ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: ВОЗМОЖНОСТИ И СЛОЖНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Использование информационных технологий в государственном управлении во многом связано с инновационным направлением, получившим наименование «электронное правительство. В целом концепцию электронного правительства определяют три конфигурации, известные мировой практике.

Во-первых, от правительства к правительству (G2G). К числу возможных проектов данного направления относятся: создание межведомственных сетей, корпоративных и государственных баз данных, реестров введения электронного документооборота и т.п. В итоге облегчается поиск информации; обеспечивается экономия финансовых, временных, трудовых ресурсов; повышается достоверность, полнота и оперативность накапливаемой информации^[14].

Во-вторых, от правительства к населению (G2C). Сюда относятся предоставление сведений о свободных рабочих местах, выдача свидетельств о рождении, регистрация и голосование избирателей, медицинская информация и т.п.

В-третьих, от правительства к бизнесу (G2B). Ориентированность на бизнес прослеживается в проведении государственных закупок, выдаче лицензий и разрешений и т.п.

В России оформление последовательной политики электронного правительства началось в 2000 году с подписания Окинавской хартии, а затем было продолжено принятием серии документов стратегического характера. Вполне естественно, что политика в отношении нового направления формируется постепенно, а само понятие может расширяться, уточняться, дополняться и т.п.

Первым программным документом на уровне Правительства РФ стала ФЦП «Электронная Россия» (2002 - 2010), утверждённая постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 года № 65. Поставленные в 2002 году задачи концентрировались вокруг формирования инфраструктуры электронного правительства. Реализация этих задач мыслилась на основе следующих принципов:

- максимальное сокращение административных барьеров на пути внедрения ИКТ с соблюдением конституционных прав граждан и интересов государственной безопасности;

- открытость концепции реформы общественной дискуссии;

- отказ от дублирования сходной деятельности в других программах;

- сокращение бюджетных затрат, максимальная экономия и рационализация бюджетных расходов.

Потребовались годы практической работы, апробация Федерального закона от 10 января 2002 года «Об электронной цифровой подписи» и, конечно, экспертно-консультативная работа с привлечением результатов научных исследований, прежде чем распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 года № 632-р была одобрена Концепция формирования в РФ электронного правительства до 2010 года. В слиянии административной реформы и электронного правительства теперь можно выделить два принципиальных момента: чёткая ориентированность административной реформы на оказание публичных услуг и расчёт на широкое применение ИКТ именно для этих целей. Электронный документооборот уходит из главных ориентиров, становясь само собой разумеющимся инструментом.

Нужно отметить, что правительственной концепции электронного правительства предшествовала более общая Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 года), где поставлена задача к 2015 году довести долю государственных услуг, которые население может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, в общем объёме государственных услуг в Российской Федерации до 100%, а долю электронного документооборота между органами государственной власти в общем объёме документооборота - до 70%.

Под электронным правительством в Концепции понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счёт широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.

В нормативном плане последовал «всплеск» нормотворчества в двух направлениях.

Во-первых, регулирование межведомственного электронного документооборота. Начавшись с постановлений Правительства РФ от 22 сентября 2009 года № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» и от 8 сентября 2010 года № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» как взаимодействие информационных систем исключительно государственных органов, он охватил государственные внебюджетные фонды (постановление Правительства РФ от 6 апреля 2013 года № 305), а в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме и вовсе «объединил» информационные системы федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, многофункциональных центров, иных органов и организаций, включая информационные системы государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (постановление Правительства РФ от 5 декабря 2014 года № 1327).

Во-вторых, регулирование электронных государственных услуг (распоряжение Правительства РФ от 17 октября 2009 года № 555-р «О плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти», распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2009 года № 1993-р «Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде», постановление Правительства РФ от 3 октября 2009 года № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг»).

Разумеется, оказание публичных услуг требовало урегулирования на уровне федерального закона, что выразилось в принятии Федерального закона от 27 июля 2010 года «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», уже в первоначальной редакции отводившего внимание электронному общению с властью. Последовали и дальнейшие изменения законодательства, предусмотренные в Федеральном законе от 27 июля 2010 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», целью которого являлась «электронная модернизация» федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и некоторых других. Суть изменений сводится в основном к законодательному закреплению возможности обращений граждан и юридических лиц в электронной форме по поводу самых разных областей деятельности, равно как и права на получение соответствующего «электронного» ответа.

Однако и этого оказалось недостаточно, тем более что 6 апреля 2011 года принимается Федеральный закон «Об электронной подписи», обусловивший дополнения и изменения Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Таким образом, нынешний этап характеризуется широким внедрением ИКТ при предоставлении публичных услуг, что отражается в таких правительственных актах, как постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 года № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» (вместе с Положением о федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», Правилами ведения федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», Положением о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», Требованиями к региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций)), постановление Правительства РФ от 6 сентября 2012 года № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти», постановление Правительства РФ от 25 января 2013 года № 33 «Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг» и др.

Связь политики электронного правительства и административной реформы становится всё более очевидной. Так, большая часть Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы (утверждена распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 года № 1021-р) посвящена электронным услугам. Затем и вовсе утверждается Концепция развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде (распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2013 года № 2516-р).

Все же государственные услуги - важное, но далеко не единственное явление, связанное с электронизацией в государственном управлении. Политика электронного правительства распространяется на всё государство и общество. К 2010 году был утвержден ряд нормативных документов, определивших направления развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу, в которых затрагивается распространение информационных и телекоммуникационных технологий. Помимо Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, это Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждённая распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 гола № 1662-р; Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утверждённые распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1663-р, распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 года № 2227-р об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (здесь электронное правительство рассматривается в рамках инновационного государства).

Далее, общестратегические цели конкретизируются в государственной программе РФ «Информационное общество (2011 - 2020 годы)», утверждённой распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 года № 1815-р, где развитие электронного правительства стало частью подпрограммы «Информационное государство». Сейчас данное распоряжение утратило силу в связи с принятием постановления Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)». Ожидаемыми результатами реализации программы являются:

- создание на всей территории Российской Федерации современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры;

- достижение опережающего роста российского рынка информационных и телекоммуникационных технологий по отношению к общемировому уровню;

- принципиальный рост качества и доступности услуг почтовой связи, создание спектра новых услуг для населения на всей территории страны на базе почтовых отделений;

- существенное сокращение транзакционных издержек в экономике за счёт стандартизации процессов, среды взаимодействия и внедрения информационных и телекоммуникационных технологий;

- высокое качество предоставления государственных услуг в электронном виде, осуществление большинства юридически значимых действий в электронном виде;

- обеспечение прав и основных свобод человека, в том числе права каждого человека на информацию;

- развитие социальной самоорганизации и социального партнёрства власти, бизнеса и общественности на основе использования информационных технологий;

- сокращение «цифрового неравенства» субъектов Российской Федерации, предупреждение изолированности отдельных граждан и социальных групп;

- развитие сервисов на основе информационных и телекоммуникационных технологий в сферах культуры, образования и здравоохранения;

- предоставление возможности осуществления трудовой деятельности дистанционно и содействие самозанятости;

- достижение технологической независимости Российской Федерации в отрасли информационных и телекоммуникационных технологий;

- достижение такого уровня развития технологий защиты информации, который обеспечивает неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, безопасность информации ограниченного доступа;

- высокая степень интеграции Российской Федерации в мировое информационное общество.

Как видим, регулирование электронного правительства разнопланово и даже разнонаправлено. При обилии программных документов они во многом пересекаются, иногда противоречат, пользуются различной терминологией. Пафосные названия (информационное общество, информационное государство, инновационное государство и т.п.) применительно к электронному правительству сводятся к переводу услуг в электронную форму. Обращает на себя внимание и неупорядоченность видов актов, которыми утверждаются многочисленные программы, концепции, стратегии и пр.: в одних случаях принимается распоряжение Правительства РФ, в других - постановление. Так или иначе, обилие программных документов не способствует ясной стратегии реформирования и чёткости правоприменения, включая контроль.

Термин «электронное правительство» пережил собственную эволюцию от изначально обозначаемого внедрения ИКТ в деятельность федеральной исполнительной власти США до расширительного понимания в контексте электронного государственного управления (рис. 4).

Российской юридической литературе известно множество работ, в которых нюансы этой терминологии обсуждаются в мельчайших деталях: электронное правительство, электронное государство, электронное управление и пр. В своё время, в 2002 году, мы говорили о необходимости расширительного перевода термина e-govemment как электронного управления. Действительно, в России термины «электронное правительство», «электронное государство», «электронное управление» различаются. Электронное правительство понимается достаточно широко, и его сфера деятельности проецируется на всё общество; при этом считается, что термин «электронное государство» наиболее соответствует английскому эквиваленту и подчёркивает, что речь идёт обо всех трёх ветвях власти. Для обозначения деятельности органов исполнительной власти с целью предоставления услуг на основе применения ИКТ предлагается использовать термин «сервисное электронное правительство».

Рис. 4. E-government США

Примечательно и постепенное вхождение в доктрину термина «электронное государственное управление» - это целенаправленное соучастие и воздействие субъектов всех ветвей и органов государственной власти на различные сферы общественной жизни с использованием информационно-коммуникационных технологий с целью повышения эффективности государственного управления, оперативного осуществления взаимодействия между государственными органами, а также упрощения процедур взаимодействия государства с неправительственными организациями, бизнесом, населением в сфере оказания электронных услуг. Электронное государственное управление направлено также на достижение таких весьма позитивных целей, как снижение уровня бюрократизации и коррупционности в системе государственной власти.

Подводя итог краткому терминологическому экскурсу, можно утверждать, что сейчас уже устоялось широкое понимание электронного правительства, означающее систему электронного государственного управления, далеко не ограниченного исполнительной властью и публичными услугами.

Гораздо более важным представляется поворот терминологической проблемы электронного правительства в сторону эффективности государственного управления. Это позволяет отойти от продиктованного нормативными документами «прикрепления» электронного правительства к публичным услугам. Мы солидарны с мнением, что электронное правительство не является только частным технологическим решением, а эффективным механизмом, средством, способом масштабного информационного преобразования государства и общества путём глобального внедрения и распространения информационно-коммуникационных технологий во всех государственных и общественных сферах деятельности. В практике, как и в литературе, развиваются разные аспекты электронного государственного управления: электронное правительство, электронная демократия, электронное правосудие.

Примечательно, что на европейском уровне принята Рекомендация N Rec (2004) 15 Комитета министров Совета Европы «Об электронном управлении» от 15 декабря 2004 года. По европейской концепции ИКТ должны использоваться в демократических процессах и при предоставлении коммунальных услуг параллельно с другими каналами (многоканальный доступ). Рекомендация содержит Руководящие принципы реализации стратегий электронного управления. В числе условий для стратегий электронного управления обозначено то, что государственные служащие и избранные представители должны проходить подготовку по соответствующим аспектам использования и предоставления услуг электронного управления и управления ими. Кроме того, необходимо создавать недорогие места для доступа населения к услугам электронного управления, а также рассмотреть возможность создания национального органа по вопросам электронного управления или наделения этими функциями существующих органов.

Как видим, в Европе тоже существует широкое понимание электронного управления, хотя наиболее заметной его стороной остаются публичные услуги. Именно по критерию государственных услуг в основном оценивается социальность государственного управления. Сфера государственных услуг становится и полигоном для информационно-технологических инноваций.

1.5.