2. ДОГОВОРНЫЙ ПРОЦЕСС конституционных измЕНЕний в ходЕ «бархатны х РЕволюций»

(Польша, чЕхословакия)

Польша

Власть коммунистов в Польше была установлена в конце Второй мировой войны после освобождения страны от нацистской оккупации Красной Армией. В Люблине в 1944 г. под покровительством СССР было сформировано Временное правительство, в котором преобладали коммунисты После окончания войны представители Польской рабочей партии (ППР), Польской социалистической партии (ППС) и Польской крестьянской партии создали правительство национального единства .

В результате объединения ППР и ППС после войны была создана Польская объединенная рабочая партия (ПОРП), которая сохраняла за собой с 1948 г . монополию на политическую власть . Поправка 1976 г. к Конституции официально утвердила руководящую роль этой партии .

Несмотря на усиление политического контроля, польское коммунистическое государство столкнулось в послевоенные годы с сильной оппозицией Причинами недовольства были ограничения личной свободы и возможности участвовать в политической жизни, а также низкий уровень жизни . Кроме того, многие поляки были настроены против политики ПОРП, направленной на отделение церкви от государства. Массовые демонстрации и протесты в 1956-м, а затем в 1970 г. вынудили власти сменить лидеров и изменить политику на более либеральную

В 1976 г. Комитет защиты рабочих, состоявший из известных диссидентов- интеллектуалов, стал первой институциональной формой оппозиции. Затем возник независимый самоуправляющийся профсоюз «Солидарность» (зарегистрирован в ноябре 1980 г. , объединил 8 млн членов), который в 1980-1981 гг. заставил правительство провести ряд либеральных реформ

ПОРП стала терять власть, и в декабре 1981 г. генерал Войцех Ярузельский — лидер коммунистов и главнокомандующий польской армии — ввел военное положение, поставил «Солидарность» вне закона и интернировал ее лидеров .

Однако военное положение не решило проблем страны Профсоюз продолжал действовать в подполье и сохранил свое влияние в польском обществе, выступая под лозунгами борьбы с тоталитарной коммунистической системой и коренных демократических и социально-экономических преобразований

В июне 1989 г. в Польше были проведены первые в странах Восточной Европы свободные парламентские выборы, на которых победила «Солидарность». С 31 декабря 1989 г. страна стала именоваться Республика Польша . 29 января 1990 г. 11-й съезд ПОРП принял решение о роспуске партии, а 9 декабря 1990 г . президентом республики был избран лидер «Солидарности» Лех Валенса. В ноябре 1995 г. на посту президента его сменил лидер реформированной ПОРП — Союза демократических левых сил — Александр Квасьневский.

В соответствии с Конституцией 1952 г. парламент являлся высшим органом государственной власти . Государственный совет избирался парламентом во главе с председателем, который исполнял также обязанности главы государства. Совет министров, избиравшийся парламентом и подотчетный ему, являлся высшим исполнительным органом После поправок к Конституции в 1989 г в эту систему было внесено несколько важных изменений: создан сенат — высшая палата парламента, упразднен Государственный совет, учрежден пост президента республики и реорганизована судебная система.

Парламент до конституционных поправок 1989 г . состоял из одной палаты — сейма, члены которого избирались на четырехлетний срок Сейм был уполномочен разрабатывать и принимать законы, утверждать бюджет и государственный народнохозяйственный план, назначать и снимать министров, избирать Государственный совет и контролировать деятельность других органов государственной власти и управления

С начала 1950-х гг. выдвижение кандидатов на выборах в сейм контролировалось политической организацией, продолжительное время называвшейся Национальным фронтом, в которой господствовали коммунисты. В 1982 г. после введения военного положения она получила название «Патриотическое движение за национальное возрождение» и выдвинула единый список кандидатов от ПОРП, Объединенной крестьянской партии, Демократической партии и независимых кандидатов В 1980-х гг давление оппозиции заставило польских лидеров увеличить число кандидатов: на выборах в 1980 г. в сейм было выдвинуто 646 кандидатов на 460 мест, а в 1985 г. — 870 кандидатов .

В феврале — апреле 1989 г. прошли переговоры «круглого стола» между представителями основных политических сил страны . Была учреждена верхняя палата парламента — сенат из 100 членов . Сенат получил право вето на законы, принимаемые cеймом, но это право могло быть преодолено двумя третями голосов депутатов сейма. Выборы в июне 1989 г. завершились убедительной победой «Солидарности»: ее кандидаты получили выборную квоту мест (161) в cейме, а в cенате — 99 из 100 мест .

До 1992 г. в Польше действовала Конституция, принятая в эпоху властной монополии ПОРП. В ноябре 1992 г. президент Лех Валенса подписал конституционный акт (так называемую Малую конституцию), который предусматривал введение сильной президентской власти

В мае 1997 г. на референдуме была принята новая Конституция . Она явилась плодом компромисса между парламентским большинством, принадлежавшим бывшим коммунистам (Союз демократических левых сил и Польская крестьянская партия), и двумя оппозиционными партиями (Союз свободы и Союз труда)

Новая Конституция ограничила президентские полномочия, расширила прерогативы Конституционного суда и подтвердила двухпалатный состав парламента Сейм состоит из 460 депутатов, избираемых на основе пропорционального представительства Сенат включает 100 членов, избираемых большинством голосов в 16 воеводствах на четырехлетний период

Выборы назначаются президентом республики . Сейм может быть распущен большинством (2/3) голосов его членов или в некоторых случаях президентом

Из-за чрезмерной политической раздробленности, которая возникла в результате выборов 1991 г. , сейм принял порог в 5 % голосов для парламентского представительства партии (8 % — для коалиции) Референдум по особо важным вопросам может быть назначен сеймом (абсолютным большинством голосов) или президентом с согласия сената

С 1990 г. президент избирается путем всеобщего голосования сроком на пять лет и может быть переизбран только один раз Глава государства должен быть гражданином Польши

В соответствии с Конституцией 1997 г президент имеет широкие полномочия в области внешней политики и национальной обороны, назначает и отзывает послов, ратифицирует международные договоры, назначает руководителей высших судебных органов и вооруженных сил . Эти назначения согласуются с премьер-министром . Кроме того, президент назначает премьер-министра. При определенных условиях глава государства может распустить парламент, наложить вето на законы, принятые сеймом (которое сейм может преодолеть большинством в 3/5 голосов), объявить военное положение и частичную или всеобщую мобилизацию .

Первый президент, лидер коммунистов Войцех Ярузельский, был избран депутатами сейма и членами сената в июле 1989 г. Последующие президенты избирались на альтернативных всеобщих прямых выборах Повторное голосование назначается в том случае, если ни один из кандидатов в президенты не получил абсолютного большинства голосов в первом туре. Лех Валенса выиграл президентские выборы в декабре 1990 г. после второго тура, как и Александр Квасьневский в 1995 г

Правительство возглавляет премьер-министр . Он предлагает состав кабинета министров, который должен получить в сейме вотум доверия в течение 14 дней с момента его назначения. Премьер-министр может заменять членов своего кабинета без одобрения сейма

Кабинет министров обеспечивает исполнение законов, при необходимости выпускает постановления, имеющие законодательную силу, направляет, координирует и контролирует работу всех исполнительных органов государственной власти Он гарантирует внутреннюю и общественную безопасность, составляет проект бюджета и представляет его на рассмотрение сейма, контролирует местные органы власти

Местные органы государственной власти до 1990 г. состояли из построенных по иерархическому принципу народных советов, члены которых избирались на три года населением соответствующих территориальных единиц . Формально депутаты могли отзываться избирателями. Народные советы руководили местной экономической, социальной и культурной деятельностью и координировали местные нужды с государственными потребностями .

С 1990-го и до конца 1998 г. основной единицей местных органов власти являлась община (гмина) . Всего их было 2121.

В стране насчитывалось 49 воеводств, в том числе три города (Варшава, Лодзь и Краков), имевшие статус воеводств . Они управлялись губернаторами (воеводами), которые назначались Советом министров Промежуточное звено местного управления — 293 округа (повята) . Они были ликвидированы в 1975 г.

В июле 1998 г. парламент принял закон о новом административном делении страны, цель которого — передача значительной части полномочий местным органам власти. Закон, вступивший в силу 1 января 1999 г. , восстановил повяты (которых теперь 308), придал 65 городам статус повятов и одновременно уменьшил число воеводств (с 49 до 16)

На местных выборах в октябре 1998 г. были избраны 63,8 тыс . чиновников местных органов власти, в том числе 855 членов законодательных органов воеводств, 10 тыс . чиновников повятов и 52 тыс . членов муниципальных советов .

Судебная система. Республика Польша имеет Верховный суд, а также местные, военный и другие специальные суды

Президент назначает председателей высших судебных органов страны, в том числе председателя Верховного суда, главного судью Высшего государственного суда, а также председателя и вице-председателя Конституционного суда.

Все судьи назначаются президентом пожизненно после выдвижения кандидатур Национальным советом юстиции . Заседатели суда избираются .

Пост государственного прокурора, который до 1989 г. являлся ключевым в судебной системе страны, был подчинен министру юстиции

Конституционный суд, Государственный суд, Верховная контрольная палата и уполномоченный по правам человека назначаются сеймом с согласия сената В 1998 г. правительство одобрило план реформирования судебной системы Польши по стандартам Европейского союза, в соответствии с которым было создано приблизительно 400 местных судов .

ЧЕХОСЛОВАКИЯ

Созданное в 1918 г. в основном по инициативе чехов новое государство объединяло людей различных национальностей . В 1920 г. Чехословакия была провозглашена демократической парламентской республикой, которая просуществовала почти 20 лет . Хотя отношения между национальными группами были довольно напряженными, ни одна из них не претендовала на доминирующую, что позволило сохранить парламентские институты до 1938 г. После немецкой оккупации (1938-1945 гг.) парламентская республика была восстановлена в измененном виде и просуществовала до 1948 г.

Конституция 1920 г гарантировала основные гражданские права и свободы и утверждала двухпалатный законодательный орган, состоявший из национального собрания и сената Выборы в обе палаты осуществлялись путем тайного голосования на основе всеобщего избирательного права и пропорционального представительства. Исполнительная власть возлагалась на правительство, возглавляемое премьер-министром и подотчетное национальному собранию . Во главе страны стоял президент, который обладал очень широкими полномочиями Сильная президентская власть была связана с авторитетом Томаша Гаррига Масарика, занимавшего этот пост в 1918-1935 гг.

Благодаря системе пропорционального представительства, которая привела к возникновению множества мелких партий, большинство кабинетов носило коалиционный характер, и главную роль в них играли чешские партии. Они руководили через совет партийных лидеров . Ущемление обманутых в своих надеждах словаков и немцев — наиболее значительных национальных меньшинств, участие которых в правительстве было весьма незначительным, — явилось одной из причин слабости межвоенной чешской демократии

В результате Мюнхенского соглашения 1938 г. Чехословакия лишилась значительной части территории и оказалась в сфере влияния нацистской Германии: правительство и национальное собрание обладали только номинальной независимостью, была введена цензура, количество политических партий было сокращено до двух, Словакии предоставлялась автономия только во внутренних делах

В марте 1939 г. под давлением Германии Словакия была объявлена независимым государством, но фактически стала сателлитом немцев. Закарпатскую Украину захватила Венгрия . Немцы оккупировали чешские земли, которые стали частью Третьего рейха под названием «Протекторат Богемия и Моравия».

Созданное в июле 1940 г. в Лондоне временное правительство объявило себя законным представителем Чехословацкой республики . Его послевоенная программа, дополненная коммунистами и принятая с небольшими изменениями другими группами, представленными в правительстве, была опубликована в апреле 1945 г. в освобожденном от немцев городе Кошице.

Кошицкая программа формально придерживалась Конституции 1920 г. , но предусматривала важные изменения в политическом процессе Упразднялся сенат, по требованию левых уменьшалось число политических партий, был введен закон против коллаборационистов при национализации крупной собственности (принадлежавшей в первую очередь немцам и венграм), ограничивалась свобода слова. Поправка к Конституции предоставляла Словакии лишь ограниченную автономию Руководящая роль Коммунистической партии Чехословакии (КПЧ) была закреплена в Конституциях 1949 и 1960 гг. Национальное собрание сохранило законодательную власть, но почти все законы принимались единогласно, по указаниям КПЧ, располагавшей большинством мест

Исполнительная власть, как и в прежних Конституциях, осуществлялась президентом и кабинетом министров . Однако функции президента значительно ограничивались . Положения о правах и обязанностях граждан в новой Конституции напоминали соответствующие статьи советского закона Согласно Конституции 1960 г. Чехословакия являлась социалистическим государством и называлась Чехословацкой Социалистической Республикой (ЧССР)

Сторонники движения за проведение политических реформ в 1968 г . требовали гарантий прав, формально декларируемых в Конституции, и сделали попытку разрушить монополию КПЧ путем увеличения роли в общественной жизни страны других организаций, представлявших различные слои населения . Поддерживалось также требование расширить ограниченную автономию Словакии В конце концов только оно и было частично выполнено . Недовольство в стране, вылившееся в массовые выступления, привело к введению на территорию Чехословакии войск стран Варшавского договора в августе 1968 г.

Чехословакия была преобразована в федеративное государство Закон о создании федерации, действовавший с 1969 г , предусматривал образование двух республик со своими органами законодательной и исполнительной власти — Чешской Социалистической Республики и Словацкой Социалистической Республики Учреждалось федеральное национальное собрание, состоявшее из двух палат — депутатов, которые избирались от населения по территориальному принципу, и национальностей, в которой чехи и словаки имели равное представительство Чешские и словацкие законодательные органы (национальные советы) и правительства двух республик занимались в основном развитием культуры и образования, а основные вопросы по-прежнему оставались в ведении федеральных органов

Решения правительства и федерального собрания, которые определяли внутреннюю и внешнюю политику Чехословакии, предварительно рассматривались

Центральным Комитетом КПЧ или его Политбюро в тесном сотрудничестве с руководством компартии СССР .

Коммунистическая партия создала разветвленную сеть тайной полиции (называемой государственной безопасностью), которая стала важным инструментом борьбы против любой, реальной или мифической, оппозиции . Органы государственной безопасности, которые сотрудничали с советским КГБ, были созданы с помощью советских советников . Под непосредственным контролем КПЧ тайная полиция использовала противозаконные методы, например установку прослушивающей аппаратуры, конфискацию паспортов и водительских прав, увольнение с работы, и организовывала дискредитацию диссидентов, настраивая против них общественное мнение и фабрикуя фальшивки, служившие основанием для арестов и тюремного заключения .

Некоммунистические партии были упразднены, прозрачное существование вели только Чехословацкая социалистическая партия и Чехословацкая народная партия Представители этих партий, отобранные коммунистами, включались на выборах в избирательный список Национального фронта — единственный, предлагавшийся избирателям Социал-демократы были поглощены КПЧ, а словацкая Демократическая партия прекратила свое существование.

Судебная система. Судебные органы Чехословакии после создания в 1948 г. коммунистического правительства подверглись чистке и были пополнены народными судьями, особенно возросла роль государственных обвинителей По указанию КПЧ они часто принимали решение по судебным делам еще до рассмотрения в суде. В 1950-е гг. прошли многочисленные показательные процессы, носившие политический характер . Арбитражный суд был ликвидирован в 1960-е гг. , а реальная защита личных прав граждан в суде была затруднена

Период восстановления демократии. В 1989 г. общественное недовольство вылилось в массовые выступления, финалом которых стали события в ноябре 1989 г , получившие впоследствии название «бархатнойреволюции». Эти выступления отражали неудовлетворенность народов Чехословакии монопольным положением компартии в общественно-политической жизни страны, административно-командными методами руководства, злоупотреблениями ряда ведущих его представителей и медленными темпами демократических перемен Открытое столкновение с властями началось 17 ноября 1989 г. в Праге после разгрома многотысячной мирной демонстрации студентов и горожан

Оппозиционные группировки образовали в Чехии и Моравии политическое движение Гражданский форум (ГФ) . В Словакии аналогичное движение получило название «Общественность против насилия» (ОПН) . Их согласованные действия и угроза всеобщей забастовки привели к тому, что КПЧ практически в течение одной недели утратила руководящую роль

Доминирующее положение в чехословацком обществе ГФ и ОПН позволило приступить к осуществлению глубоких реформ в стране . Были ликвидированы все прежние политические, государственные и экономические структуры, отстранена от власти КПЧ

Победа новых политических сил привела к восстановлению законодательной и исполнительной власти на федеральном уровне и местных органов власти На основе согласованных решений главных политических сил в стране были назначены депутаты и министры на период до проведения свободных выборов . Выборы в федеральное собрание были проведены в июне 1990 г. , местные советы — в ноябре того же года. Вновь назначенные члены правительства взяли под контроль деятельность органов власти . Государство получило новое название — Чешская и Словацкая Федеративная Республика.

В предвыборный период ГФ и ОПН трансформировались в движение, объединявшее беспартийных граждан и мелкие партии Возродившиеся партии, а также те, которые играли второстепенную роль при коммунистах, развернули с ГФ и ОПН борьбу на конкурентной основе. К 1990 г. в Чехословакии насчитывалось около 40 партий .

Законодательные акты 1990-х гг. подтвердили свободы и права граждан и сделали невозможными злоупотребления со стороны судей и прокуроров . Были приняты новые законы, касающиеся восстановления прав и политической реабилитации граждан . Особое значение имели изменения в Уголовно-процессуальном кодексе в сторону его гуманизации, включая отмену смертной казни

В связи с политическими преобразованиями в ноябре 1989 г. народная милиция, которая насчитывала 120 тыс . человек, была распущена. Срок обязательной службы в армии сократился с двух лет до 18 месяцев, гражданам предоставлялась возможность альтернативной службы сроком на 27 месяцев . Аннулировалось соглашение, в соответствии с которым на территории Чехословакии постоянно находились советские войска Последние части советской армии покинули страну в июне 1991 г.

В июне 1990 г. было избрано новое федеральное собрание, а в ноябре прошли выборы в местные национальные советы. В Чехии на выборах победил ГФ, получивший 53 % всех голосов, в Словакии 33 % голосов получило движение ОПН и 18 % — Христианско-демократическое движение (ХДД) . ГФ, ОПН и ХДД сформировали новую федеральную правительственную коалицию Первой задачей федерального собрания стала разработка новой Конституции, которой следовало определить отношения между Чешской и Словацкой республиками

В январе 1991 г. федеральное собрание утвердило закон «Об основных правах и свободах». Однако разногласия между чешскими и словацкими политиками тормозили разработку и федеральной, и республиканских конституций . Федеральное собрание приняло 170 законов и конституционных актов, касавшихся таких вопросов, как условия проведения референдума, уголовный и гражданский кодексы, новый коммерческий кодекс, приватизация, налоги, трудовое законодательство, реституция конфискованного имущества и политическая реабилитация

В 1990-1992 гг. обнаружилась поляризация ведущих политических движений в стране. ГФ и ОПН раскололись на несколько политических партий. Парламентские выборы 1992 г стали началом распада Чехословакии как федеративного государства . Лидеры ведущих политических партий не смогли прийти к соглашению относительно будущего федеративного государства и вскоре приняли решение о цивилизованном разделении федерации с 1 января 1993 г. Оппозиционные партии требовали проведения референдума по этому вопросу, но правительственная коалиция в категорической форме отказалась от этой идеи

Принятие парламентом в июле 1992 г. Декларации о суверенитете Словацкой Республики и Конституции независимой Словацкой Республики в сентябре 1992 г. практически предопределили ликвидацию федерации.

В октябре федеральное собрание передало большую часть государственных полномочий республикам

25 ноября 1992 г. федеральное собрание Чешской и Словацкой Федеративной Республики (ЧСФР) с перевесом в три голоса приняло закон «О прекращении существования Чехословацкой федерации» и постановление о прекращении чехословацкой государственности в полночь 31 декабря 1992 г.

Чешский национальный совет принял Конституцию республики в декабре 1992 г.

В полночь 31 декабря 1992 г. ЧСФР прекратила свое существование, а ее государствами-преемниками с 1 января 1993 г стали Чешская и Словацкая Республики

Чехия. К концу 1990-х гг. политическая жизнь в стране стабилизировалась на основах консенсуса, что выразилось в сотрудничестве основных конкурирующих партий — Чешской социал-демократической партии (ЧСДП) и Гражданской демократической партии (ГДП) — в рамках одного правительства.

Конституция Чешской Республики (принята в декабре 1992 г , с поправками 1997 г.) предусматривает пост президента — главы государства, двухпалатный парламент (национальный совет) и высший исполнительный орган — правительство, возглавляемое премьер-министром

Президент избирается парламентом сроком на пять лет

Парламент состоит из двух палат: верхней — cената (81 сенатор), избираемого сроком на шесть лет (каждые два года треть его состава обновляется), и нижней — палаты депутатов (200 человек), избираемых на четыре года

Высший исполнительный орган — правительство Оно должно получить поддержку большинства палаты депутатов

После того как республика получила независимость, чешский национальный совет в одностороннем порядке провозгласил себя единственным законодательным органом, который назначает из своих членов премьер-министра и правительство, а также выбирает президента

Сенат и палата депутатов, сформированные в результате парламентских выборов 1998 г. , состояли из представителей четырех политических партий: Чешской социал-демократической партии, Гражданской демократической партии, Союза свободы и Христианско-демократической унии — Чешской народной партии (ХДУ- ЧНП). Правительство возглавил лидер социал-демократов Милош Земан.

В 1997 г. был принят закон, согласно которому с 1 января 2000 г. Чешская Республика состоит из 14 областей, включая Прагу в качестве столичного города. Области делятся на 76 районов, в которые входят 6242 населенных пункта.

Муниципалитеты — полноправные юридические субъекты, государство не имеет права вмешиваться в самоуправление, за исключением оговоренных законом случаев Города и селения распоряжаются собственными средствами, имеют бюджет, отделенный от государственного Самоуправление в них осуществляется при помощи муниципального парламента, который избирается каждые четыре года местным населением (условием права голоса является постоянное место жительства в данном населенном пункте) . Представительство данного населенного пункта затем выбирает из своих рядов исполнительные органы — муниципальный совет и старосту

Численность жителей в 80 % населенных пунктов не превышает 1 тыс . человек, количество городов — 375.

Трижды проведенные коммунальные выборы (в 1990 г. — с участием 75 % избирателей, в 1994 г. — 62 %, в ноябре 1998 г. — 45 %) укрепили демократию на местах и определили ее в качестве полноправного элемента в политической системе Чешской Республики . В 2007 г. местным муниципалитетам, согласно опросам, доверяли 48 % жителей, не доверяли — 31 %, примерно такое же количество доверяющих и сомневающихся было и в 1998 г.

Словакия. Согласно Конституции Словацкой Республики (принята 1 сентября 1992 г.) глава государства — президент, который избирался парламентом тайным голосованием сроком на пять лет (для избрания требовалось 3/5 голосов всех депутатов) . С 1999 г. утверждены прямые выборы президента страны . Законодательная власть принадлежит однопалатному парламенту — национальному совету Словацкой Республики, 150 членов избираются сроком на четыре года Высший исполнительный орган — правительство во главе с премьер-министром Чтобы приступить к работе, правительство должно получить поддержку большинства членов парламента

2.