Формы актов Президиума

Президиум Верховного Совета СССР принимает акты в форме указов и постановлений.

Как известно, Конституция СССР предусматривает издание Пре­зидиумом Верховного Совета СССР указов. В соответствии с этим длительное время все акты Президиума, имеющие общегосударствен­ное значение, издавались только в форме указов.

Однако в практике работы Президиума возникла потребность ис­пользовать форму постановлений и для оформления актов общегосу­дарственного значения. Так, особую группу актов составляли и состав­ляют совместные решения ЦК КПСС, Президиума Верховного Сове­та СССР и Совета Министров СССР по важнейшим вопросам государственной жизни¹. Для подобных совместных решений, где сочетаются государственный юридический акт и партийная директи­ва, наименование «указ» не подходит, поскольку оно официально присвоено только актам Президиума и по лингвистическому смыслу неприемлемо для партийного решения. Поэтому совместные акты высших органов КПСС и Советского государства чаще всего прини­маются в форме постановлений. Совместные акты высших органов КПСС и Советского государства могут быть приняты и в другой фор­ме, если она обусловлена спецификой содержания того или иного акта. Например, 9 мая 1965 г. принято Обращение ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Правительства Советского Союза к пра­вительствам, парламентам и народам всех стран по случаю двадцати­летия со дня победы над фашистской Германией^{[205] [206].}

Названные акты нельзя рассматривать как одну из форм актов самого Президиума. Постановление в этом случае выступает как фор­ма совместного акта ЦК КПСС и высших органов Советского госу­дарства, принимаемого по важнейшим вопросам.

Но и к актам самого Президиума постепенно стала применяться форма постановлений. Так, начиная с 1951 года акты толкования за­конов, а также акты по вопросам приема в гражданство СССР оформ­ляются постановлениями.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 июня 1958 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, поста­новлений Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президи­ума Верховного Совета СССР» законодательно закреплена форма по­становлений для актов Президиума, имеющих общегосударственное значение¹. Этим Указом был установлен по существу общий порядок для опубликования и вступления в силу указов и постановлений Пре­зидиума Верховного Совета СССР. Так, в ст. 2 Указа говорится, что как указы, так и постановления Президиума публикуются в одинаковом порядке и в одни и те же сроки. Из ст.ст. 3 и 4 вытекает, что и указы, и постановления могут носить общенормативный характер, иметь об­щее значение или, наоборот, не носить нормативного характера. Неза­висимо от формы установлен порядок опубликования, рассылки ведом­ствам и учреждениям, вступления в силу для всех актов Президиума^{[207] [208].}

Общий акт, устанавливающий различия между постановлениями и указами Президиума, принят не был. Единственным актом по этому вопросу является постановление Президиума Верховного Совета СССР от 17 ноября 1964 г., которым закреплено, что о помиловании осужденных принимается указ, а об отклонении ходатайств о поми­ловании издается постановление^[209].

С 1956 по 1966 год Президиум принял 43 постановления, имеющих общее значение^[210]. Данными актами устанавливались самые разнооб­разные по содержанию нормы. Поэтому, оценивая сложившуюся прак­тику, нельзя сказать, что уже определился круг отношений, регулиро­вание которых оформлялось бы постановлениями Президиума, в от­личие от круга отношений, регулируемых указами. Нельзя констатировать сложившихся различий между указами и постановле­ниями и по признаку нормативности, поскольку в настоящее время обе формы актов Президиума применяются при принятии как норма­тивных, так и ненормативных решений. Процедура принятия поста­новлений и указов совершенно одинакова и также не может служить основанием для различий между ними.

И тем не менее можно отметить известные тенденции развития практики принятия постановлений Президиума и критерии, которы­ми руководствуются при издании этого вида актов.

Постановления Президиума не принимались по вопросам, подле­жащим последующему рассмотрению на сессии Верховного Совета СССР. Сказанное подтверждается тем, что в практике работы Прези­диума не было случаев вынесения постановлений на утверждение сессии Верховного Совета СССР. Все вопросы, требующие такого утверждения, разрешались только указами. Это говорит о том, что постановления рассматриваются на практике как акты Президиума, которые не могут, подобно некоторым указам, вносить изменения в законодательство.

Отличие постановлений Президиума от его указов, подлежащих утверждению Верховным Советом СССР, отвечает двум главным груп­пам полномочий Президиума, о которых речь шла выше. Совершен­ствование порядка оформления актов Президиума в зависимости от различия названных групп полномочий способствует четкому разгра­ничению компетенции Верховного Совета СССР и его Президиума.

Как же развивается практика оформления постановлениями реше­ний Президиума Верховного Совета СССР по его собственной ком­петенции?

В тех случаях, когда отнесение вопроса к собственной компетенции Президиума прямо разрешено Конституцией СССР и другими зако­нами, соответствующие нормативные акты Президиума принимают­ся в форме постановлений.

Так, поскольку ст. 49 Конституции относит к ведению Президиума Верховного Совета СССР толкование действующих законов, акты, дающие такое толкование, вполне справедливо рассматриваются и в теории и на практике как решения Президиума по его собственной компетенции. На этом основании и сложилась практика издания таких актов в форме постановлений.

С 1956 по 1966 год Президиум принял десять постановлений по вопросам толкования законов СССР. Ранее по этим вопросам прини­мались указы, но ввиду того, что в настоящее время все акты толкова­ния оформляются только постановлениями, существующая практика должна быть признана правильной и вполне последовательной¹.

Акты толкования законов, по нашему мнению, не могут быть от­несены к актам правотворчества. Это — одна из форм осуществления Президиумом Верховного Совета СССР функций верховного контро­ля с целью обеспечить правильное применение закона^{[211] [212].}

В порядке осуществления своих функций верховного контроля и управления Президиум принимал постановления по итогам рассмот­рения отчетов и опыта деятельности различных государственных ор­ганов, Центральной избирательной комиссии по выборам в Верхов­ный Совет СССР¹.

Таким образом, все акты по осуществлению Президиумом верхов­ного управления и контроля, т.е. направленные не на установление правовых норм, а на обеспечение их исполнения, принимаются в форме постановлений.

По вопросам собственного ведения Президиумом принимались постановления, которые устанавливали нормы, не имеющие широко­го значения. Примером могут служить постановления Президиума Верховного Совета СССР от 11 июля 1961 г. «Об утверждении формы наградного листа для представления к награждению орденами и ме­далями СССР»^{[213] [214] и «О награждении юбилейной медалью «Двадцать лет победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 гг.» военнослужа­щих и лиц вольнонаемного состава частей и соединений Советской Армии, Тихоокеанского флота и Амурской речной военной флотилии» от 16 августа 1966 г.[215]}

Наконец, постановлениями оформляется ряд индивидуальных ре­шений Президиума по вопросам его собственного ведения, например решения о приеме в гражданство СССР, об организации работы по­стоянных комиссий Верховного Совета СССР^[216]; отдельные решения о персональных назначениях, не требующие утверждения Верховного Совета СССР^[217].

Как известно, Конституция СССР не дает исчерпывающего пере­чня вопросов, отнесенных к ведению Президиума, и не всегда просто определить, какие решения Президиума укладываются в пределы его собственных полномочий. В связи с этим приобретает значение пра­вильная оценка юридической природы актов Президиума и возможно более полное отражение в законодательстве круга его собственных полномочий по этому признаю.'

В последние годы акты Президиума, направленные на конкрети­зацию законов, также оформляются постановлениями. Например, 26 июля 1966 г. Президиум принял постановление «О порядке приме­нения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 года «Об усилении ответственности за хулиганство»¹, в котором содержатся нормы, разъясняющие и развивающие Указ «Об усилении ответственности за хулиганство»,

В форме постановлений Президиум установил порядок рассмот­рения некоторых категорий дел и порядок их обжалования^{[218] [219]; осуще­ствление мероприятий в связи с введением в действие новых уголов­ных и уголовно-процессуальных законов, И здесь постановлениями определялись специальные нормы, изданные в развитие общих поло­жений законов, и нормы, имеющие переходное значение[220].}

Постановления Президиума, направленные на конкретизацию законов, не могут содержать норм, дополняющих общие положения закона, делающих изъятия из закона и т.п. Такие нормы требуют утверждения на сессии Верховного Совета СССР и поэтому не могут быть облечены в форму постановлений. Следует отметить, что в на­стоящее время отменены те принятые в прошлом постановления, которые по существу вносили изменения в законодательство^[221].

Нельзя, однако, не отметить, что по вопросам собственной компе­тенции Президиум принимает и указы.

Чаще всего постановления принимаются как бы в развитие указов по вопросам частного значения, прямо не предусмотренным ст. 49 Конституции СССР. Таковы, например, постановления Президиума о структуре аппарата Прокуратуры СССР, о форме наградного листа и др. Но эта практика имеет и свою отрицательную сторону: она не позволяет объединить разные решения по одному и тому же вопросу в единый акт. Такая необходимость возникает не всегда, но когда объ­единение полезно и оправданно, разная форма актов препятствует этому. В частности, постановлениями Президиума Верховного Сове­та СССР от 6 февраля 1962 г. и 24 января 1963 г. были установлены специальные правила организации избирательных участков, образо­вания и работы избирательных комиссий на крупных железнодорож­ных станциях, в портах и на судах дальнего плавания¹. Эти правила представляют собой изъятия из Положения о выборах в Верховный Совет СССР, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 января 1950 г. И если последующие изменения, принятые в форме указов, беспрепятственно вносились в текст Положения о выборах, то названные выше специальные правила остались в виде отдельных актов.

Наконец, принятие Президиумом постановлений по вопросам, прямо не предусмотренным ст. 49 Конституции СССР, приводит к разному оформлению по существу однородных актов. Например, все Положения о медалях СССР утверждены указами, а Положение о Комитете по международным Ленинским премиям «За укрепление мира между народами» — постановлением^{[222] [223], хотя при присуждении премий также вручается медаль, да и само присуждение премий име­ет аналогичное и не менее важное значение, чем награждение меда­лями СССР.}

Сказанное заставляет искать пути для совершенствования порядка оформления актов Президиума с учетом сложившейся практики и достижения полного единообразия в оформлении однородных его решений.

Прежде всего, как это отмечалась уже неоднократно в нашей лите­ратуре, представляется необходимым прямо отразить в законе все формы актов Президиума, закрепив, что Президиум принимает указы и постановления.

Порядок оформления актов Президиума целесообразно отразить в специальном акте, регулирующем порядок деятельности Президиу­ма Верховного Совета СССР,

В советской юридической литературе выдвигались различные пред­ложения о критериях совершенствования формы актов Президиума Верховного Совета СССР. Например, А.Ф. Шебанов предлагал при­дать особую форму актам Президиума, которые подлежат затем утверждению Верховным Советом^[224]. Д.А. Керимов рекомендует име­новать акты, издаваемые по предмету ведения самого Президиума, указами, акты, издаваемые по предмету ведения Верховного Совета СССР — постановлениями, а акты толкования законов — решениями^[225]. А.А. Федосеев предлагает закрепить в законодательном порядке сле­дующие формы нормативных актов Президиума: по предмету ведения

Верховного Совета — постановления, по предмету ведения Президи­ума — указы, для актов толкования законов — разъяснения. Для ин­дивидуальных актов рекомендуется форма распоряжений¹. Недостаток предложений Д.А. Керимова и А.А. Федосеева заключается в том, что они совершенно игнорируют сложившуюся практику и неоснователь­но предлагают ее коренную ломку^{[226] [227]. Оправдано ли, например, предло­жение о наименовании актов законодательного характера постанов­лениями вопреки сложившейся практике? Такая «перестановка сла­гаемых» едва ли может привести к удовлетворительным результатам. Более правильным является предложение ввести новое наименование для названных актов, но и в этом, по нашему мнению, нет большой необходимости.}

Нельзя согласиться и с чрезмерной дробностью наименований ак­тов Президиума, предложенной А.А. Федосеевым. Надо учитывать, что речь идет о наименовании актов текущего правотворчества, в которых могут сочетаться предписания разного характера. Так, разъяснения очень часто сочетаются с конкретизирующими нормами. И те и другие имеют дополнительное, производное значение по отношению к зако­ну. Поэтому общее наименование — «постановление» оправдано и позволяет объединить в одном акте взаимосвязанные предписания. При разных наименованиях пришлось бы издавать два акта, поместив в одном из них разъяснение, а в другом — конкретизацию законов.

Как отмечалось выше, тенденция развития практики оформления актов Президиума сводится к тому, что постановлениями охватывает­ся все более широкий круг актов Президиума по вопросам его соб­ственного ведения. Эту тенденцию целесообразно распространить на все акты Президиума, не подлежащие утверждению Верховным Советом. Акты Президиума, которые издаются им по предметам ведения Вер­ховного Совета, целесообразно принимать в форме указов. Тем самым исключается возможность оформления постановлениями (т.е. без последующего утверждения Верховным Советом) решений законода­тельного характера и преодолеваются отмеченные выше трудности в оформлении актов Президиума по его собственной компетенции.

Выделение особой формы для актов Президиума индивидуального характера вполне возможно, но вряд ли необходимо. Наиболее суще­ственными для практики являются различия актов Президиума по ха­рактеру его полномочий, о которых речь шла выше. Эти различия опре­деляют собой и более высокую юридическую силу нормативных актов Президиума, носящих законодательный характер, по сравнению с дру­гими его нормативными актами. Данный критерий и следует положить в основу различий форм для нормативных актов Президиума Верхов­ного Совета СССР. Отличать же нормативный указ (или постановление) от индивидуального практически нетрудно и при одном и том же на­именовании. Если же наименование акта будет одновременно зависеть и от его юридической силы, и от его нормативности, это может привес­ти к нарушению единообразия практики оформления актов.

ГЛАВА III

АКТЫ СОВЕТА МИНИСТРОВ СССР 1. Общая характеристика

Особенности актов Совета Министров СССР определяются его положением в системе органов Советского государства. Они находят свое отражение в Конституции СССР и действующем законодатель­стве.

Акты Совета Министров СССР относятся к числу подзаконных актов Советского государства. Они издаются на основе и во исполне­ние действующих законов (ст. 66 Конституции СССР). Конституция СССР не делает никаких исключений из этого правила, и в практике деятельности Совета Министров СССР его акты носят подзаконный характер.

Вместе с тем акты Совета Министров как высшего исполнитель­ного и распорядительного органа государственной власти СССР за­нимают важнейшее место среди подзаконных актов советских госу­дарственных органов и правовых актов органов общественных орга­низаций и отличаются рядом юридических особенностей. Эти особенности обусловлены компетенцией Совета Министров СССР и его ролью в осуществлении государственной власти.

Особое значение рассматриваемых актов определяется прежде все­го содержанием полномочий и деятельности Правительства СССР, непосредственно образуемого Верховным Советом СССР и подотчет­ного только Верховному Совету СССР и его Президиуму (ст.ст. 56 и 65 Конституции). Правительство СССР является высшим органом госу­дарства, который направляет и объединяет всю работу органов госу­дарственного управления Союза ССР. В его деятельности практически реализуется значительная часть суверенных прав Союза ССР как внут­ри страны, так и во взаимоотношениях с другими государствами. Компетенция Совета Министров СССР охватывает все области госу­дарственной жизни советского общества. Это обусловливает исклю­чительно важную роль Совета Министров в практическом осуществле­нии политики Коммунистической партии, в руководстве хозяйствен­ной, политической, социально-культурной жизнью Советского государства в интересах строительства коммунизма и укрепления мира.

Поэтому в актах Совета Министров СССР разрешаются на основе и во исполнение законов СССР все важнейшие вопросы государствен­ного руководства жизнью советского общества, отнесенные к ведению Союза ССР

Особенность актов Совета Министров СССР выражается также в их общегосударственном характере. Этим они отличаются от актов местных и ведомственных органов. Постановления и распоряжения Совета Министров разрешают вопросы, которые имеют значение не только для отдельной местности или отрасли хозяйства, культуры, управления, но и для всего государства. Направляя работу министерств и ведомств Союза ССР, Совет Министров может принимать решения, затрагивающие вопросы развития отдельных отраслей хозяйства и культуры. Однако действие его актов в целом охватывает все отрасли государственного управления и имеет обязательное значение для ор­ганизаций, учреждений и предприятий любого ведомства.

Акты Совета Министров относятся к общесоюзным актам. Кон­ституция СССР закрепляет, что постановления и распоряжения Со­вета Министров СССР обязательны к исполнению на всей территории СССР (ст. 67). В ст. 67 говорится о территориальном признаке обяза­тельности актов Совета Министров, но поскольку Совет Министров СССР объединяет и направляет работу всех министерств, ведомств и других подведомственных ему учреждений Союза ССР (ст. 68, и. «а»), Конституция СССР прямо определяет и обязательность актов Совета Министров СССР для министерств и ведомств.

Формулировка ст. 67 Конституции не оставляет сомнений в том, что акты Совета Министров СССР имеют одинаковую силу на терри­тории всех союзных республик и по вопросам, отнесенным к ведению СССР, действуют непосредственно на территории республик, не нуж­даясь при этом в каком-либо одобрении со стороны республиканских органов.

Общегосударственный характер актов Совета Министров в опре­деленном смысле сближает их с законами СССР и актами Президиу­ма Верховного Совета СССР. Здесь имеется в виду не сближение по юридической силе, не возможность разрешать правительственными актами вопросы, которые отнесены к компетенции Верховного Сове­та СССР и его Президиума, а тот факт, что решениями Правительства СССР устанавливаются нормы, действующие на территории СССР, разрешающие вопросы междуведомственного характера, и т.п. Такой характер правительственных актов наряду с их высшей юридической силой по отношению ко всем подзаконным актам, несомненно, при­дает им особое юридическое значение.

Наконец, акты Совета Министров СССР подконтрольны только Верховному Совету СССР и его Президиуму и только ими могут быть отменены. При этом Президиум имеет право отменять постановления

Совета Министров СССР лишь в случае их несоответствия закону (и. «е» ст. 49 Конституции СССР), а не по причинам целесообразности. На Верховный Совет СССР в силу его полновластия это ограничение не распространяется.

Рассмотренные выше особенности актов Совета Министров СССР лежат в основе их юридической природы.

2.