Институциональная и нормативная база региональной политики России

Управление региональным развитием в России исторически является крайне централизованным. Децентрализация, о пользе которой в условиях обширной территории часто говорится в дискуссиях специалистов, в лучшем случае имитируется посредством передачи регионам полномочий, не имеющих ресурсного обеспечения, поскольку в начале XXI в.

Министерство экономического развития и Министерство финансов РФ - два главных игрока, издавна конкурирующих между собой по вопросам регионального развития. Их конкуренция обусловлена тем, что для экономистов главная цель управления состоит в экономическом росте, в то время как главным императивом финансистов является таргетирование инфляции. Жесткая монетарная политика означает скупое финансирование проектов регионального развития при неблагоприятной конъюнктуре мирового рынка энергоносителей и дефиците иностранных займов.

Министерство регионального развития выступало в политике России, в первую очередь, исполнителем решений, принятых федеральным правительством, в рамках бюджетных лимитов и правил хозяйствования, определенных вышеназванными министерствами. Самой важной его функцией была организация строительных проектов национального масштаба. Из-за бюрократических разногласий такие ключевые проекты, как Олимпиада в Сочи, саммит АТЭС во Владивостоке, Универсиада в Казани, были выведены из-под его управления, вопросы Дальнего Востока перешли в 2012 г. к специальному органу. Осенью 2013 г. из его структуры было выделено Министерство строительства и жилищнокоммунального хозяйства, а еще через год Министерство регионального развития было вовсе упразднено.

В региональной политике России программно-целевой метод рассматривается как наиболее отвечающий требованиям концентрации сил и средств для достижения приоритетных целей[98]. Этот метод применяется при наличии проблемы, решение которой не может быть достигнуто на основе существующей системы управления и требует централизации производственных и организационных ресурсов. Целевая программа представляет собой перечень мероприятий, обеспечивающих решение конкретных задач социально-экономического развития всего государства или отдельной территории, в котором приведены ресурсы, исполнители и сроки осуществления, а также индикаторы эффективности. Важнейшими особенностями целевых программ являются народнохозяйственная значимость, экономическая и социальная целесообразность, приоритеты развития и очередности их реализации с учетом возможностей финансирования мероприятий из федерального, регионального или муниципального бюджета, а также привлечения внебюджетных инвестиций. Проекты целевых программ заказываются каким-либо федеральным министерством, разрабатываются большими коллективами госслужащих, статистиков, ученых-экономистов, утверждаются постановлениями Правительства России.

В 2010 г. Правительство России поставило задачу полностью перейти на программный метод исполнения федерального бюджета, что означало бы экономическое стимулирование развития регионов исключительно в форме программ.

Проекты государственных программ в России не требуют согласования с регионами, мнение регионов лишь запрашивается, хотя при этом планируется, что субъекты федерации участвуют в их реализации. Министерство по развитию Дальнего Востока осуществляет функции государственного заказчика-координатора программ «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» и «Социально-экономическое развитие Курильских островов», а также координирует реализацию на территории Дальнего Востока 60-ти других программ.

Проблемная ситуация Дальнего Востока, являясь необходимым условием для применения программного метода, описывается во введении «Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г.»:

- низкая производительность труда в расчете на одного занятого в экономике;

- высокое потребление первичных энергоресурсов на единицу валового регионального продукта;

- слабая интегрированность дальневосточных регионов в национальную экономику;

- малый вклад дальневосточных регионов в национальную экономику;

- наиболее интенсивный по России миграционный отток населения, общее сокращение численности и старение населения, демографический дисбаланс с соседними державами;

- очаговый характер расселения, избыточная урбанизация;

- плохо развитая транспортная сеть, высокая себестоимость перевозки грузов и пассажиров, переориентация международных транзитных грузопотоков в обход России;

- технологическая изолированность региональной энергосистемы от Единой энергосистемы России, фрагментарный характер сетевого хозяйства;

- специфичность условий ведения сельского хозяйства;

- высокая стоимость, дотационность и сезонность обеспечения завоза грузов для арктических и северных районов;

- низкое качество социальной инфраструктуры, низкий уровень жизни и, как следствие, отсутствие комфортных условий проживания в городах и поселках, не имеющих эффективных производств;

- опасность загрязнения окружающей среды со стороны ресурсных секторов и разрушения природных экосистем в зонах повышенной концентрации экономической активности.

Крайняя централизация региональной политики в случае Дальнего Востока выразилась в создании общегосударственных органов, занимающихся специально этим регионом, а именно:

- государственная комиссия по развитию Дальнего Востока и Байкальского региона, работающая при правительстве России;

- Министерство по развитию Дальнего Востока, созданное на базе аппарата полномочного представителя Президента России в Дальневосточном федеральном округе и осуществляющее координацию государственных программ (в его функцию входит управление федеральным имуществом на территории округа, контроль над осуществлением региональными администрациями переданных им полномочий федерации);

- полномочный представитель Президента России в ДВФО, имеющий статус заместителя председателя правительства России.

В правительстве России несколько лет обсуждалась идея государственной корпорации, которая может управлять проектами развития Дальнего Востока. На заседании правительства 5 февраля 2014 г. было решено в целях формирования сети территорий опережающего социально-экономического развития создать единую систему институтов развития региона, а именно:

- ОАО «Дальний Восток», участвующее в создании и управлении территориями опережающего социально-экономического развития;

- агентство по привлечению инвестиций и поддержке экспорта Дальнего Востока, осуществляющего деятельность по инвестиционному и внешнеэкономическому продвижению Дальнего Востока;

- агентство по развитию человеческого капитала, организующего обеспечение инвесторов необходимыми кадрами, в том числе за счет обучения и привлечения новых жителей;

- ОАО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона», участвующее в финансировании инфраструктуры и проектов резидентов территорий опережающего социально-экономического развития[99]. Этот фонд является дочерним предприятием государственного «Внешэкономбанка», инвестирующего в промышленные проекты национального масштаба.

Отметим, что весной 2014 г. практика создания государственных институтов управления с территориальной локализацией продолжилась: были созданы специальные министерства по развитию Северного Кавказа и Крыма.

Ключевые нормативно-правовые документы, на которых базируется региональная политика России:

- ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (1995);

- указ Президента России «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (1996);

- Бюджетный кодекс Российской Федерации (1998);

- ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999).

Несмотря на то, что значимость региональной политики с течением времени только возрастает, ее конкретное определение и основные направления дает лишь давний указ Президента РФ Б.Н. Ельцина. Разумеется, число подзаконных актов за прошедшие годы увеличилось, однако отсутствие стройного закона о региональной политике явно свидетельствует об отсутствии единого понимания и имплементации ее по всей территории страны.

При этом в период президентства Путина в практику нормотворчества по региональному развитию вошли специальные законы, придающие отдельным территориям и проектам специальные экономические права, в частности:

- ФЗ «Об организации и проведении ХХІІ Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (2007);

- ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г., о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (2009);

- ФЗ «Об инновационном центре “Сколково“» (2010);

- ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г., Кубка конфедераций FIFA 2017 г. и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (2013).

Их принятие было обусловлено необходимостью концентрации управленческих полномочий и ускорения административных согласований в проектах, требующих большого объема строительных работ в сжатые сроки. Эти законы отражают сложившуюся практику «ручного управления» из Кремля проектами, имеющими стратегическое для государства значение, иначе говоря, требующими в российских реалиях применения политической воли.

Относительно Сибири и Дальнего Востока в правительстве постепенно утвердилось мнение, что эту территорию невозможно развивать без предоставления экономических льгот. Проект закона «О развитии Сибири и Дальнего Востока» был составлен правительством России в 2012 г. В 2014 г. рабочая группа верхней палаты российского парламента представила свой проект закона «Об особых условиях ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона». В этом последнем проекте применение особых механизмов рассчитано до конца 2025 г.[100]

5.3.