§ 7.1. Конституционно-правовая легитимность государственной власти

Одним из наиболее важных критериев правовой государственности является соответствие осуществляемой государством политики, принятых властью решений конституционным нормам и принципам. Этот критерий получил в юридической науке название «конституционно-правовая легитимность».

На сегодняшний день термин «конституционно-правовая легитимность» получил широкое распространение в зарубежной юриспруденции, приобретя значение одной из основополагающих сущностных характеристик государственной власти. По своему смыслу он очень близок понятию «легальность», хотя и не совпадает с ним. Термин «легальность» означает законность власти, соответствие ее «мандата на правление» установленным ранее юридическим процедурам.

Под конституционно-правовой легитимностью государственной власти понимается соответствие конституции и конституционным ценностям, закрепленным в конституционном правосознании общества, форм и методов осуществления государственной власти, правомерности проводимой политики государства. От нее следует отличать конституционную легальность власти, под которой традиционно понимается право на власть в соответствии с Основным законом, то есть полномочия на управление общественными процессами, регламентацию и контроль за общественными отношениями.

Существуют различные типы конституционно-правовой легитимности государственной власти. Рациональный тип конституционно-правовой легитимности характерен для современных европейских государств, таких как Германия, Франция, Великобритания и т.д. В этих странах и власть, и население отличаются устойчивыми либерально-демократическими традициями, буквалистским толкованием конституционных норм, определенным политическим и культурным прагматизмом. Соответствие принимаемых властью решений конституционным нормам «проверяют» органы конституционного судебного контроля, решения которых до последнего момента слабо зависели от политических мотивов элиты: судебная власть в этих странах обладает реальной независимостью.

Для России более характерна ценностно-рациональная конституционно-правовая легитимность, особенностью которой является весьма гибкое толкование конституционных норм в отдельных ситуациях, политическая мотивированность принимаемых Конституционным Судом РФ решений, «сакрализация» Конституции РФ правоведами, их согласие с тем, что «Конституцию не надо править, ее надо правильно интерпретировать», весьма справедливое признание необходимости поиска баланса между правами человека и интересами государства. Дело в том, что в отличие от формально-рационального ценностно-рациональный стиль политического и правового мышления на первое место в оценочной шкале по отношению к власти и ее правовой политике ставит не соответствие процедуре и «букве закона», а ценность справедливости или ценности того или иного рода – этические, политические, прагматические и иные.

Ценностно-рациональная легитимность характерна для отечественной политической традиции, где идеократические, мировоззренческие, ценностно-идеалистические ориентиры по-прежнему играют большую роль. Значительно более важным компонентном конституционной легитимности государственной власти в России является наличие ожидаемых ценностей в содержании законов, что в юриспруденции получило название «желаемое право».

Социокультурной спецификой российской политической системы является то, что власть, момент возникновения которой основан на четких и прозрачных юридических процедурах, не всегда может получать свое признание в общественном правосознании. С другой стороны, власть, пусть и являющаяся результатом «противозаконных» и «антидемократических» процедур может в конечном итоге получить одобрение в общественном правосознании непосредственно по результатам ее положительного влияния на жизнь людей.

Степень конституционной легитимности власти характеризуется целым рядом обстоятельств. Во-первых, в силу того, что сама Конституция является Основным законом государства, легитимность элиты обусловлена отношением населения к институту государства, а также к самой Конституции. Отношение к институту государства определяется историческими концепциями о сущности и происхождении государства, права и государственной власти в России. Поэтому огромной значимости для легитимности власти является вопрос единого учебника истории. Отношение к Конституции 1993 года пока нейтральное, но в любой момент сохраняется опасность ревизии: сложность и противоречивость ее принятия после событий августа 1993 гола общеизвестна.

Во-вторых, конституционная легитимность государственной власти может определяться отношением населения к моделям механизмов формирования данной власти, прописанных в Конституции и основанных на ней законах.

В-третьих, конституционная легитимность государственной власти может определяться тем, как именно соблюдались законные юридические процедуры в процессе ее формирования, зафиксированные в Конституции. Уровень соблюдения формальных условий формирования властных институтов касается как формирования власти на основе современных «демократических» процедур, так и иных способов формирования власти.

В-четвертых, в общественном правосознании уровень конституционной легитимности, например, федеральной и местной власти может быть не одинаков. Речь идет о том, что в целом поддерживая политику государства и принимая, и соглашаясь с принципами формирования власти на федеральном уровне и непосредственно реализацией всего комплекса процедур, закрепленных в законе, человек может не принимать аналогичные органы власти на уровне местном, исходя как из всех вышеперечисленных оснований, так и ее слабой эффективности. Не секрет, что в общественном сознании муниципальные органы власти воспринимаются как «продолжение» государственных органов.

Таким образом, политический режим в целом может оставаться конституционно-легитимным и при откровенно выраженном недоверии к отдельным институтам или руководителям государства. Если личность президента непопулярна, то это не обязательно означает недоверие к институту президентства в целом.

Надо сказать, что современное общество в большинстве государств отличается именно рациональной легитимностью власти. В конечном итоге возможно выделение основных трех ее разновидностей, которые базируются на основных системах государственного устройства современного мира.

Давно прошли те времена, когда наличие Конституции свидетельствовало о либерально-демократическом режиме и правовом государстве. В этой связи, учитывая социокультурные особенности конституционного правосознания в разных странах, можно выделить различные виды конституционной легитимности. В тех государствах, где Основной закон защищает современные либерально-демократические ценности присутствует либерально-конституционная легитимность; там, где Конституция закрепляет эти ценности, но политический режим фактически иной можно говорить о формальной конституционной легитимности; страны, в которых Основной закон закрепляет монархические режимы, консервативные, религиозные ценности можно говорить о конституционно-ценностной легитимности.

Попробуем ответить на вопрос о том, к какой из трех вышеназванных разновидностей легитимности можно отнести существующую на сегодняшний день конституционную легитимность государственной власти в России. Конституция России с точки зрения либеральных ценностей является образцовой. Экономическая жизнь государства протекает по неолиберальным схемам, проектируемым на основе заимствований из-за рубежа. Моделирование частнособственнических отношений осуществляется на основе либерального конституционного стандарта. В результате мы получили уязвимую с точки зрения суверенитета экономическую систему, что не может не сказаться на легитимности государственной власти негативно, но не отражается на конституционной легитимности, так как в Конституции ценности и их иерархические отношения являются либеральными.

Политическая жизнь, в целом, соответствует Конституции, за исключением отдельных признаков либерально-демократических режимов, например, отсутствие институциональной оппозиции. Остаются не реализованными пока и нормы, гарантирующие социальные права населения. Но предпринимаемые властью шаги в направлении социальной политики дают положительный результат: большинство граждан России, как показывают социологические опросы, поддерживают государственную власть, и поэтому существующая власть обладает конституционно-демократической легитимностью.

Однако традиционные ценности отечественной государственности диктуют необходимость консервативного курса развития нашего государства в смысле его приоритетов и высших смыслов. Поэтому вполне положительным и перспективным видится закрепление духовных идеалов, ценностей и норм в Конституции РФ.

Следует иметь ввиду, что необходимо проводить различия между пониманием легитимности власти и степенью доверия к ней со стороны населения. С одной стороны, данная проблема выглядит достаточной прозрачной. В случае обсуждения термина «конституционная легитимность» речь идет о конституционном институте формирования власти, его основах, специальных процедурах и их соблюдении. Если указанные признаки как формального, так и идейно-концептуального характера соблюдены, власть – конституционно легитимна. Оценка уровня доверия населения к власти определяется не только вышеуказанными критериями, но и тем насколько власть эффективно реализует нормы Конституции. Таким образом, можно говорить о том, что степень доверия к власти определяется, в том числе, и уровнем ее конституционной легитимности, а сам термин «доверие» является более общим по отношению к термину «легитимность».

Таким образом, являясь одним из индикаторов отношения к власти в том или ином обществе и государстве, конституционная легитимность выступает и как показатель правореализационной эффективности деятельности самой власти в общественном правосознании, не являясь величиной абсолютной. Учитывая весь широкий спектр вопросов, который приходится учитывать, исследуя уровень конституционной легитимности, можно сказать, что в целом она является производной от двух основных характеристик власти – конституционных процедур ее формирования и степени эффективности реализации норм конституционного права. Таким образом, в политико-правовом значении в современной России под конституционно-правовой легитимностью, на наш взгляд, следует понимать положительное отношение населения страны к действующей Конституции и основанным на ней институтам государственной власти, признание их «законными» в общественном правосознании. Речь идет о совершенно добровольном и объективно предопределенном признании народом «конституционного права власти на власть».

С понятием легитимности тесно связаны проблемы конституционной делегитимации государственной власти, которые особенно актуальные для современной России. Как отмечают многие исследователи основные предпосылки делегитимации в целом современной российской власти имеют идейно-идеологические, а не формально-юридические подтексты. Однако все чаще можно слышать о том, что «власть не обеспечивает реализацию социально-экономических прав», «принцип социального государства, закрепленный в Конституции игнорируется», «принцип разделения властей формален» и т.д. Это свидетельствует о росте значения Конституции и конституционного правосознания в общественно-политической жизни России.

В качестве обстоятельств, способствующих обострению проблемы конституционной делегитимации современной власти, также выступают все увеличивающаяся бюрократизация и коррумпированность чиновников, а также криминализация общества в целом. Получается, что в современном конституционном праве слабо представлены институты общественного контроля и антикоррупционного механизма.

Общеизвестно, что в нашей стране еще слабо развиты институты гражданского общества и практически отсутствует так называемый контроль «снизу», что усугубляется затянувшейся реформой политической системы. В тоже время, надо сказать, что современная российская власть, наконец, целиком осознав огромную актуальность обозначенной проблемы, предприняла действительно реальные меры для того, чтобы последние выборы Президента РФ выглядели наиболее открыто, конституционно и демократично, а институты гражданского общества участвовали в управлении государством. Например, этому способствует интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» для размещения общественных инициатив гражданами Российской Федерации и голосования по ним, созданный во исполнение Указа Президента РФ N 183 от 4 марта 2013 года[57].

В механизме, обеспечивающем конституционную легитимность государственной власти, следует выделить такие элементы как: широкое использование законодательных инициатив в законотворческой деятельности от различных социальных групп, институтов гражданского общества; использование референдумов для выявления желаемого права населения; развитие институтов народного представительства посредством мажоритарных выборов; учет общественного мнения в деятельности органов законодательной и исполнительной власти. Но главное, следует выделить постоянную и незыблемую конституционную законопослушность самой государственной власти.