Конституционно-правовая ответственность в механизме парламентского контроля за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Парламентский контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнительной властью предусматривает не только выявление нарушений законодательства органами исполнительной власти, но и принятие мер, обеспечивающих устранение таких нарушений.

Проблема обеспечения должной конституционно-правовой ответственности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед законодательными органами является одной из актуальных на сегодняшний день и имеет свои особенности по сравнению с федеральным уровнем взаимоотношений между палатами Федерального собрания Российской Федерации с одной стороны и Правительством России с другой. Эти особенности прежде всего продиктованы определенными системными и структурными различиями органов исполнительной власти в различных регионах.

117

Шахрай С.М. Двойной урок российской демократии // Юридический мир. 2012. № 12. С. 16.

Нельзя сказать, что вопросы практической реализации конституционноправовой ответственности в целом и органов исполнительной власти перед законодательными органами в частности являются нечто новым для науки

конституционного права. Они были предметом исследования ученых-

118

государствоведов на различных этапах развития российской государственности .

В настоящее время отсутствуют какие-либо законодательно сформулированные подходы к конституционной или конституционно-правовой ответственности, что вызывает определенные научные дискуссии и споры. Чтобы не было таких разноречий, сделана попытка закрепления термина конституционно-правовой ответственности в законе о парламентском контроле. В частности, в проекте уже упомянутого федерального закона, внесенного группой депутатов Государственной думы и опубликованного в феврале 2011 г. и снятого с дальнейшего рассмотрения в июле 2012 г., в статье 12 за противодействие осуществлению парламентского контроля предусматривалось установление не только административной, дисциплинарной и уголовной ответственности, но и конституционно-правовой.

Однако законопроект не раскрывал понятия конституционно-правовой ответственности. Ныне действующий Федеральный закон о парламентском контроле не содержит каких-либо статей, устанавливающих юридическую ответственность за противодействие осуществлению парламентского контроля.

Современные исследователи науки конституционного права по-разному подходят к раскрытию понятия конституционно-правовой ответственности. В.В. Гошуляк, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин под конституционно-правовой ответственностью понимают отрицательную оценку государством деятельности ^[116] граждан, государственного органа или должностного лица, а также меру принуждения, реализацию санкции правовой нормы^{[117] [118] [119] [120].}

А.А. Безуглов и С.А. Солдатов считают, что под конституционно-правовой ответственностью следует понимать ответственность, которая предусмотрена

нормами конституционного права и может быть применена за нарушение

120

обязанностей, закрепленных нормами конституционного права .

И.А. Умнова относит конституционную ответственность к особой разновидности публично-правовой ответственности, которая охватывает, исходя из объекта и объективной стороны, отношения, которые регулируются не только конституционным правом, но и административным, финансовым, природоресурсным правом и иными отраслями права и связана с регулированием полномочий законодательных и исполнительных органов государственной

власти, их взаимоотношений с судебными и надзорными органами в процессе

121

осуществления функций публичной власти .

Таким образом, общим, на наш взгляд, при определении понятия конституционно-правовой ответственности является то, что она наступает при нарушении конституционно-правовых норм государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами, т.е. участниками конституционно-правовых отношений. При этом, как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «конституционно-правовая ответственность зачастую есть политическая ответственность, всего лишь сопровождаемая конституционно-

I ЛЛ

правовой формой» .

Конституционно-правовая ответственность органов исполнительной власти регионов перед законодательными органами субъектов Федерации может наступить в результате применения парламентами конкретных санкций. Они могут быть:

- в виде выражения недоверия высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), коллегиальному высшему органу исполнительной власти региона - правительству, отдельным руководителям органов исполнительной власти субъекта;

- в виде оценки деятельности высшего органа исполнительной власти региона по итогам рассмотрения ежегодного отчета об итогах его деятельности, включая вопросы, которые были поставлены перед ним законодательным органом;

- в результате отклонения проекта закона субъекта о бюджете региона на очередной финансовый год и закона субъекта об исполнении бюджета региона по результатам рассмотрения отчета о его исполнении за прошедший финансовый год.

В настоящее время Федеральный закон от 6 октября 1999 г. устанавливает основания и условия привлечения к ответственности органов государственной власти субъектов РФ. Так, статья 3.1 Закона определяет ответственность органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства. Кроме того, государственные органы субъектов должны обеспечивать соответствие Конституции, федеральным законам конституций (уставов), а также регионального законодательства, которые принимаются ими.

Данная статья Закона определяет общие подходы и принципы привлечения к ответственности как законодательных, так и исполнительных органов государственной власти регионов в случае нарушения ими норм Конституции РФ и федеральных законов, а также если принимаемые ими нормативные правовые акты противоречат указанным актам. Однако федеральный законодатель не определил правовой механизм и организационные процедуры, т.е. конкретный порядок привлечения органов власти субъектов Федерации к конституционноправовой ответственности в случаях нарушения ими Конституции РФ и феде - рального законодательства.

Значительный интерес в аспекте нашего исследования представляет статья

1 ло

29.1 указанного закона в редакции от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ . Положения

пункта 1 статьи 29.1 стали применяться к правоотношениям, которые возникли при составлении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг. Они устанавливают, что «должностные лица органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации несут предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации ответственность, в том числе за не достижение запланированных результатов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, включая установленные государственными программами субъекта Российской Федерации показатели эффективности их реализации». В старой же редакции Закона указанный пункт, введенный Законом

124

от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ , определял лишь общие, не конкретизированные положения о том, что «должностные лица органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации».

В приведенном в новой редакции пункте также напрямую не указана ответственность органов исполнительной власти регионов перед законодательными органами субъектов Федерации. Данное положение вытекает из сущности и правового положения законодательных органов субъектов, которые законами утверждают бюджет и отчет о его исполнении, программы социально-экономического развития регионов, систему исполнительной власти субъекта. К тому же деятельность органов исполнительной власти по многим направлениям подконтрольна парламенту региона. В частности, федеральный законодатель установил за законодательными органами субъектов (о некоторых из них уже упоминалось в предыдущих параграфах) такие полномочия, как: ^{[121] [122]}

- заслушивание ежегодных отчетов о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти региона, включая вопросы, которые были поставлены перед ним парламентом, с которыми выступает высшее должностное лицо субъекта Федерации;

- утверждение бюджетов субъектов Федерации и отчетов об их исполнении, представленных высшими должностными лицами субъектов;

- установление системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности отдельных должностных лиц субъекта, оформление согласия на их назначение на должности руководителей государственных органов, если такой порядок назначения предусматривается Конституцией РФ, федеральным законодательством, а также конституцией (уставом) субъекта;

- решение вопроса о недоверии (доверии) главе субъекта Российской Федерации как руководителю высшего исполнительного органа власти региона, а также выражение недоверия руководителям органов исполнительной власти субъекта, если законодательные органы власти субъекта принимали участие в их назначении, в случаях, предусмотренных в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.