§ 6.4. Представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Российская Федерация, как явственно следует из названия, является федеративным государством. Помимо иных, перечисленных в соответствующей главе данного учебного пособия, признаков федеративного государства, к таковым также относится наличие обособленной системы органов государственной власти в субъектах федерации.

Тем не менее, говоря о системе органов государственной власти субъектов РФ, чаще всего подразумеваются именно представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти соответствующего уровня. Такое интересное преломление классического принципа разделения властей связано с тем, что судебной ветви власти в системе органов государственной власти субъектов РФ как таковой не существует. Отечественному законодательству известно понятие «суды субъектов РФ», к которым относятся мировые судьи и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Тем не менее, мировые судьи относятся к судам общей юрисдикции и в большей степени связаны с федеральными судами, а не с органами государственной власти субъектов РФ. Создание же конституционных (уставных) судов субъектов РФ является правом, а не обязанностью соответствующих субъектов, а по причине, произошедшей в первом десятилетии 21 века в РФ унификации законодательства субъектов РФ и приведения его в соответствие с аналогичным федеральным, выявление несоответствия между нормативно-правовыми актами субъекта РФ и его уставом или конституцией представляется задачей крайне неординарной. Данное суждение подтверждается тем, что в РФ в настоящий момент функционирует только 16 конституционных (уставных) судов (то есть они действуют менее чем в 1/5 от числа субъектов РФ), при этом их число с каждым годом сокращается по причине малого количества рассматриваемых дел и необходимости их финансирования из бюджета субъекта федерации.

Нормативной основой формирования и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ являются Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в РФ», а также конституции (уставы) субъектов РФ. Стоит отметить, что вышеназванный федеральный закон носит рамочный характер, при этом рамки свободы субъектов РФ в определении собственной системы органов государственной власти достаточно узкие. С одной стороны, это способствует унификации системы органов государственной власти субъектов РФ, однако с другой – явно затрагивает право субъектов РФ на самостоятельное определение собственной системы органов государственной власти, фактически позволяя им только выбор среди определенных на федеральном уровне вариантов формирования органов государственной власти субъектов РФ.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 184-ФЗ в систему органов государственной власти субъектов РФ входят законодательный (представительный) орган государственной власти, высший исполнительный орган государственной власти и иные органы государственной власти субъекта РФ.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ, как следует из названия, осуществляет в основном законодательные функции. Он формируется путем выборов населением субъектов РФ по пропорциональной либо смешанной избирательной системе (законодательно закреплено требование о том, что не менее 25 процентов от общего числа депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ должно формироваться по партийным спискам). Численность депутатов законодательного органа определяется конституцией (уставом) субъекта РФ в рамках пределов, установленных Федеральным законом № 184-ФЗ, и зависит от численности избирателей, проживающих на территории данного субъекта. При этом минимальное количество депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ не может быть меньше 15, а максимальное – не больше 110. Законодательный орган признается правомочным, если в его состав было избрано не менее 2/3 от установленного конституцией (уставом) субъекта РФ числа депутатов.

Депутатом законодательного органа государственной власти субъекта РФ может быть избрано лицо, достигшее установленного в высшем нормативном акте субъекта РФ возраста (причем этот возраст в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» не может быть больше 21 года), а также не имеющее иных ограничений пассивного избирательного права. Срок полномочий одного созыва законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ, но не может превышать пяти лет.

К полномочиям законодательного органа государственной власти субъекта РФ относятся принятие конституции (устава) субъекта РФ; принятие законов субъекта РФ, принятие бюджета субъекта РФ и контроль за его исполнением, принятие постановлений законодательного органа по вопросам собственной деятельности, а также при совершении действий индивидуально-правового характера (например, назначения выборов высшего должностного лица субъекта РФ); заслушивание отчета высшего должностного лица субъекта РФ о деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ за прошедший год.

Высшее должностное лицо субъекта РФ является высшим единоличным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Согласно положениям законодательства, на эту должность может быть избрано лицо, достигшее 30-летнего возраста, являющееся гражданином РФ и не имеющее иностранного гражданства, вида на жительство либо иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства, а также не имеющее иных ограничений пассивного избирательного права.

Высшее должностное лицо субъекта РФ может формироваться двумя способами. Первый – выборы депутатами законодательного органа государственной власти из числа кандидатур, представленных Президентом РФ. Этот способ был единственными способом формирования высшего должностного лица субъекта РФ с 2004 по 2012 год, и в настоящее время существует как альтернатива прямым выборам населением субъекта РФ, которой прибегают некоторые субъекты РФ (например, Республика Северная Осетия – Алания и Ямало-Ненецкий автономный округ).

Второй вариант – возвращенные после 2012 года прямые выборы населением субъекта РФ, однако с учетом следующей особенности: для регистрации кандидата ему необходимо заручиться поддержкой от 5 до 10 процентов от общего числа глав и депутатов представительных органов городских округов и муниципальных районов соответствующего субъекта РФ (конкретный процент устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ). С одной стороны, подобная модель выдвижения, казалось бы, позволяет устранить возможность появления кандидатов, не имеющих никакой связи с субъектом федерации, где они будут избираться на пост высшего должностного лица. Однако, с другой стороны, по причине присутствия при формировании представительных органов муниципальных образований элемента партийных списков, голосование депутатов за того или иного кандидата может быть продиктовано не интересами муниципального образования, а элементарными соображениями партийной дисциплины. Кроме того, законодательством РФ не установлен максимум подписей, которые может собрать кандидат на пост высшего должностного лица субъекта РФ, что может вызвать злоупотребление правами одних кандидатов в ущерб интересов других, поскольку каждый глава или депутат муниципального образования может отдать подпись в поддержку только одного кандидата.

Среди полномочий высшего должностного лица субъекта РФ необходимо выделить подписание и опубликование либо отклонение законов субъекта РФ; формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с его конституцией (уставом); представление субъекта РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти и иными субъектами РФ; координацию деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ с иными органами исполнительной власти субъекта РФ, федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. В сущности, высшее должностное лицо является своего рода аналогом Президента РФ на уровне субъекта РФ с той разницей, что высшее должностное лицо официально возглавляет исполнительную ветвь власти субъекта РФ, а также имеет более ограниченный набор полномочий в отношении законодательного органа государственной власти. В ходе своей деятельности он издает от имени высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ нормативно-правовые постановления и индивидуально-правовые распоряжения.

Как уже было отмечено, высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта. В отличие от законодательного органа государственной власти субъекта РФ, единственного осуществляющего функцию издания законов на территории субъекта РФ, высший исполнительный орган является «флагманом» исполнительной ветви власти субъекта РФ, осуществляя координацию и руководство иными исполнительными органами государственной власти субъекта РФ.

Порядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ определяется в высшем нормативном акте соответствующего субъекта федерации. Однако обычно он включает в себя высшее должностное лицо субъекта РФ и назначаемых им самостоятельно заместителей, возглавляющих одновременно с этим иной орган исполнительной власти субъекта или курирующих несколько таковых. Полномочия высшего исполнительного органа весьма обширны, поскольку на него возложена реализация направлений развития субъекта РФ, определенных высшим должностным лицом, однако среди них все же можно выделить формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ, разработку и исполнение бюджета субъекта РФ, представление отчета о своей деятельности в законодательный орган государственной власти субъекта РФ, управление и распоряжение собственностью субъекта РФ.

Наконец, иные органы исполнительной власти субъекта РФ утверждаются постановлением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Подобно тому, как высшее должностное лицо может именоваться губернатором или главой субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ может называться Администрацией, Правительством и т.д., иные органы исполнительной власти могут быть определены как департаменты, министерства, отделы и т.д., при том разница в названиях, как и в вышеперечисленных примерах, не влияет на объем их полномочий. Обычно критерием деления органов исполнительной власти субъекта РФ служит их отраслевой характер (например, департамент финансов, департамент культуры, департамент науки и образования и т.д.).

Нами была рассмотрена система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Представляя собой модель разделения властей в РФ в миниатюре, тем не менее она имеет существенные отличия в характере взаимоотношений между главой субъекта РФ, законодательным и исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также в том, что на уровне субъекта РФ невозможно четко проследить место судебной ветви власти по причине того, что ее выделение на уровне субъекта РФ является весьма условным.

Литература к Главе 6

73. Конституция Российской Федерации (принята референдумом 12.12.93) (ред. от 30.12.2008) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»

74. Баглай М.В. Конституционное право России. Учебник. М.: Норма, ИНФРА-М, РИОР, 2013.

75. Безруков А. Конституционное право России. М.: Юстицинформ, 2015.

76. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Проспект, 2013.

77. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002.

78. Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Мамычев А.Ю. Теория государства и права Учеб. Пособие. – 3-е изд. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2015.

79. Мамычев А.Ю., Кравченко А.Г., Коженко Я.В., Яценко О.В. Конституционное право России. Таганрог: Изд-во Таганрог. гос. пед. ин-та, 2009.

80. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2007.

81. Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2002.