§ 2. Виды ОЭЗ в Российской Федерации

Действующий Закон об ОЭЗ (часть 1 статьи 4) устанавливает четыре типа ОЭЗ, которые на основании постановления Правительства Российской Федерации могут создаваться на территории Российской Федерации, а именно:

1) промышленно-производственные;

2) технико-внедренческие;

3) туристско-рекреационные;

4) портовые.

В настоящее время такие зоны существуют: промышленно-производственные ОЭЗ - в Республике Татарстан, Липецкой, Самарской и Свердловской областях, технико-внедренческие ОЭЗ - в г. Санкт-Петербурге, г. Москвы, г. Дубне и г. Томске, туристско-рекреационные ОЭЗ - в республиках Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Северная Осетия - Алания, Карачаево-Черкесской и Кабардино-Балкарской республиках, Алтайском, Краснодарском, Приморском и Ставропольском краях, Иркутской и Калининградской областях, портовые ОЭЗ - в Хабаровском крае, Мурманской и Ульяновской областях . Кроме того, продолжают функционировать ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях в соответствии с Федеральными законами от 10 января 2006 г. N 16-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области".

--------------------------------

http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/sez/main

Данные законодательные акты принимались в различные исторические периоды развития экономики и законодательства, преследовали свои цели и отражали существовавшие в те времена взгляды на роль и место ОЭЗ в экономике страны. Если ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях были образованы по территориальному признаку, то создаваемые в настоящее время в соответствии с Законом об ОЭЗ промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые ОЭЗ имеют строго функциональный характер и допускают осуществление только четырех видов деятельности: промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной и портовой. Существуют и другие виды, получившие распространение в различных странах (в частности, торговые, сервисные, комплексные зоны и др.) , которые могут быть использованы и в законодательстве Российской Федерации.

--------------------------------

Более подробно см.: Лисица В.Н. Особые экономические зоны в Российской Федерации. Новосибирск, 2010. С. 72 - 77, 125 - 137.

В настоящее время все созданные в Российской Федерации ОЭЗ предусмотрены федеральными законами. Однако возникает вопрос, могут ли органы государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления самостоятельно создавать ОЭЗ и устанавливать организационные, правовые и экономические основы регулирования хозяйственной деятельности на территории таких зон. В литературе на этот счет можно встретить противоположные точки зрения. Одни авторы полагают, что создание ОЭЗ находится в компетенции Российской Федерации ; другие, напротив, считают, это не может быть предметом исключительного ведения Российской Федерации, и, как следствие, указывают на целесообразность создания региональных зон .

--------------------------------

См., например: Свободные экономические зоны и развитие туризма / М.М.

См., например: Павлов П.В. Свободные экономические зоны в развитии национальной экономики. Таганрог: ТИУиЭ, 2005. С. 71.

На наш взгляд, если органы государственной власти субъектов Российской Федерации прямо уполномочены федеральным законом на регулирование тех или иных вопросов режима осуществления предпринимательской деятельности в ОЭЗ, как это предусмотрено, в частности, Федеральным законом от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области" (статья 4), то принятие законов субъектов Российской Федерации по этим вопросам является правомерным . Однако в остальных случаях ответ, скорее всего, будет отрицательным, по крайней мере в отношении создания ОЭЗ согласно Закону об ОЭЗ. Последний прямо устанавливает четыре возможных типа ОЭЗ (часть 1 статьи 4), которые могут создаваться на территории Российской Федерации только на основании постановления Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 6).

--------------------------------

См., например: Закон Магаданской области от 29 июня 1999 г. 75-ОЗ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области" // Магаданская правда. 1999. 6 июля, 3 декабря; 2000. 16 мая, 12 июля, 29 ноября; 2001. 30 октября; 2002. 19 марта, 4 июня, 31 декабря; 2003. 20 мая; 2004. 13 января, 14 июля, 31 декабря; 2005. 19 апреля; 2007. 26 декабря; 2008. 18 июня; 2009. 6 мая, 13 мая, 18 ноября; 2010. 5 мая; 2011. 15 марта, 16 марта.

Тем не менее на уровне субъектов Российской Федерации предпринимались попытки принимать законы об ОЭЗ или об иных подобных зонах, причем как до принятия Закона об ОЭЗ, так и после вступления его в силу (в частности, в республиках Бурятия, Татарстан, Владимировской, Волгоградской, Курганской, Липецкой, Мурманской, Новгородской, Самарской областях ). К примеру, Закон Липецкой области от 18 августа 2006 г. N 316-ОЗ "Об особых экономических зонах регионального уровня" определяет ОЭЗ регионального уровня как территориально обособленный комплекс на участке, имеющем общую границу (кроме туристско-рекреационной зоны и зоны агропромышленного типа), в пределах которого созданы благоприятные условия для ведения предпринимательской деятельности (статья 2). В зависимости от целей создания и направлений инвестиционной деятельности на территории данной области могут создаваться ОЭЗ регионального уровня промышленно-производственного, агропромышленного, технико-внедренческого, туристско-рекреационного типов (часть 1 статьи 3).

--------------------------------

См., например: Закон Республики Татарстан от 22 апреля 1998 г. N 1569 "О свободной экономической зоне "Алабуга" // Республика Татарстан. 1998. 3 июня; Закон Курганской области от 2 марта 1999 г. N 188 "О локальных зонах экономического развития в Курганской области" // Новый мир. 1999. 10 марта.

Липецкая газета. 2006. 25 августа; 2007. 13 апреля; 2008. 31 мая; 2010. 12 марта, 3 ноября.

Судебная практика, к сожалению, однозначно высказалась против подобного подхода. Так, в деле о признании недействующим Закона Владимирской области от 11 января 2006 г. N 1-ОЗ "О зонах регулируемого развития" Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации постановила, что этот Закон был принят с превышением полномочий, предоставленных законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации в силу ряда причин.

--------------------------------

Владимирские ведомости. 2006. 18 января.

Во-первых, Закон урегулировал отношения между субъектами предпринимательской деятельности и органами государственной власти (процедуру создания зон регулируемого развития и формы государственной поддержки, предоставляемые как администрации зоны, так и ее участникам), предписывал определенные правила поведения при осуществлении хозяйственной деятельности в зоне регулируемого развития и регламентировал условия льготного режима инвестиционной, предпринимательской деятельности, условия стимулирования организаций, работающих в зонах регулируемого развития, путем предоставления налоговых льгот. Тем самым закон, регулирующий отношения в области гражданского законодательства и в целом порядок установления особого режима предпринимательской деятельности, противоречил ст. ст. 2 и 3 ГК РФ, относящим регулирование предпринимательской деятельности как способа реализации гражданских прав к исключительному ведению Российской Федерации. Во-вторых, суд сослался на пункт "н" статьи 71 Конституции Российской Федерации, который относит определение исключительной экономической зоны к ведению Российской Федерации. В-третьих, было заключено, что понятие "особая экономическая зона", введенное Законом об ОЭЗ, и "зона регулируемого развития" как понятие, установленное оспариваемым Законом области, являются тождественными. В-четвертых, предусмотренное пунктом 5 статьи 1 оспариваемого Закона положение о том, что участники зоны регулируемого развития обязаны пройти дополнительную регистрацию на территории муниципального образования, в границах которого расположена данная зона, признано условием, ограничивающим конкуренцию. В-пятых, НК РФ не содержал положений, предоставляющих субъектам Российской Федерации полномочия устанавливать для отдельных категорий плательщиков дополнительные налоговые льготы, указанные в оспариваемом Законе, что также противоречило федеральному законодательству.

Таким образом, в нарушение принципов единства экономического пространства Российской Федерации и равенства условий хозяйственной деятельности всех субъектов законом субъекта Российской Федерации, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, был установлен особый режим хозяйствования, при котором налоговые льготы предоставлялись юридическим лицам, осуществляющим управление зоной регулируемого развития, заключившим договор, направленный на реализацию планов развития зоны, в отличие от хозяйствующих субъектов, не заключивших такие договоры и не имевших в силу этого налоговых льгот .

--------------------------------

См.: Определение Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2007 г. N 86-Г07-15 // СПС "Кодекс".

Следует также отметить, что и до принятия Закона об ОЭЗ Верховный Суд Российской Федерации придерживался той же позиции. К примеру, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 21 марта 2003 г. N 11-Г03-5 Закон Мурманской области от 4 мая 2000 г. N 192-01-ЗМО "О зоне экономического развития (роста) "Мурманская судоверфь" был признан противоречащим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению . Суд указал, что в соответствии с пунктом "н" статьи 71 Конституции Российской Федерации определение исключительной экономической зоны находится в ведении Российской Федерации и органы государственной власти Мурманской области при принятии указанного Закона Мурманской области превысили свои права по разрешению вопроса, относящегося к исключительному ведению Российской Федерации. В частности, на федеральном уровне законодательное урегулирование, в соответствии с которым мог бы быть принят закон Мурманской области об ОЭЗ, отсутствует, а полномочиями на принятие закона о зоне экономического развития субъект Российской Федерации не был наделен. Кроме того, по своему смыслу и содержанию рассматриваемый Закон Мурманской области, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, затрагивает вопросы установления особого режима для резидентов зон, что противоречит федеральному законодательству, регулирующему отношения инвестиционной и предпринимательской деятельности.

--------------------------------

Ведомости Мурманской областной Думы. 2000. N 1. С. 193 - 200.

СПС "Кодекс".

В другом деле Верховный Суд Российской Федерации, признавая Постановление и. о. губернатора Самарской области от 9 августа 1999 г. N 219 "О создании Особой экономической зоны на территории г. Похвистнево и Похвистневского района Самарской области" недействующим, также указал на отсутствие у субъектов Российской Федерации полномочий по регулированию отношений, связанных с установлением особого экономического режима хозяйствования на отдельных территориях Российской Федерации. При этом не имеет существенного значения название этих экономических зон; важно то, что на данных территориях устанавливается особый правовой режим хозяйственный деятельности .

--------------------------------

См.: Определение Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2002 г. N 46-Г02-28 // СПС "Кодекс".

Аналогичные рассуждения можно увидеть в Определениях Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 24 января 2007 г. N 16-Г06-22, N 16-Г06-23, N 16-Г06-25, N 16-Г06-26 . Однако с ними нельзя в полной мере согласиться. Действительно, ни у кого не вызывает сомнения, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, и, как следствие, гражданские отношения не могут быть урегулированы на уровне субъекта Российской Федерации. Однако считать отношения между участниками предпринимательской деятельности и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предоставлению мер государственной поддержки гражданско-правовыми представляется неверным. Они касаются использования государственного имущества субъектов Российской Федерации и размещения средств бюджетов субъектов Российской Федерации, которые осуществляются на основании не только частноправовых, но и публично-правовых актов; хотя между указанными лицами для этого могут даже заключаться договоры. Поэтому не случайно, что Закон о капитальных вложениях (пункт 2.1 статьи 11) и Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (пункт 2 части 1 статьи 10, ч. ч. 2 и 3 статьи 16, статья 18) предусматривают для органов государственной власти субъектов Российской Федерации возможность использовать различные формы и методы регулирования и поддержки в рамках региональных программ. При этом внесение физических и юридических лиц в реестры получателей поддержки не признается дополнительной обязанностью лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и тем самым условием, ограничивающим конкуренцию.

--------------------------------

Там же.

Неправомерно также утверждать, что если закон субъекта Российской Федерации устанавливает особый режим для резидентов ОЭЗ, то это противоречит федеральному законодательству, регулирующему отношения инвестиционной и предпринимательской деятельности. Здесь необходимо понять, действовали ли органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции или нет. К примеру, абзацы третий и четвертый пункта 3 статьи 12 НК РФ прямо предусматривают, что при установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Данными органами власти путем принятия законов субъектов Российской Федерации о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения. О введении и отмене льгот по региональным налогам НК РФ и (или) законами субъектов Российской Федерации о налогах говорится и в пункте 3 статьи 56 НК РФ. Более того, в силу пункта 1 статьи 284 НК РФ налоговая ставка налога на прибыль, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков (но не ниже 13,5%).

Неуместной является и ссылка на пункт "н" статьи 71 Конституции Российской Федерации об отнесении определения исключительной экономической зоны к ведению Российской Федерации. Исключительная экономическая зона и ОЭЗ, как было показано ранее, суть разные явления.

Следует согласиться с тем, что ОЭЗ, зона регулируемого развития и подобные им зоны в понятийном плане являются сходными, с той лишь разницей, что ОЭЗ создается по решению Правительства Российской Федерации, а зона регулируемого развития и иная региональная экономическая зона - по решению органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Поэтому, на наш взгляд, следует признать соответствующей действующему федеральному законодательству практику создания региональных зон экономического благоприятствования на уровне субъектов Российской Федерации, на территории которых органами государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам предпринимательской деятельности меры государственной поддержки и налоговые льготы в пределах, установленных федеральными законами.

Подводя итог, следует заключить, что правовое регулирование инвестиционных отношений в ОЭЗ является несовершенным и требует, во-первых, систематизации действующего законодательства Российской Федерации об ОЭЗ путем принятия одного федерального закона об ОЭЗ и расширения видов ОЭЗ, во-вторых, предоставления органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления права создавать в пределах своей компетенции региональные ОЭЗ, в-третьих, отмены процедуры государственной регистрации резидентов ОЭЗ, связав приобретение лицом статуса резидента ОЭЗ с заключением соглашения о ведении деятельности в ОЭЗ.