<<
>>

Заявления прокуроров по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений

Статистические данные о работе прокуроров в арбитражном процессе свидетельствуют о том, что в 2013 - 2014 гг. прокурорами направлено в арбитражные суды 27 139 заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, и 12 652 исковых заявлений, что свидетельствует о явном смещении акцента в работе в пользу дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Заявления прокуроров по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, условно можно разделить на три категории:

дела об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемых Судом по интеллектуальным правам (гл. 23 АПК РФ);

дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (гл. 24 АПК РФ);

дела об административных правонарушениях: дела о привлечении к административной ответственности (параграф 1 гл. 25 АПК РФ) и дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (параграф 2 гл. 25 АПК РФ).

Очевидно, что со вступлением в силу Федерального закона от 28.06.2014 № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», которым из подведомственности арбитражных судов выведены дела об оспаривании нормативных правовых актов (за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии, рассматриваемых Судом по интеллектуальным правам), количество дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, возбуждаемых арбитражными судами по заявлениям прокуроров, сократится. Однако, учитывая, что общее количество таких дел в предшествующих годах составляло всего 2,5% от количества заявлений, направленных в арбитражные суды в порядке, установленном гл. 23 - 25 АПК РФ, то снижение показателей в целом на этом направлении будет несущественным.

В 2013 - 2014 гг. прокурорами в арбитражные суды направлено 249 заявлений в порядке ст. 198 АПК РФ об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (далее - органы и должностные лица).

Из 193 дел обозначенной категории, рассмотренных арбитражными судами в указанный период, требования прокуроров по 76 заявлениям удовлетворены судами и по 76 - органами или должностными лицами, которые приняли оспариваемый прокурором акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), добровольно.

С определенными трудностями столкнулись прокуроры после принятия постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15.

В п. 7 названного постановления даны разъяснения о том, что применительно к ч. 4 ст. 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.

Практика показывает, что о незаконном ненормативном правовом акте прокурор узнает в процессе проведения проверки за истечением трехмесячного срока с момента его принятия. Указанное ограничение права прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлением в порядке ст. 198 АПК РФ явно не способствует укреплению законности и восстановлению нарушенных прав. В связи с этим прокуроры вынуждены прилагать максимальные усилия к тому, чтобы убедить арбитражный суд в наличии оснований для восстановления указанного процессуального срока.

Например, прокурор Челябинской области (здесь и далее - под термином «прокурор» понимается как непосредственно прокурор, так и его заместитель) обратился в арбитражный суд в порядке ст. 198 АПК РФ в защиту публичных интересов с заявлением о признании недействительным постановления главы администрации муниципального образования от 07.10.2008, которым изменен вид разрешенного использования земельного участка «для ведения дачно-садоводческого хозяйства» на разрешенное использование «для ведения личного подсобного хозяйства». Одновременно прокурор заявил ходатайство о восстановлении пропущенного срока на оспаривание оспариваемого ненормативного правового акта, указав, что о незаконном издании оспариваемого постановления ему стало известно 12 декабря 2013 г. из информации, поступившей из Челябинской природоохранной прокуратуры. На указанное постановление Челябинским природоохранным прокурором 24 октября 2013 г. принесен протест, который администрацией муниципального района 1 ноября 2013 г. оставлен без удовлетворения. 30 декабря 2013 г. прокурор субъекта Российской Федерации реализовал свое процессуальное право на обращение в арбитражный суд.

Суд первой инстанции посчитал возможным признать причины пропуска срока на обжалование постановления уважительными и удовлетворил ходатайство прокурора, восстановив пропущенный процессуальный срок. С таким решением согласился суд апелляционной инстанции, в кассационном порядке судебные акты не обжаловались (дело № А76-243/2014).

Именно принятие прокурором мер прокурорского реагирования в разумный срок с момента принятия оспоренного ненормативного правового акта в рассмотренном случае позволило суду принять приведенное решение.

Без сомнения, разрешение вопроса о разумности срока на обращение в арбитражный суд носит субъективный характер и в большей степени зависит от восприятия судьей приведенных прокурором обоснований невозможности своевременного обращения в суд, однако предъявление прокурором в арбитражный суд заявления обозначенной категории по истечении длительного срока, измеряемого годами с момента принятия оспариваемого правового акта, изначально предполагает отказ на его восстановление.

Так, 3 ноября 2011 г. прокурор Тверской области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления главы администрации от 10.10.2003, т.е. спустя 8 лет с момента его издания. В ходатайстве о восстановлении пропущенного срока прокурор указал только на то, что об указанном ненормативном правовом акте ему стало известно лишь 28 сентября 2011 г. по результатам проверки, проведенной нижестоящей прокуратурой по поступившему в прокуратуру обращению. Иных причин пропуска срока прокурор в ходатайстве не привел. В судебном заседании прокурор ошибочно настаивал на том, что трехмесячный срок следует исчислять с 29 сентября 2011 г., в связи с чем на момент обращения в арбитражный суд (3 ноября 2011 г.) он не пропущен.

Отказывая в восстановлении пропущенного процессуального срока, суды всех инстанций указали, что заявление в арбитражный суд подано прокурором со значительным пропуском трехмесячного срока, при этом доводы прокурора могли бы являться основанием для восстановления пропущенного процессуального срока в случае, если бы он принимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или публичных интересов (дело № А66-5601/2012).

Аналогичным образом ориентировал арбитражный суд прокурор Хабаровского края, обратившийся 17 марта 2014 г. в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным распоряжения главы администрации муниципального образования от 10.12.2012, т.е. спустя полтора года с момента издания правового акта. Суды первой и апелляционной инстанции согласились с доводами прокурора и посчитали, что установленный ч. 4 ст. 198 АПК РФ процессуальный срок им не пропущен. Сославшись на п. 7 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15, суд кассационной инстанции состоявшиеся по делу судебные акты отменил, указав на неправомерность исчисления срока на обращение в суд с момента, когда прокурору стало известно о вынесении спорного распоряжения. Поскольку пропуск срока на подачу заявления и отсутствие уважительных причин для его восстановления является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления, суд кассационной инстанции направил дело на новое рассмотрение (дело № А73-3067/2014).

Практика показывает, что, обращаясь в арбитражный суд с заявлением в порядке ст. 198 АПК РФ, прокуроры не всегда правильно определяют круг лиц, интересы которых требуют прокурорской защиты.

Согласно п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 в случае, если арбитражным судом при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта будет установлено, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта.

Показательным является следующий пример.

Прокурор Нижегородской области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий ГУ МВД России по Нижегородской области по проведению внеплановой выездной проверки в отношении двух хозяйствующих субъектов, а также о признании недействительным предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о частной охранной деятельности. Обращаясь в арбитражный суд с указанным заявлением, прокурор указал, что незаконное вмешательство ГУ МВД России в деятельность двух хозяйствующих субъектов приводит к воспрепятствованию осуществлению ими своей деятельности, что может привести к нарушению прав и законных интересов других лиц, которые находятся с ними в гражданско-правовых отношениях и круг которых не определен.

Руководствуясь ст. 27, 29, 52, 150, 198 АПК РФ, п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые действия и выданное предписание затрагивают интересы лишь двух частных лиц, в отношении которых проводилась проверка, в связи с чем прекратил производство по делу ввиду неподведомственности спора арбитражному суду. С таким выводом согласились суды апелляционной и кассационной инстанций (дело № А43-9556/2012).

Опасаясь прекращения производства по делу по указанному выше основанию, прокуроры практически перестали обращаться в арбитражные суды с заявлениями в порядке ст. 207 АПК РФ об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, поскольку такие решения, по мнению прокуроров, напрямую затрагивают права конкретного лица, привлеченного к административной ответственности, а не публичные интересы.

Так, если в 2012 г. прокурорами в арбитражные суды направлено 231 заявление указанной категории, в 2013 г. таких заявлений было 186, то в 2014 г. - всего 101 заявление.

Вместе с тем с приведенной позицией прокуроров можно согласиться лишь отчасти. Административные органы при рассмотрении дел об административных правонарушениях выносят не только решения о привлечении лица к административной ответственности, но и прекращают производство по делу. Не всегда такие решения основаны на законе, вследствие чего ими нарушается тот публичный интерес, который защищается КоАП РФ (например, нарушения в сфере валютного, таможенного регулирования и др.). Как показывает анализ судебной практики, арбитражные суды производство по указанным делам не прекращают, а рассматривают их по существу.

Например, Западно-Сибирский транспортный прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением в порядке ст. 207 АПК РФ к Управлению Росприроднадзора по Красноярскому краю об отмене решения, вынесенного по протесту прокурора на постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по ст. 7.6 КоАП РФ в отношении юридического лица за нарушение требований законодательства, регламентирующего порядок пользования водными объектами, и об отмене названного постановления. Арбитражный суд первой инстанции рассмотрел заявление прокурора по существу и удовлетворил его, с чем согласился суд апелляционной инстанции.

В кассационной жалобе на состоявшиеся судебные акты Управление Роспотребнадзора указывало, что предметом спора в настоящем деле является постановление о прекращении административного производства, а не постановление о привлечении юридического лица к административной ответственности. В связи с этим в кассационной жалобе указывалось, что суд первой инстанции, сославшись на взаимосвязь п. 3 ст. 29 и ст. 207 АПК РФ, необоснованно сделал вывод о подведомственности арбитражному суду заявления прокурора, связанного с оспариванием постановления о прекращении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом.

Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы, арбитражный суд кассационной инстанции, руководствуясь положениями ст. 29 и 207 АПК РФ, ст. 30.1 и 30.10 КоАП РФ, отметил, что одной из особенностей производства об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности является возможность оспаривания прокурором в арбитражный суд не вступивших в действие постановлений административных органов по делам об административных правонарушениях. Изложенная позиция соответствует разъяснениям Пленума ВАС РФ, приведенным в постановлении от 23.02.2012 № 15, в соответствии с которыми с учетом ч. 1 ст. 202 и ч. 1 ст. 207 АПК РФ, поскольку главой 25 Кодекса не установлено иное, полномочия прокурора на участие в делах об административных правонарушениях определяются в соответствии с КоАП РФ (дело № А33-13498/2013).

Статистические данные о работе прокуроров в арбитражном процессе свидетельствуют о том, что основную массу дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, составляют дела по заявлениям прокуроров о привлечении к административной ответственности (из 27 139 дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, 25 511 - дела о привлечении к административной ответственности).

Руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокуроры на местах постоянно ориентируются на недопущение подмены собой контролирующих органов. Вместе с тем изучение судебной практики показало, что прокуроры зачастую обращаются в арбитражные суды с заявлениями о привлечении к административной ответственности по тем составам административных правонарушений, по которым дело может быть возбуждено также и должностными лицами административных органов, а не только прокурором.

Сравнительный анализ положений ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, регламентирующей вопросы подведомственности дел об административных правонарушениях судьям арбитражных судов, и ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, определяющей перечень дел, возбуждение которых возможно только прокурором, показывает, что из дел, рассмотрение которых отнесено к компетенции судей арбитражных судов, исключительное право возбуждения дела принадлежит прокурору по ст. 7.24, 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими) и по ч. 1 ст. 15.10 КоАП РФ.

При этом, как свидетельствует анализ дел обозначенной категории, в основном прокурорами возбуждаются дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.24 КоАП РФ (нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта).

Необходимо отметить, что правонарушение, предусмотренное ст. 7.24 КоАП РФ, носит длящийся характер. При этом возможно повторное обнаружение данного правонарушения в рамках другой, более поздней проверки, что не исключает повторное привлечение лица к административной ответственности по указанной статье КоАП РФ (дело № А12-14326/2014).

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что в случае выявления повторного правонарушения в указанной сфере прокурору надлежит принимать комплекс мер прокурорского реагирования, направленных на устранение указанного нарушения, с целью его реального пресечения.

Говоря о защите публичных интересов в делах о привлечении к административной ответственности, следует обратить внимание на обжалование прокурорами в апелляционном порядке решений арбитражных судов первой инстанции об отказе в удовлетворении заявления по причине малозначительности совершенного правонарушения.

Из смысла ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ вытекает, что право подачи жалобы на мягкость примененного административного наказания принадлежит только потерпевшему. В связи с этим прокуроры не вправе подавать апелляционные жалобы по указанным основаниям.

3.2.

<< | >>
Источник: Кремнева Е.В.. Защита прокурором публичных интересов в арбитражном процессе: пособие / Е.В. Кремнева, Ю.В. Малышева, В.С. Выскуб; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М.,2015. - 52 с.. 2015

Еще по теме Заявления прокуроров по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений:

  1. Производство в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Процессуальные особенности.
  2. Тема 8. Производство в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений
  3. • Общая характеристика дел, возникающих из админист ративных и иных публичных правоотношений. Общие правила их рассмотрения.
  4. Основания и формы участия прокурора в арбитражном процессе по делам о защите публичных интересов
  5. Участие прокурора в арбитражном процессе по делам о защите публичных интересов
  6. 53. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
  7. Следовательно, в самом общем виде можно определить, что военные суды на территории РФ осуществляют гражданское судопроизводство в двух видах: исковое производство; производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений.
  8. Полномочия прокурора по защите публичных интересов в арбитражном процессе
  9. Тема 19. Стадии производства по делам об административных правонарушениях 19.1. Понятие стадий производства по делам об административных правонарушениях. Порядок возбуждения и расследования. Протокол, его процессуальное значение
  10. Иски по защите публичных интересов, предъявляемые прокурорами в арбитражном процессе
  11. § 1. Прокурор как субъект гражданских процессуальных правоотношений
  12. Прокурор должен отразить в своем иске (заявлении) все фактические и правовые основания,
  13. Кремнева Е.В.. Защита прокурором публичных интересов в арбитражном процессе: пособие / Е.В. Кремнева, Ю.В. Малышева, В.С. Выскуб; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М.,2015. - 52 с., 2015
  14. Производство по делам об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности в арбитражных судах
  15. 3. Практика участия прокуроров в арбитражном процессе по защите публичных интересов
  16. Тема 18. Производство по делам об административных правонарушениях 18.1. Задачи производства по делам об административных правонарушениях
  17. 1.Общая характеристика споров возникающих из семейных правоотношений
  18. Статья 28.4. Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором Комментарий к статье 28.4
  19. Статья 28.8. Направление протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении для рассмотрения дела об административном правонарушении Комментарий к статье 28.8