Суверенные фонды благосостояния

В настоящее время государства помимо традиционных для них функций осуществления публичной власти заняты вопросами эффективного решения социально-экономических проблем. Одним из инструментов решения последних является суверенный фонд благосостояния как самостоятельная разновидность трансграничных инвестиционных фондов.

Ввиду особого правового положения в международном частном праве, связанного с высокой степенью вовлечения в решение публично-правовых проблем, он подлежит отдельному рассмотрению. Его исследование представляется необходимым предварить раскрытием содержания понятия

«суверенный фонд благосостояния».

Начнем с того, что широко употребляемое в доктрине и практике понятие «суверенный фонд благосостояния» не имеет нормативного закрепления на международном уровне в связи с объективными трудностями, связанными с его определением. Они предопределены тем, что «жизненная цель» суверенных фондов благосостояния в значительной мере вмещается в канву государственной и обуславливается последней исходя из преследуемого публичным образованием уникального курса развития и избираемых в этой связи средств его реализации.

Тем не менее, там, где имеет место его определение, оно осуществляется на основе анализа отдельных признаков, характеризующих суверенный фонд благосостояния в конкретной частноправовой либо публичноправовой области исследования, либо раскрытия составляющих

наименование понятия терминов. В последнем ключе и представляется необходимым начать наше исследование.

В переводе с французского языка «суверенитет» обозначает совокупность верховных прав, принадлежащих государству или его главе в соответствии с уникальной структурой организации политической системы. Термином «фонд» обычно именуются капиталы определенного назначения.

«Благосостояние» - это социально-политическое понятие, которое определяет условия всестороннего развития человека ввиду особой заботы об этом государства. В результате раскрытия терминов, составляющих наименование понятия, суверенный фонд благосостояния – это принадлежащие государству капиталы, своим назначением имеющие всестороннее развитие человека или общества в целом.

Ввиду высокой степени абстрактности приведенная дефиниция не может претендовать на исключительность применительно к теме исследования. Соответствующее уточнение последует далее по ходу изложения материала. Тем не менее, и при таком довольно отдаленном рассмотрении проявляется признак, характеризующий суверенный фонд благосостояния в качестве отдельной разновидности трансграничных инвестиционных фондов. Это участие государства, которое определяется в качестве непосредственного при его создании и деятельности. Оно осуществляется путем размещения денежных средств в размере, составляющем процентное соотношение от уровня государственных доходов, от реализации сырьевых и иных проектов, как в организационной, так и договорной форме.

При этом в первом случае речь идет о самостоятельной организации – независимом и полноправном члене правовой семьи. Это, к примеру, Китайская инвестиционная корпорация (англ. – China Investment Corporation)

– принадлежащая государству компания, созданная по Закону о компаниях Китайской Народной Республики с местом расположения в Пекине.

инвестором», который ввиду принадлежности государству квалифицируется в качестве «публичного».

Указанные корпорации могут быть холдингового типа, как в случае с суверенным фондом благосостояния Бахрейна (англ. – Bahrain Mumtalakat Holding Company). Он создан в 2006 г. королевским указом и состоит из более чем 35 государственных и частных корпораций (Gulf Air, Bahrain Real Estate Company (Edamah), General Poultry Company), занимающихся добычей алюминия, оказанием финансовых услуг, телекоммуникациями, недвижимостью, перевозками и производством продуктов питания.

В свою очередь, во втором случае речь идет об обособленном имущественном комплексе, средства которого направляются на решение определенных задач и целей. Это, к примеру, Австралийский Будущий Фонд Правительства (англ. - Australian Government Future Fund). Восполнение правоспособности осуществляется наделенным соответствующей компетенцией лицом, в функции которого входит осуществление внутреннего управления структурами, внешнего управления отношениями (с инвесторами, контрагентами, регуляторами); рисковый менеджмент и делегирование полномочий третьим лицам.

По данным, размещенным на сайте Института, изучающего поведение суверенных фондов благосостояния в сферах инвестирования, размещения активов, риска и управления⁴², в мире в настоящее время существует 65 фондов. Речь, в частности, идет о Фонде будущих поколений Экваториальной Гвинеи, находящемся под управлением Центрального Банка Государств Центральной Африки; Фонде регулирования доходов, управляемом Банком Алжира; Фонде будущих поколений Правительства Австралии, находящемся под независимым управлением; Фонде инвестирования макроэкономической стабилизации, управляемом Центральным банком Венесуэлы и прочих.

⁴² Сайт Sovereign Wealth Institute. [Электронный ресурс]. URL: www.swfininstitute.org. (последнее посещение – 04 декабря 2012 г.).

Первый суверенный фонд благосостояния создан в 1854 г. Это Постоянный школьный фонд Техаса (англ. - Texas Permanent School Fund) c домицилем происхождения в Соединенных Штатах Америки.

В качестве субъектов права суверенные фонды благосостояния представляют собой особую разновидность корпораций. Права на них принадлежат исключительно правительствам, в индивидуальном качестве либо в составе объединения, как в случае с Инвестиционной компанией Эмиратов (англ. - Emirates Investment Authority). Это первый федеральный суверенный фонд благосостояния семи государств, входящих в состав Объединенных Арабских Эмиратов.

Особый состав участников и преследуемые указанными корпорациями публичные цели определяют их квалификацию. Тем не менее, с точки зрения действующего закона в некоторых государствах, к примеру в Эстонии⁴³, детерминирующим критерием выступает характер преследуемых интересов. Такие публичные корпорации создаются в публичных интересах в порядке, предусмотренном правом места создания. Их еще именуют «правовыми образованиями публичного права».

В отличие от юридических лиц частного права в отношении суверенных фондов благосостояния имеет место особый порядок учреждения. Он не предусматривает единой (унифицированной) правовой основы деятельности, определяющей конструкцию конкретной организационно-правовой формы, но предполагает издание индивидуального правового акта. Им закрепляется уникальная структурно-функциональная организация управления государственным имуществом. К примеру, Государственная корпорация капиталовложений (англ. - State Capital Investment Corporation (SCIC)), суверенный фонд благосостояния Вьетнама, создан в 2005 г. по решению Премьер-министра № 151/2005/QD-TTg от 20

⁴³ Part II, Chapter I, § 5 of General Principles of the Civil Code Act. 1994. [Text]: [Electronic resource]: - Access regime: http://www.legaltext.ee/text/en/X0015.htm (последнее посещение - 4 декабря 2012 г.).

июня 2005 г. для реализации частноправовой и публичноправовой деятельности.

При отсутствии единой юридической конструкции суверенного фонда благосостояния такая организация характеризуется индивидуальным набором признаков. Они определяют либо не оказывают влияния на ее квалификацию. Последняя осуществляется в настоящее время преимущественно в научных целях. Это связано с отсутствием нормативного закрепления правового положения лиц в сфере коллективного инвестирования, объем правоспособности которых составляют полномочия в сфере публичного и частного права.

Итак, суверенные фонды благосостояния, будучи субъектами права, представляют собой особые порождения национальных правопорядков, существующие с того момента, когда имело место их учреждение компетентными лицами для реализации особой «жизненной цели». Это то, что объединяет всех юридических лиц. Однако в отличие от юридических лиц частного права в их отношении не допускается применение концепции мобильности корпораций⁴⁴. Правопорядок, компетентный в вопросе содержания правоспособности суверенных фондов благосостояния определяется исключительной связью с личностью учредителя, а не местом учреждения, что является самостоятельным признаком этих лиц.

В этой связи инструментарий коллизионно-правовой привязки, обращение к которой имеет место в трансграничном частноправовом споре, выражается не традиционной в отношении юридических лиц конструкцией

«личный закон», а «государственной принадлежностью», которая снимает вопрос выбора связующих критериев. Это широко распространенные критерии инкорпорации и оседлости, в некоторых случаях - места основной деятельности, которые избираются национальными правопорядками на

⁴⁴ Развитие концепции мобильности корпораций положено на уровне государств- членов Европейского союза закреплением в качестве фундаментального принципа свободы учреждения, предоставляющего право реинкорпорации без потери правоспособности.

основе подходов, применяемых к определению сфер собственной компетенции.

Специфика правового положения данных субъектов заключается в том, что вне зависимости от особого порядка создания в имущественном обороте они выступают в качестве обособленных от государств, самостоятельных участников. Одной из форм выражения такого обособления является право самостоятельного представления своих интересов в суде. Оно определяется на основе тщательного анализа порядка создания, правомочий и их реализации применительно к государству национальной принадлежности и третьим лицам. Данное право является производным от наличия таких характеристик, как правоспособность, имущественная самостоятельность и ограниченная ответственность участников.

В последнем случае имеет место рассмотрение вопроса особенностей применения концепции снятия корпоративного покрова (англ. – corporate veil piercing). Это широко развитая концепция, которая представляет собой редкое исключение из доктрины ограниченной ответственности корпоративных лиц.

Последняя в свое время явилась ответом на финансовые нужды капиталоемких технологий и получила повсеместное распространение в качестве обеспечивающей правовую предсказуемость для цели инвестирования на национальной и трансграничной основах.

По этой причине «…суды должны разрешать ее (концепции снятия корпоративного покрова) применение только в исключительных обстоятельствах»⁴⁵ с тем, чтобы обеспечить стабильное функционирование одного из наиболее важных субъектов экономической деятельности – юридического лица, каковым по праву выступает трансграничный инвестиционный фонд.

⁴⁵ United States District Court. 10 Civ. 4095 (SAS). 2011. P. 8. [Text]: [Electronic resource]: - Access regime: http://www.law.du.edu/documents/corporategovernance/governance- cases/In-re-Optimal-US-Litigation.pdf (последнее посещение – 4 декабря 2012 г.).

Условия реализации приведенной концепции носят национально- правовой характер и зависят от государства места наделения лица правоспособностью (личный закон юридического лица). Тем не менее, согласно английской судебной практике их определение лежит в lex fori⁴⁶. Здесь суверенный фонд благосостояния рассматривается в качестве отдельного от государства юридического лица, которое признается правом до тех пор, пока не выступает в качестве «прикрытия». В таком случае перед судом встает задача определения тех, кто скрывается за этим юридическим лицом для возложения ответственности.

При этом для применения снятия корпоративного покрова в качестве предусмотренного национальным и международным правом средства судебной защиты недостаточно преследования интересов справедливости. Необходимо наличие стойкого элемента несоответствия, в частности, использование корпоративной структуры в целях избежания либо воспрепятствования возложению ответственности. При положительном ответе снятие корпоративного покрова подлежит применению, но только в той мере, какая необходима для восстановления нарушенных контролирующим лицом прав в каждом конкретном случае.

Несмотря на отдельное от государств существование, данные юридические лица (суверенные фонды благосостояния), в доктрине и судебной практике метафорично именуются в качестве «руки государства» (англ. - arm of the state). Такое наименование присуще им при исполнении роли управления государственным имуществом, а также в ходе осуществления новых инвестиций за пределами собственного государства.

Для примера обратимся к рассматриваемой ранее Государственной корпорации капиталовложений Вьетнама. Как это отражено на официальном сайте, «ее создание связывают с подъемом экономических реформ,

⁴⁶ Court of Appeal of Jersey [2012] UKPC 27. P. 13-14. [Text]: [Electronic resource]: - Access regime: http://www.jcpc.gov.uk/docs/JCPC_2011_0061_judgment.pdf (последнее посещение – 4 декабря 2012 г.).

направленных на обеспечение эффективного использования государственного имущества. В качестве ее основной цели предусматривается представление государственных интересов в предприятиях и осуществление вложений в ключевые сектора и отрасли с тем, чтобы усилить доминирующую роль государственного сектора при одновременном соблюдении правил рынка»⁴⁷.

В этом случае важное значение имеет восприятие правом одной из доктрин в качестве преобладающей - абсолютного или ограниченного иммунитета. Так, суверенные фонды благосостояния рассматриваются правом в качестве «alter-ego» правительства, наделенного неограниченным иммунитетом, либо лиц, акты правительственной природы (лат. - jure imperii) которого наделяются иммунитетом. Последнее предусматривает отказ от принципа абсолютного иммунитета в пользу ограниченного, то есть, не распространяющегося на обычные коммерческие сделки, осуществляемые на трансграничной основе, другой стороной которых выступают субъекты частного права.

Реализация государственных интересов в частноправовом поле еще раз подчеркивает особое правовое положение суверенных фондов благосостояния в ряду иных субъектов права в общем и частного права, в особенности. При этом преследование в качестве основной цели получение прибыли от управления государственным имуществом и корреспондирующее указанной цели подчинение правилам конкуренции, является определяющим в вопросе квалификации. Эта цель в рамках основной стратегии деятельности наряду с условиями ее реализации характеризует коммерческие организации, под категорию которых и подпадают в таком случае суверенные фонды благосостояния.

Наконец, наравне с иными подконтрольными государству юридическими лицами (фр. - autres entites contrôlees par d’Etat) суверенные

⁴⁷ Сайт State Capital Investment Corporation. [Электронный ресурс]. URL: www.scic.vn (последнее посещение – 04 декабря 2012 г.).

фонды благосостояния выступают в качестве широко распространенного средства трансграничного коммерческого оборота, качество которого характеризуется как с положительной, так и отрицательной стороны. Так, к примеру, некоторыми представителями зарубежной доктрины суверенные фонды благосостояния характеризуются в качестве «уникальных организаций» на основе следующих доводов:

- «…помимо того, что суверенные фонды благосостояния выступают в качестве крупных инвесторов с увеличивающимся объемом активов под управлением, они вкладывают в акционерный капитал с целью максимизации возврата по начальным государственным резервам…»;

- «…компании с высокой долей участия в капитале суверенных фондов благосостояния характеризуются повышенными показателями и улучшенным функциональным исполнением…»⁴⁸.

Тем не менее, такие взгляды разделяются не всеми. Ввиду использования государственных средств в качестве прямых иностранных инвестиций суверенные фонды благосостояния выступают в качестве внешнеполитических инструментов давления. Это вызывает обоснованные опасения как со стороны государств, импортирующих капитал, так и международного сообщества в целом.

По словам Л.Саммерса, бывшего директора Национального экономического совета США, «трансграничная деятельность суверенных фондов благосостояния и иных суверенных инвестиционных инструментов изменила тренд в отношении приватизации, заполонившей мир в последнюю четверть века»⁴⁹. То, что прежде принадлежало и предназначалось субъектам частного права, сейчас аккумулируется в инвестиционных портфелях проправительственных структур. Речь идет об иностранных корпоративных ценных бумагах, держание которых свидетельствует об отказе от

⁴⁸ Fernandes N. Sovereign Wealth Funds: Investment Choices and Implications around the World. IMD International. 2011. P. 1- 2.

⁴⁹ Summers L. Sovereign Funds Shake the Logic of Capitalism // Financial Times, July 30, 2007.

консервативной инвестиционной стратегии. Посредством размещения возникающих в экономической деятельности экспортных излишков среди государственных ценных бумаг такая стратегия преследовала цель их преимущественного сохранения в интересах будущих поколений.

Примечательно в этой связи то, что обеспокоенность вызывает не сам факт концентрации ценных бумаг в руках проправительственных структур, а возможность последних определять судьбу корпораций и национальных экономик в целом. В связи с особой природой капитала, находящегося под управлением таких фондов, речь идет о перераспределении традиционных сфер влияния богатого Севера и бедного Юга.

Тем не менее, по нашему мнению, суверенные фонды благосостояния – это особые правовые образования, которые могут быть использованы для решения комплекса социально-экономических проблем в частно-правовом поле. В ряду иных форм коллективного инвестирования как характерных правовых конструкций доверительного управления имуществом, их отличает источник происхождения последнего. Как правило, это доходы от экспортных поставок невозобновляемых источников энергии.

В этой связи первое и основное отличие суверенных фондов благосостояния от иных форм коллективного инвестирования заключается в том, что они создаются в государствах, наделенных богатыми природными ресурсами. Речь идет о России (представленной Резервным фондом, а также Фондом национального благосостояния), Китае, Объединенных Арабских Эмиратах, Норвегии, Канаде, Австралии и прочих государствах, занятых экспортом нефти, газа, иных природных ресурсов. В представленном ряду исключение составляют суверенные фонды благосостояния таких государств Европы, как Италия и Франция, которые указанными выше ресурсами в силу особенностей географического положения не располагают.

Государства - экспортеры эффективно используют рассматриваемые формы коллективного инвестирования в интересах будущих поколений. Это

является основанием для именования таких суверенных фондов благосостояния в качестве «фондов будущего» (англ. – future funds).

Помимо сбережения активов для будущих поколений они также преследуют цель стабилизации экономики при изменении мировых цен на природные ресурсы, что отражается на их наименовании в качестве

«стабилизационных фондов» (англ. – stabilization funds), к примеру, Макроэкономический стабилизационный фонд Венесуэлы (англ. – Macroeconomic stabilization fund), либо ее развития как в случае с Государственной инвестиционной корпорацией Вьетнама (англ. - State Capital Investment Corporation).

Несмотря на отсутствие унифицированной формы единство всех суверенных инвестиционных фондов, как их порой называют, заключается в необходимости сбережения и выгодного использования средств народного благосостояния, каковыми по праву являются доходы от разведки, добычи и поставки полезных ископаемых. Неслучайно в этой связи то, что в некоторых государствах открыто заявляется, что суверенные фонды благосостояния являются собственностью народа. Так, к примеру, в Чили, «суверенные фонды благосостояния являются собственностью всех чилийцев. Это национальные активы, которые гарантируют стабильность социального обеспечения и будущих публичных инвестиций»⁵⁰.

Исходя из цели и задач создания суверенного фонда благосостояния определяется характер и размер участия государства в его деятельности. Для цели квалификации такое участие должно быть абсолютным, как в случае с суверенным фондом благосостояния Бахрейна (англ. – Bahrain Mumtalakat Holding Company), либо преобладающим. Оно реализуется через компетентные органы, входящие в систему государственной власти, либо иные уполномоченные лица. Так, Фонд будущего Западной Австралии (англ.

– Western Australian Future Fund) находится под управлением Казначейской

⁵⁰ Сайт Ministry of Finance. [Электронный ресурс]. URL: www.hacienda.cl. (последнее посещение – 17 июня 2013 г.).

корпорации Западной Австралии (англ. – Western Australia Treasury Corporation). Эта корпорация выполняет функции исполнителя государственных корпоративных казначейских услуг при взаимодействии с лицами, представляющими публичный сектор, а также занимается управлением долговым и процентным рисковым управлением, вложением излишков государственных средств, оказанием содействия лицам в управлении риском иностранных валют и предоставлением услуг по финансовому консультированию. Помимо Казначейской корпорации Западной Австралии управлением фонда также занят Казначейский департамент (англ. – Department of Treasury) .

В этой связи при анализе конструкции конкретного суверенного фонда благосостояния имеет значение изучение формы правления, структуры и системы государственных органов места его создания. Особое внимание, при этом, должно уделяться исследованию особенностей правовой семьи, которой принадлежит соответствующее государство. Речь идет о суверенных фондах благосостояния, принадлежащих таким государствам, как Катар (англ. – Qatar Investment Authority), Оман (англ. - Oman Investment Fund), иным, придерживающимся традиции мусульманского права, не признающего ряда правовых институтов, имеющих широкое развитие в правовых семьях гражданского и общего права.

В некоторых случаях имеет место проведение публично-правовых интересов в сфере суверенного инвестирования со стороны двух и более государств, как в случае с Китайско-Африканским фондом развития (англ. – China-Africa development fund). Он создан в Пекине по итогам саммита и форума китайско-африканского сотрудничества в 2006 г. Это акционерный инвестиционный фонд, поддерживающий инвестиции китайских предприятий в Африку.

Как вкратце следует из вышеизложенного, суверенные фонды благосостояния представляют собой новую форму организации особой экономической деятельности, осуществляемой на рынках капитала. Они

призваны решить комплекс социально-экономических проблем исходя из особых целей и задач создания. Это соответствующим образом отражается на их наименовании в качестве «фондов развития», «стабилизационных»,

«фондов будущего».

В качестве объекта юридической оценки в контексте международного частного права суверенный фонд благосостояния представляет собой отдельное от государства юридическое лицо либо имущественный комплекс, созданное (сформированный) для эффективного использования на трансграничной основе государственного имущества в целях обеспечения свободного развития личности, общества и государства.

В качестве субъекта права суверенный фонд благосостояния характеризуется тем, что его цивилистический статус делится на уникальный инвестиционный и организационный. Он отражает особый порядок создания, ликвидации и не характерный для юридических лиц частного права объем правомочий. Это, в свою очередь, проецируется на правовом режиме деятельности на трансграничной основе, предполагающем:

- равенство прав при осуществлении коммерческой деятельности;

- преференции при исполнении государственных функций, имеющих экстерриториальный правовой и экономический эффект.