что упоминаемые в них права и обязанности могут возникать неоднократно, это же относится и к иным предписаниям, которые подлежат применению вместе с ними. Предписания-дефиниции, как и другие типичные установления, действуют с момента принятия его законодателем вплоть до его отмены. Указание срока действия содержится в самом нормативном правовом акте и относится ко всем предписаниям, в том числе и дефинициям. Действием предписания-дефиниции, как и всех иных, следует руководствоваться во всех случаях, на которые оно рассчитано, его действие ощутимо даже в том случае, если нет доказательств использования.
Третьим признаком, который характеризует нормативность дефиниций, можно считать действие предписания независимо от его исполнения. В определениях отечественного законодательства подчас формулируют задачи или обязанности субъектов хозяйственного оборота.
Например, определение «дополнительные услуги» в ст. 7 ФЗ «О лизинге» и п. 2 «Правил оказания услуг почтовой связи» («Дополнительные услуги - услуги любого рода, оказанные лизингодателем как до начала пользования, так и в процессе пользования предметом лизинга лизингополучателем, а именно:
• приобретение у третьих лиц прав на интеллектуальную собственность
(«ноу-хау», лицензионных прав, прав на товарные знаки, марки, программное обеспечение и других);
• приобретение у третьих лиц товарно-материальных ценностей, необходимых в период проведения монтажных (шефмонтажных) и пусконаладочных работ;
• осуществление монтажных (шефмонтажных) и пусконаладочных работ в отношении предмета лизинга, обучение персонала;
• послегарантийное обслуживание и ремонт предмета лизинга, в том числе текущий, средний и капитальный ремонт;
• подготовка производственных площадей и коммуникаций, услуги по проведению работ, связанных с установкой (монтажом) предмета лизинга;
• другие работы и услуги, без оказания которых невозможно использование предмета лизинга». (Федеральный закон от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О лизинге», ст. 7.
«Дополнительные услуги» - услуги, оказываемые операторами почтовой связи за дополнительную плату: написание письменного сообщения и адреса на почтовом отправлении, бланке почтового перевода; заполне-
|ние уведомлений о вручении почтовых отправлений и почтовых переводов; упаковка почтовых отправлений; хранение и доставка на дом писем и бандеролей с объявленной ценностью, почтовых переводов, посылок и т. д.»).
При этом признак неконкретности адресата может отсутствовать, если обязанность адресована конкретному субъекту в лице государственного органа, коммерческой или общественной организации, а также общеобязательным правовым документам, в которых не всегда выражена и возможность неоднократного применения.
Нам представляется, что к таковым могут относиться определения понятий «Единый государственный реестр земель», «Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении». Этот перечень также можно дополнить определениями понятий «Ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Ежегодного государственного доклада о состоянии здоровья населения Российской Федерации», «Ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации» и др. («Ежегодный государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации является официальным документом, подготовленным в целях обеспечения государственных органов управления и населения России объективной систематизированной аналитической информацией о качестве окружающей природной среды, состоянии природных ресурсов и тенденциях их изменения под влиянием хозяйственной деятельности. Содержит сведения об осуществляемых на территории России правовых, организационных, технических и экономических мерах по охране природы, сбережению и восстановлению природных ресурсов»[22]).
Приведенные предписания-дефиниции не прекращают своего действия даже в тех случаях, когда учет участников проведен. Именно этот признак сохранения действия предписания, несмотря на его исполнение, свойствен и дефинициям, свидетельствует об их нормативности.
Таким образом, в современном законодательстве дефиниции представляют собой разновидность нормативных правовых предписаний, они существуют и взаимодействуют с большим числом регулятивных предписаний, являясь их полноправными, типичными элементами. Любая дефиниция действует, как правило, в течение длительного времени. В то же время нельзя не признать, что законодатель изменяет легальные определения-предписания более часто, чем это требуется для приведения дефиниции в соответствие с изменившимися конкретными жизненными обстоятельствами. В какой-то мере это объясняется тем, что законодатель в силу объективных и субъективных причин включает в дефиницию не все существенные признаки отображаемого явления, а только те, которые адекватно отражают его волю. Изменение его воли в другом акте обусловливает и потребность в уточнении смысла используемых им терминов и потому уточнения, конкретизации содержания, ранее данных дефиниций.
Определение не только результат познавательной деятельности, но и сложный, часто длительный процесс. Формирование определения требует применения самых разнообразных методов его постижения как специальных, нормативно-правовых, так и общенаучных, информационных, социологических, философских, лингвистических[23]. Кроме того, предметы и явления реальной действительности находятся между собой в состоянии системного взаимодействия: в разных отношениях они могут проявлять различные, порой противоположные, свойства, черты, признаки. Поэтому не бывает раз и навсегда данных, неизменных, «застывших» определений.
Взаимодействуя, предметы, явления так или иначе претерпевают изменения и развиваются. В этой связи определения, вполне правильные и пригодные для одного времени, оказываются не правильными и не пригодными для другого.
Так, нормативное определение непригодных земель в настоящее время дается только в одном из актов Минсельхоза СССР 1982 г. Это «скалы, обнажения плотных пород, осыпи, ледники, вечные снега и [земли] под водой...». Руководствоваться им при применении Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» неправильно. В Земельном кодексе РФ 2001 г. земли сельскохозяйственного назначения определяются как земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей. Применяя вышеприведенное определение, получается, что скалы и обнажения сначала признают землями сельскохозяйственного значения, а потом выясняется, что они непригодны для сельскохозяйственного производства в силу инструкции Минсельхоза СССР 1982 г.[24]
Сами наши знания о предметах и явлениях действительности тоже развиваются, становятся полнее и глубже. Поэтому определение, которое считалось надлежащим в одних временных условиях, с течением времени может оказаться неверным. Наконец, как правило, в логике отмечают еще одну непременную черту: само определение не остается раз и навсегда данным.
I Иллюстрацией этого тезиса может служить определение понятия «должностные лица», приведенное в ст. 109 УК РСФСР 1926 г.[25], и термина «должностное лицо», помещенное в ст. 285 ныне действующего УК РФ.
I Кроме того, иные формы можно наблюдать в ст. 2.4 КоАП РФ и ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», где приводится толкование словосочетания «должностное лицо местного самоуправления».
В качестве общего правила действия дефиниций, можно считать, что оно связано и подчинено пределам действия акта, в котором помещено: прекращение действия (утрата силы, отмена) или иное ограничение пределов действия правового акта (применение на определенной территории, приостановление действия на определенный срок и т.д.) означает, что за указанными пределами предписания данного акта, в том числе и дефиниции, применяться не могут. Однако это общеизвестное правило, на наш взгляд, нуждается в определенных пояснениях.
Действующая система отечественного законодательства содержит большое количество регулятивных положений, сформулированных в различные временные периоды. Действие их сопровождается, как правило, понятийным аппаратом (в том числе и дефинициями) разных социальных систем. Разумеется, принятие нормативных правовых актов и дефиниций в них вызывалось соответствующими назревшими потребностями, которым и служили нужные определения, разъяснения понятий. Менялись социальные условия, а регулирующие установления своевременно не отменялись, при этом обновлялся понятийный аппарат и росло число новых дефиниций. Это та самая ситуация, которую можно охарактеризовать как «распалась связь времен». Дефиниции в этих случаях не выполняют эффективно роль связок, связей, в результате система законодательства слабеет, она не выполняет в полной мере регулирующую функцию, не является полноценным государственным инструментом. Подобные сложности часто негативно отражаются в правоприменении.
Один из примеров подобного несоответствия стал достоянием прессы. Суть в следующем. Чтобы построить фабрику, завод или иной хозяйственный объект, необходимо перевести участок из сельскохозяйственной категории в промышленную, но сделать это непросто. Согласно действующему законодательству использовать землю под строительство можно только в том случае, если она непригодна для сельского хозяйства. Однако понятие непригодных для сельхозпроизводства земель на описываемый момент было закреплено еще в советское время. В 1982 г. Минсельхоз СССР отнес к ним «скалы, обнажения плотных пород, осыпи, ледники, вечные снега и (земли) под водой». Иных определений в действующем на тот момент законодательстве не было[26].
Дефиниции, как правило, прекращают свое действие с момента утраты юридической силы акта, в котором они помещены. Последние теряют силу по истечении срока, на который они были изданы, по мере решения задачи, в связи с которой были приняты, вследствие прямой отмены акта компетентным органом, имеется в виду процедура формальной отмены, а также в результате изменения правового регулирования соответствующих общественных отношений, осуществляется как бы замена, а по существу фактическая отмена. Правотворческая практика использует оба приема, не отдавая предпочтения ни одному из них. При определении временных пределов действия дефиниций целесообразно проводить отмену путем точного указания не только отменяемых актов, но и их структурных единиц, вплоть до абзацев. Помимо отмены положений нормативных правовых актов необходимо указание структурных единиц и по отношению к записи «не подлежит к применению», которая имеет место в отношении специальных, нетипичных обстоятельств.
Отмена отдельных структурных единиц актов, которые содержат дефиниции, может выражаться в форме «исключить такую-то часть» или «подлежит исключению такой-то пункт».
Теории права известны два исключения из общих правил определения временного предела действия нормативных правовых актов: это обратная сила нового акта и «доживание» ранее действующего. Обратная сила нового акта подразумевает распространение его действия на уже существующие, длящиеся правоотношения. Под «доживанием» ранее изданного акта понимается такое положение, при котором утративший силу акт признается действующим применительно к отношениям, возникшим или существовавшим во время его действия. Таким образом, они какое-то время действуют параллельно, причем ранее изданный, формально отмененный акт продолжает действовать применительно к отношениям, существовавшим во время его действия[27]. При таком подходе сфера действия дефиниций, помещенных в описываемых актах, строго соответствует сфере действия самих актов.
Под территориальным действием дефиниций можно понимать распространение действия предписаний нормативных правовых актов на территориях, которые оговорены в акте, их содержащем.
Например, в тексте Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» говорится о признании недействующими и не подлежащими применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами на территории Российской Федерации целого ряда законов РСФСР, что также ограничивает и сферу действия дефиниций, помещенных в них[28].
Общим правилом территориального действия дефиниций можно считать распространение понятий и их определений федеральных нормативных правовых актов на всей территории Российской Федерации, соответственно — из актов субъектов, а также — на территории местного самоуправления.
Бесчисленными примерами могут служить дефиниции, сосредоточенные во всех федеральных законах, а также определения понятий из актов субъектов Российского законодательства. Строгое соблюдение описанного правила помогло бы в решении проблемы четкого соответствия предписаний актов субъектов Российской Федерации положениям федерального законодательства. Началом решения проблемы безусловно является экспертиза и учет определений понятий в актах обоих уровней[29].
1.4.
Еще по теме Признаки нормативности легальных дефиниций:
- Природа легальных дефиниций как нормативных предписаний
- Систематизация легальных дефиниций
- ГЛАВА 2 Вопросы применения легальных дефиниций в отдельных отраслях права и юридической практике
- Приложение 1 Методические рекомендации по использованию дефиниций в нормативных правовых актах
- Понятие и признаки нормативного правового акта
- ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
- Внешние признаки отличия нормативных предписаний от индивидуальных
- ГЛАВА III ПРИЗНАКИ НОРМАТИВНОСТИ ПРАВОВЫХПРЕДПИСАНИЙ
- 14.6. Понятие и основные признаки нормативных актов
- 8. Нормативный правовой акт: понятие, признаки, виды
- § 10. Понятие, признаки и виды подзаконных нормативных правовых актов
- 2. Право как нормативный регулятор общественных отношений. Признаки и сущность права.