Внешние признаки отличия нормативных предписаний от индивидуальных

Значение внешних признаков нормативности предписаний и их общая характеристика. Сущность явления, его внутренние качества далеко не всегда явственно выступают в его внешних формах. Нормативный акт представляет собой нечто иное, как внешнюю форму выражения пра­вовых норм, способ их установления, изменения или отмены.

Наиболее изучены правовой наукой внешние признаки, отлича­ющие нормативные акты от индивидуальных. В разных вариантах они приводятся многими юристами. Оставляя в стороне несущественные для практики различия в формулировках, можно считать общепри­знанными следующие внешние признаки нормативности правовых актов и их предписаний, отличающие их от индивидуальных.

Неконкретность адресата. Некоторые авторы формулируют данный признак как «отсутствие индивидуально-определенного адресата» либо как «действие предписания по отношению к неопределенному кругу лиц или организаций». По существу между указанными форму­лировками нет разницы.

Возможность неоднократного применения¹ предписания. Иногда этот признак формулируется как «неопределенность числа случаев, на которые рассчитано нормативное предписание», что равнозначно приведенной нами формулировке.

Со вторым признаком тесно связан третий, как бы дополняющий его. Сохранение действия предписания независимо от его исполнения^{[71] [72].}

Практическое значение названных признаков для отграничения типичных нормативных предписаний от индивидуальных настолько очевидно, что мы часто перестаем замечать значение этих признаков. А между тем они всегда налицо, когда речь идет о статьях Основ зако­нодательства или кодексов, положений о поставках, правил и инструк­ций и т.п., о подавляющем большинстве видов правовых предписаний.

Представляется, что указанные признаки действительно служат наиболее непосредственным внешним выражением общего характера правовых норм, их применимости к виду общественных отношений. Поэтому типичные нормативные предписания, в которых прямо вы­ражены содержание правил поведения или указания на «типовые» (применимые ко всем случаям данного вида) обстоятельства и послед­ствия неправомерного поведения, вполне могут быть выявлены на основе этих признаков. Все статьи гражданских, уголовных, семейных, процессуальных кодексов, конкретные нормы трудового права отно­сятся к любому, а не к конкретному субъекту, рассчитаны на неопре­деленное число случаев, могут применяться всякий раз, когда налицо соответствующие условия, не исчерпываются исполнением.

Но в тех случаях, когда норма права или ее часть выражена в пред­писаниях, нетипичных по своей форме, названные признаки норма­тивности не всегда налицо.

Признак неконкретности адресата. Большинство нормативных пред­писаний сформулировано как предписания, обращенные к неопреде­ленному кругу лиц («должник обязан», «наниматель имеет право», «работник может требовать»), но существуют нормативные акты, ко­торые нельзя характеризовать признаком неконкретности адресата. Таковы, например, акты об образовании отдельных государственных органов, об их структуре и компетенции, о преобразовании союзной республики в автономную и, наоборот, об образовании новых облас­тей, об изменении границ союзных республик и др.

АФ. Шебанов считает, что подобные акты не конкретизируют другой стороны правоотношения и потому также характеризуются признаком неконкретности адресата. Они относятся ко всей системе общественных отношений, субъектом которых может выступать данный орган, респуб­лика, область и т.п.¹ По нашему мнению, о нормативном характере этих актов свидетельствуют иные признаки, в частности возможность их неоднократного применения, действие независимо от исполнения. Ина­че говоря, нормативность в таких актах не выражена в неконкретности адресата и именно поэтому нетипична по своей форме.

Иногда различают неконкретность и неперсонифицированность (безличность) адресата^{[73] [74]. Согласно такому подходу все акты о компе­тенции, структуре и штатах единичных организаций нормативны по­тому, что относятся не к конкретным физическим лицам, а к любым лицам, занимающим данную должность, и т.д.1}

Однако неперсонифицированность не может служить критерием определения природы предписаний, обращенных к организациям. Подобные предписания безличны (не относятся к конкретному фи­зическому лицу) уже по самому свойству организации и ее подразде­лений как субъектов права, не совпадающих с физическими лицами^{[75] [76]. Безличны не только нормативные, но и правоприменительные акты, обращенные к организациям, например договоры между социалисти­ческими организациями, решения Госарбитража об ответственности последних и многие иные акты реализации правовых норм.}

Интересно при этом отметить, что абсолютным критерием для определения ненормативности предписания служит его персональный характер. Акт, относящийся к конкретному физическому лицу, не может быть нормативным. Так, акты о назначении или избрании долж­ностных лиц, об избрании депутатов в Советы и другие относятся только к конкретным лицам, получающим индивидуальные полномо­чия. Это — акты применения права. Отсюда следует, что персонифи- цированность предписания может быть использована как негативный признак в практических целях: акт, обращенный к конкретному фи­зическому лицу, всегда ненормативен^[77].

Признак возможности неоднократного применения. Во всех случаях, когда права и обязанности могут возникать неоднократно, в любом случае, предусмотренном данным предписанием, мы имеем дело с нормативным предписанием. Достаточно констатировать этот глав­ный признак, чтобы признать предписание нормативным. Поэтому возможность неоднократного применения правильно считается всеми советскими юристами основным внешним признаком нормативности.

Не вызывает сомнения, что названный признак относится ко всем типичным нормативным предписаниям, сформулированным в аб­страктной форме: «наниматель вправе», «заказчик обязан», «работник имеет право» и т.п. Здесь сама абстрактность формулировки, обращен­ной к неконкретному адресату, говорит о нормативности предписания.

Признак неоднократности применения имеет прямое отношение не к диспозиции, а к гипотезе правовых норм. Сама по себе формула диспозиции «имеет право», «обязан», «обязать» и т.п. может содержать­ся не только в правовой норме, но и в индивидуальном администра­тивном акте, в договоре, даже в судебном решении, предоставляющем право конкретному субъекту или подтверждающем наличие этого пра­ва или возлагающем на него единичные обязанности. Нередко акты хозяйственного руководства содержат формулу «обязать», «возложить» или иные формулировки обязывающего характера, применимые лишь к конкретным мероприятиям, заданиям в адрес конкретных органов. Примером могут служить такие формулировки: «обязать крайиспол­комы, облисполкомы обеспечить размещение посевов кормовых бобов на лучших участках, внесение достаточного количества удобрений»; «разработать проектно-сметную документацию».

В подобных предписаниях нет признака неоднократного примене­ния, поскольку они относятся к одному (или нескольким) конкретным случаям и не распространяются на другие случаи того же рода. По своим условиям обязанность приобретает здесь индивидуальный ха­рактер: она относится к одному или к определенному числу случаев.

В оперативно-хозяйственных актах нередко устанавливается не одно задание, а комплекс заданий по всему циклу производства, строи­тельства или иного вида работ. Но независимо от количества и взаи­мосвязи конкретных заданий они будут исчерпаны в ходе выполнения работ, после завершения которых не потребуется последующей отме­ны предписаний, замены их новыми.

Таким образом, условия применения данного вида предписаний го­ворят о том, что установленные ими права и обязанности организаций составляют содержание оперативных предписаний индивидуального характера, а не правовых норм.

Такова же и природа предписаний договоров между социалистичес­кими организациями, трудового договора между предприятием (уч­реждением) и работником, издательского договора. Содержание (пра­ва и обязанности сторон) договора часто настолько идентично содер­жанию соответствующих норм, что при его заключении пользуются готовым текстом типового договора, в условия которого лишь вносят­ся отдельные уточнения о субъектах, сроках исполнения, размере воз­награждения и т.п. Поэтому содержание трудового договора или дого­вора поручения (по так называемой генеральной доверенности) как бы идентично содержанию нормативного акта, но условия действия дого­вора всегда отличны от условий действия нормативного акта по при­знаку конкретности обеих сторон договора и распространению его на одно конкретное отношение. Следовательно, здесь индивидуальны условия возникновения прав и обязанностей, а не их содержание.

В литературе иногда встречается неточная формула «неоднократ­ности (периодичности) действия» (а не применения) правовых нор­мативных актов или правовых норм^[78].

Правовое (нормативное предписание действует с момента его при­нятия законодателем и вплоть до его отмены (иногда определяемой путем указания срока действия в самом нормативном акте). Действие нормативного предписания всегда постоянно: нормой необходимо руководствоваться во всех случаях, на которые она распространяется, она действует даже если не применялась ни разу. Применение или, точнее, осуществление правовых норм совершается неоднократно, в том числе и периодично, если речь идет о нормах, относящихся к порядку планирования, составления и исполнения бюджета, уплаты налогов или выплаты заработной платы и т.п. В правовой литературе можно встретить и такую характеристику рассматриваемого признака нормативного предписания: «норма не исчерпывается однократным исполнением»¹. Эта формула, на наш взгляд, правильна, но только без слова «однократный». Многие ненормативные акты требуют неод­нократного исполнения (например, хозяйственные договоры, договор жилищного найма, приговор суда и т.п.). Суть здесь заключается в том, что правоприменительные акты прекращают свое действие в резуль­тате расторжения договора или его полного исполнения, а норматив­ные предписания не могут быть прекращены по воле их исполнителей.

Признак действия предписания независимо от его исполнения. Нор­мативные предписания часто формулируют задачи или обязанности государственных органов. Признак неконкретности адресата при этом может отсутствовать, если обязанность адресована одному или не­скольким конкретным органам. Не всегда ясно выражена и возмож­ность неоднократного применения, если речь идет о конкретном по­ручении или задании.

Возьмем для сравнения два типичных случая. В одном из них из текста предписания (его грамматической формы) вытекает «неод­нократность». Так, из формулы «Советам Министров союзных рес­публик предусматривать в годовых планах материально-технического снабжения выделение фондов на строительные материалы для строи­тельства предприятий государственной торговли»^{[79] [80] следует, что такое выделение будет производиться каждый раз, ежегодно. В других слу­чаях предписание внешне сформулировано как разовое поручение или как обязанность выполнить определенное (разовое) задание, но оно не прекращает на этом своего действия и поэтому должно считаться нормативным. Здесь нормативность предписания внешне выражена в том, что предписание продолжает действовать независимо от его исполнения. Так, в законодательных и правительственных актах весь­ма распространены поручения об издании нормативных актов в фор­ме: «поручить... (таким-то органам) ...разработать и утвердить инс­трукцию (или положение) о... (том-то)». Эти предписания не прекра­щают своего действия в тех случаях, когда не только издание, но и последующий пересмотр инструкции (или положения) становится обязанностью органа, которому адресовано поручение1. Именно при­знак сохранения действия предписания, несмотря на его исполнение, является здесь тем критерием (той «лакмусовой бумажкой»), по кото­рому устанавливается нормативность данного предписания.}

То же можно сказать и о предписаниях «считать (такой-то акт) утратившим силу». Несмотря на то, что эти предписания выглядят как однократные, их действие (хотя оно носит негативный характер) по­стоянно: перечнями и отдельными пунктами о признании ранее из­данных норм утратившими силу следует руководствоваться всякий раз, когда необходимо установить круг действующих предписаний по тому или иному вопросу.

Но и нормативность предписаний, излагающих содержание ре­шения государственного органа (основных предписаний), может быть определена по признаку их действия независимо от исполнения. Для примера рассмотрим два предписания из одного и того же и. 8 постановления Совета Министров СССР от 13 марта 1965 г. № 157 «Об улучшении торговли и общественного питания в стране»^{[81] [82]. В этом пункте сказано, в частности: «Обязать Госстрой СССР: ...б) пересмот­реть типовые проекты жилых домов со встроенными в первые этажи предприятиями торговли, имея в виду обеспечить соответствие про­ектных решений прогрессивным формам торговли; в) ввести в про­ект генерального плана города в качестве его неотъемлемой части специальный раздел — план размещения сети предприятий торговли общественного питания, складов, плодоовощных баз и холодильни­ков».}

Оба приведенных предписания (подпункты «б» и «в») сформули­рованы как указания совершить однократные действия («пересмот­реть» и «ввести»). Однако первое исчерпывается в результате пере­смотра проектов, а второе учреждает специальный раздел в любом генеральном плане города. Следовательно, второе из приведенных предписаний не прекратит своего действия в результате исполнения (введения указанного раздела плана) и будет применяться неод­нократно при разработке и утверждении генеральных планов городов вообще.

Взаимодействие внешних признаков при определении нормативности предписания. В советской юридической литературе высказывалось мнение, что только взятые в совокупности признаки правовой нормы могут служить основой для определения понятия нормативного акта и критериев его отличия от актов применения норм права¹. Так, кри­терий неконкретности адресата может быть использован «в тесном сочетании с... абстрактной возможностью многократного применения, длительностью, непрерывностью действия»^{[83] [84].}

По нашему мнению, вряд ли можно считать нормативным только такое предписание, которое характеризуется всеми названными выше признаками. Это правильно отмечали И.С. Самощенко, говоря, что подчас неважно, «конкретен или неконкретен адресат предписания, важно, чтобы оно было рассчитано на неопределенное число случаев»^[85].

На практике при определении нормативности актов необходимо руководствоваться всеми указанными признаками. Но в одних случаях критерием может служить один из них. в иных — другой, а в наиболее типичных случаях — все признаки. Так, при определении норматив­ности актов об образовании или утверждении структуры единичного органа государства решающим критерием нормативности будет дей­ствие акта независимо от фактического исполнения, поскольку субъ­ект здесь индивидуально определен, а возможность неоднократного применения вытекает из того, что подобные акты сохраняют свое действие и после исполнения, т.е. после образования органа, утверж­дения его структуры и т.п.

Напротив, отличие конкретного договора от типового состоит в конкретности адресата. Иные признаки здесь не имеют значения, поскольку и тот и другой договоры исполняются неоднократно, а дей­ствие договора с неопределенным сроком не прекращается путем его фактического выполнения, как и действие нормативного акта. Реша­ющий признак в данном случае — неконкретность адресата.

Статьи Положения о правах и обязанностях единичного государ­ственного органа характеризуются прежде всего возможностью их неоднократного применения, поскольку адресат здесь известен, а по­стоянство прав и обязанностей предполагается само собой.

Наконец, в типичных предписаниях гражданского, уголовного и других кодексов налицо и неконкретность адресата, и неоднократность применения, и действие независимо от фактического исполнения.

Таким образом, сочетание внешних признаков нормативности пред­писаний государственных органов может быть самым разнообразным и не обязательно наличие всех признаков для того, чтобы отнести предпи­сание к числу нормативных. Такое соотношение внешних признаков нормативности предписаний обусловлено огромным многообразием внешних форм нормативно-правового регулирования общественных отношений.

3.