Глава 8 ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: СУБСТАНЦИОНАЛЬНАЯ ХЛРЛкТН’ИСТИк'А

Проблема правовых отношений, занимая центральное место в общей теории права, традиционно относилась к числу наиболее актуальных и дискуссионных. Современные взгляды в этой области научных знаний во многом сформированы благодаря работам С.С.

Доминирующее положение в современной науке занимает точка зре­ния на правоотношения как на «посредству ющее звено, через которое норма права регулирует общественное отношение», как на форму' реализации нор­мы права^{[422] [423] [424], правовую форму общественного отношения, юридическу ю связь между субъектами этого отношения[425]. Как «форму' и средство вторичной (финальной) регуляции правовых результатов исходного правового регу­лирования» конституирует правоотношение В.С. Нерсесянц, поясняя, что правоотношение «является формой и средством регуляции поведения и вза­имоотношений уже субъектов права, т. е. особых юридизированных персон (персонифицированных соответствующих прав и обязанностей)»1.}

Являясь формой реализации нормы права, правоотношение как общая регу лятивно-процеду рная форма конкретизации ее абстрактного содержа­ния выполняет двоякую роль. С точки зрения действующего права, оно вы­ступает как регулятивно-правовой контроль над поведением субъектов пра­ва. точным соответствием их взаимоотношений требованиям реализуемой нормы права, с точки зрения субъектов права, оно выступает как исполь­зование ими своих правовых возможностей (правоспособности). Отсюда и общепризнанное в теории деление правоотношений по их функциональной роли в механизме правовой регуляции на регулятивные и охранительные.

Если отвлечься от определенной стилистической неточности, сопро­вождающей некоторые определения регулятивных правоотношений как возникающих на основе норм права или договора и охранительных пра­воотношений как связанных с государственным принуждением и реализа­цией юридической ответственности^{[426] [427] [428], то выделение правоотношений по их функциональной роли следует признать обоснованным, соответствующим общепринятому пониманию функций права. Вместе с тем следует учиты­вать, что качественные признаки регулятивных и охранительных право­отношений содержатся большей частью в учебной литературе и не могут раскрывать всей реальной сложности и многогранности этих понятий.}

Общество — синоним социума, антитеза природы и природного яв­ляется «организационной формой совместной деятельности людей»^[429]. В философской и социологической литературе различают общественные отношения вообще, выступающие как синоним взаимосвязи и взаимодей­ствия в социуме в отличие от взаимосвязей в живой природе, и конкрет­ные (фактические) общественные отношения¹, возникающие в процессе совместной жизнедеятельности людей и обусловливающие формирование сфер и отдельных сегментов общественной жизни, в которых реализуются основные типы совместной активности людей, необходимые для самодо­статочного существования общественного коллектива.

Совместная деятельность, или жизнедеятельность людей, как способ сохранения и воспроизводства социального на всех ступенях развития че­ловеческой цивилизации всегда была связана с упорядоченными социаль­ными отношениями. Конкретные (фактические) общественные отноше­ния — это всегда упорядоченные социальные отношения между людьми. Нет этой упорядоченности — значит, нет и самих общественных отноше­ний, нет организованного человеческого общества как надорганической реальности, выделенной из природного, органического мира.

На ранних этапах существования общества в качестве таких регуля­торов выступали различного рода запреты, религиозные верования, по­степенно складывающиеся в обычаи и общепринятые нормы поведения. Табу, обычаи, религиозные и моральные нормы до появления государства и позитивного права были единственными нормативными регу ляторами общественных отношений, основой общественного порядка в широком смысле слова, как он обычно трактуется в правовой литерату ре. Многие из этих социальных норм сохраняют свое значение и сегодня, высту пая в ка­честве самозаконности. о которой писал И.А. Ильин^{[430] [431], реальным средством упорядочения и поддержания общественных отношений (общественного порядка) во всех сферах совместной жизнедеятельности людей: на произ­водстве и в быту; в местах коллективного отдыха и т. д. Эти общественные отношения — фактические отношения, поскольку реализуются в связи и по поводу конкретных ситуаций, возникающих в процессе совместной жизнедеятельности людей. В каждом фактическом общественном отноше­нии заложен своеобразный механизм, позволяющий нейтрализовать воз­можную конфликтность этой жизнедеятельности, поскольку' обществен­ные отношения всегда строятся на основе несовпадающих потребностей, ценностных ориентаций, притязаний их участников.}

Этот механизм связан с определенным масштабом, с одной стороны, свободы, которая предоставлена социальными регуляторами субъекту отношений (индивидуальному или коллективному) для реализации своих потребностей и притязаний, с другой — ограничения этой свободы для того, чтобы свои потребности и притязания могли реализовать другие субъ­екты общественных отношений. Если свобода и ограничения затрагивают существенные интересы личности, общества, государства, общественные отношения попадают в сферу правового регулирования и приобретают юридический характер, отражающий соответственно субъективное право и обязанность, запрет, правовое ограничение, то, что С. С. Алексеев назы­вает «правовым уроном», а О.Э. Лейст — «правовыми обременениями»¹.

Система позитивного права в его функциональном назначении — это регулятивно-охранительная система. Она одновременно и устанавливает общезначимые правила поведения людей в процессе их совместной жизне­деятельности. и защищает их от возможного нарушения. Значимость и дей­ственность этой системе придает государство, обладающее монопольным правом как на формирование норм права, так и на применение мер прину­ждения к тем. кто не выполняет или выполняет ненадлежащим образом со­держащиеся в них предписания. «Пока естественное право людей, — отме­чал еще Спиноза. — определяется мощью каждого и принадлежит каждому в отдельности, до тех пор оно ничтожно, но существует скорее в вообра­жении, нежели в действительности, ибо осуществление его совершенно не обеспечено»^{[432] [433]. Не слу чайно в «рабочем», по словам В.В. Лазарева, определе­нии позитивного права оно рассматривается им как «...совокупность при­знаваемых в данном обществе и обеспеченных официальной защитой нор­мативов равенства и справедливости, регулирующих борьбу и согласование свободных воль в их взаимоотношении друг с другом»[434].}

Регулятивно-охранительный характер права предопределяет то, что правоотношение как форма реализации «первичной правовой клеточки» — нормы права органически сочетает в себе и регулятивные, и охранитель­ные начала или моменты, но в одних правовых нормах, а следовательно, в правоотношениях, охранительные моменты выступают на первый план. Это происходит тогда, когда норма права содержит в себе правовые запре­ты, правовые ограничения, меры юридической ответственности, активные обязанности соответствующих должностных лиц, предусмотренные в це­лях обеспечения охраны регулятивных отношений. Запрещающая норма, как и любая иная норма права, имеет предоставительно-обязывающий ха­рактер, о чем писал Т.Н. Радько еще в конце 80-х гг. XX в.¹ В ней смодели­рована взаимосвязь между обязанностью одних субъектов воздерживаться от противоправных действий и правом других требовать исполнения этой обязанности. Зга взаимосвязь в процессе правового регулирования кон­кретизируется в общеохранительном правоотношении.

Концепция общих правовых отношений поддерживается не всеми учеными. По мнению Ю.И. Гревцова, выделение абсолютных и общих правоотношений лишено практического смысла, так как неопределенность субъектов (в абсолютных правоотношениях) и (или) отсутствие четко вы­деленных связей (в общих правоотношениях) лишают правоотношение од­ного из обязательных признаков — взаимодействия субъектов^{[435] [436]. На первый взгляд эта позиция имеет все основания считаться верной. Однако она не учитывает характера и содержания правовой регуляции, а также возмож­ных вариантов социального взаимодействия. Так, пассажиры вагона метро находятся в состоянии социального взаимодействия в силу не только про­странственной объединенности, но и необходимости соблюдения общест­венного порядка. Соответствующие правовые нормы не конкретизированы до отдельного индивида, они обращены ко всем пассажирам в виде обще- правового запрета на совершение определенных действий, а «установле­ние общих запретов ... оформляется в особых (общих) правоотношени­ях», — отмечал С.С. Алексеев еще в 1976 г.[437]}

Среди сторонников наличия общих правоотношений признанным яв­ляется мнение о том, что в таких правоотношениях реализуется не вся за­прещающая норма, а только диспозиция, в которой предусмотрен запрет^[438]. Если для возникновения общего охранительного правоотношения доста­точно наличия запрета (охранительной нормы, устанавливающей опреде­ленные обязанности для субъектов), то для возникновения конкретного охранительного правоотношения необходимо наличие конкретных субъ­ектов такого отношения, акта применения правовой нормы, ее конкрети­зирующего, и особого юридического факта — правонарушения (деликта)^[439].

В общеохранительных правоотношениях осуществляется основная часть запрещающей правовой нормы — ее диспозиция. В этих право­отношениях реализуются, т. е. соблюдаются, не любые, а только норма­тивные запреты. Такие запреты адресованы персонально неопределенно­му кругу лиц и рассчитаны на неоднократное применение. Однако есть запреты и индивидуального характера, которые содержатся не в норме, не в нормативном акте, а в акте применения права, например избрание следователем такой меры пресечения, как подписка о невыезде (ст. 98 УПК РФ). Эти запреты реализуются только в конкретном охранительном правоотношении. Диспозиция запрещающей нормы содержит запрет, который всегда реализуется только в форме общего правоотношения. Отличительное свойство диспозиции запрещающей нормы состоит в том, что она реализуется чаще всего в пределах этих общих правоотно­шений. А вот диспозиция управомочивающей или обязывающей нормы в зависимости от ее содержания может реализовываться как в общих, так и в конкретных правоотношениях.

Конкретное охранительное правоотношение возникает только в слу­чаях нарушения правового запрета. Если диспозиция как бы всегда нахо­дится в непрерывной реализации, то второе предписание запрещающей нормы — санкция реализуется дискретно, т. е. каждый раз, когда наруша­ется основное предписание нормы, выраженное в ее диспозиции.

Охранительные отношения, как и правоотношения, складываются между субъектами права разумными существами, наделенными сознани­ем и свободой выбора поведения, т. е. возможностью действовать в соот­ветствии с поставленными целями, если эти цели не являются правона­рушающими. Являясь разновидностью правоотношений, охранительные правоотношения в то же время обладают собственными признаками. Как и любое общественное отношение, охранительное правоотношение пред­ставляет собой взаимосвязь, взаимодействие, взаимообусловленность, возникающую между субъектами. Охранительное правовое отношение не может быть у субъекта с самим собою. Оно возникает по крайней мере между двумя субъектами, и его суть заключается в наличии особой пра­вовой связи между субъектами. В охранительном правовом отношении субъектов связывают взаимные права и обязанности.

Охранительное правоотношение может возникнуть лишь между таки­ми субъектами, которые обладают правосубъектностью, т. е. проводееспо- собностью как способностью быть носителем субъективных прав и юри­дических обязанностей и самостоятельно их приобретать и осуществлять. В том случае, если возникает необходимость охраны прав лица, лишенно­го правосубъектности, в охранительном отношении, интересы этого лица реализует полномочный представитель (родители, усыновители, предста­вители органов опеки и попечительства).

Охранительное правоотношение — это такое общественное отноше­ние, которое соответствует норме права. Санкция правовой нормы моде­лирует охранительное правоотношение, которое может возникнуть вслед­ствие неисполнения юридических обязанностей или нарушения установ­ленных запретов.

Возникновение охранительных правоотношений зачастую связано с фактическим (предполагаемым) нарушением правила поведения, закре­пленного юридической нормой. Вовлечение субъектов в охранительные отношения возможно в принудительном порядке (охранительные правоот­ношения в сфере реализации юридической ответственности). Монополией на государственное принуждение при этом обладают должностные лица государственных органов, компетенция которых предусматривает возмож­ность применения тех или иных видов государственного принуждения^[440].

Охранительные отношения могут возникать практически во всех сфе­рах общественной жизни. Многообразие отношений, составляющих пред­мет правового регулирования, а также широкий круг методов правового воздействия, обусловливает необходимость определения ряда критериев (оснований), при помощи которых может быть осуществлена классифи­кация охранительных правоотношений. Наиболее простой и легко объяс­нимой является типология, основанная на выделении субъектов правоох­ранительных отношений и сфер их проявления. По этим признакам охра­нительные отношения можно разделить на экономические, политические (внутригосударственные, в том числе межнациональные и международ­ные), бытовые, культурные, трудовые и т. д. Классификация охранитель­ных правоотношений возможна и по иным критериям.

По предмету и методу отраслевого регулирования все охранитель­ные правоотношения можно подразделить на публично-правовые и част­ноправовые; на материальные и процессуальные правовые отношения; на конституционно-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые, трудовые правоотношения и т. д. По своим функциям охранительные пра­воотношения подразделяются на профилактические (направленные на не­допущение возможных правонарушений); отношения в сфере реализации юридической ответственности; отношения в сфере правосудия; отноше­ния в сфере надзора и контроля над законностью.

По характеру связи между субъектами охранительные правоотношения делятся на общие и конкретные. Общие правоотношения возникают из юри­дических норм, которые наделяют субъектов общественных отношений пра­вами и возлагают на них юридические обязанности. Субъектами таких право­отношений становятся независимо от собственного желания и собственных действий. Так, норма Конституции РФ, провозглашающая право каждого на жизнь, не только фиксирует субъективное право всех жить, но и возлагает на каждого юридическую обязанность не совершать действий, посягающих на это право. Таким образом, в рамках охранительных отношений общего характера сама норма рассматривается в качестве специфического охрани­тельного механизма. Такой характер носит охранительное правоотношение, возникающее между личностью и государством в связи с действием уголов­ного закона. На каждого гражданина, достигшего определенного возраста, возлагается юридическая обязанность соблюдать соответствующие запреты, а государство получает право требовать выполнения этой обязанности граж­данами и право на применение санкции в случае ее нарушения.

Конкретные правоотношения характеризуются иным характером юридической связи между субъектами. Конкретными эти правоотноше­ния называются потому, что всегда хотя бы один из участников конкретно определен. Такое конкретное правоотношение называется абсолютным, если субъективному праву данного лица соответствуют юридические обя­занности абсолютно всех других субъектов. Эти обязанности заключаются в воздержании от действий, посягающих на субъективное право другой стороны (пассивная обязанность). Примером таких правоотношений яв­ляются правоотношения собственности, авторства, изобретательства (соб­ственник имеет субъективное юридическое право владеть, пользоваться, распоряжаться вещью; абсолютно все имеют юридическую обязанность не препятствовать ему в этом, не посягать на его собственность и т. д.).

Если же конкретно определен не только субъект права, но и субъект юридической обязанности, то такое правоотношение является конкретным относительным, так как относится только к конкретным единичным ли­цам. Так, защита адвокатом субъективных интересов лица по договору по­рождает конкретное относительное правоотношение, в котором субъектом правоотношения, претендующим на оказание квалифицированной юриди­ческой помощи, будет конкретное лицо, и такое же конкретное лицо будет субъектом юридической обязанности оказать эту юридическую помощь.

По структуре охранительные правоотношения могут быть простыми и сложными. Простым охранительное правоотношение является тогда, когда реализуется одной нормой права. Примером простого охранитель­ного отношения является отношение, возникающее в сфере реализации административной ответственности в связи с совершением конкретного административного проступка (нарушения правил дорожного движения). Сложное охранительное отношение представляет собой комплекс отноше- ний, урегулированных различными нормами права, объединенных единым смысловым содержанием (пример — отношения, связанные с охраной права в уголовном, гражданском, арбитражном судопроизводстве).

Охранительное правоотношение, рассмотренное как система, пред­ставляет собой сложное явление, состоящее из различных элементов, объ­единяемых структурно-логическими связями¹. В теории правоотношения в качестве его элементов обычно выделяют субъект, объект и содержание^{[441] [442].}

Субъектами охранительных правоотношений являются лица, высту­пающие в качестве носителей предусмотренных юридической нормой субъективных прав и обязанностей. Круг субъектов охранительных пра­воотношений определяется в конечном счете государством. История пра­ва свидетельствует о постепенном расширении круга субъектов, могущих вступать в охранительные правовые отношения. Этапами на этом пути явились признание правоспособности коллективных лиц, уничтожение рабства, а впоследствии — феодальных привилегий, уравнивание в правах мужчин и женщин и др.

При этом, однако, следует учитывать наличие правовых иммуните­тов. По мнению А.В. Малъко^[443], правовые иммунитеты есть особые льготы и привилегии, преимущественно связанные с освобождением конкретно установленных в нормах международного права, конститу ции и законах лиц от определенных обязанностей и ответственности, призванные обес­печивать выполнение ими соответствующих функций.

Ввиду того, что правовые иммунитеты являются определенным исключением из принципа правового равенства, в литературе сущест­вует два противоположных подхода к возможности их установления и существования. Приверженцы первого утверждают, что привилегии и

иммунитеты закрепляют неравенство, которое проявляется, в частности, при привлечении к юридической ответственности, и представляют собой отсту пление от конституционных положений о правовом равенстве, что является недопустимым¹. Сторонники второго подхода считают, что при­вилегии и иммунитеты не нарушают принципа правового равенства, так как он характеризует общий (конституционный) статус личности, т. е. ста­тус человека как гражданина, члена общества, государства, и не учитывает различий в юридическом положении субъектов. Всякий принцип, в том чи­сле принцип правового равенства, — это общее правило с исключениями, которые выступают в качестве составной части его содержания, и право может устанавливать привилегии и льготы^{[444] [445].}

Европейский суд по правам человека в своей деятельности также ру­ководствуется этими принципами, из которых следует, что несходство в действиях не всегда приводит к дискриминации, а государственные власти пользуются определенной свободой в оценке того, допу стим ли различ­ный подход в отношении некоторых групп^[446]. Практика Европейского суда выработала концепцию, позволяющую оценивать допустимость сущест­вующих в законодательстве стран — участниц Европейской конвенции о правах человека различий, в том числе льгот, привилегий и имму нитетов, в отношении отдельных лиц или групп лиц:

— необходимо должное обоснование более благоприятного отноше­ния к какому-либо лицу или группе лиц:

— о наличии запрещенной дискриминации можно говорить в слу ­чае, если одновременно имеются следу ющие обстоятельства: а) установ­ленные факты, свидетельствующие о различном обращении; б) различие, являющееся бесцельным, т. е. оно не может быть объективно и разумно обосновано с учетом целей и последствий рассматриваемой меры; в) от­сутствует разумная соразмерность между' используемыми средствами и поставленной целью^[447].

Таким образом, наличие и действие привилегий и иммунитетов для отдельных категорий субъектов не противоречит общепризнанным между­народным и конституционным принципам равноправия и недопущения дискриминации. Вместе с тем каждое такое исключение из общих правил должно быть обоснованным и разумным, регулироваться надлежащим правовым актом.

Установление правовых иммунитетов, например, при привлечении к административной ответственности, возможно, прежде всего, международ­ными правовыми актами и Конституцией РФ. Статья 72 Конституции РФ, устанавливающая разграничение компетенции между Россией и субъек­тами Федерации, определяет, что административное и административно- процессуальное законодательство находятся в совместном ведении России и субъектами Федерации. Согласно ст. 76 по предметам совместного веде­ния издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Вопрос о конституционности нормативных правовых актов субъектов Федерации, устанавливающих преимущества отдельных категорий субъ­ектов при привлечении к ответственности, неоднократно рассматривался Конституционным Судом РФ. В постановлении от 30 ноября 1995 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного поло­жения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской област­ной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года» Конституционный Суд РФ установил, что в случаях, если вопрос о неприкосновенности тех или иных категорий гра­ждан затрагивает принципы, основные положения и институты админи­стративного права и административной ответственности, т. е. по сути дела относится к основам административного права, установленным действую­щим федеральным законодательством, то изъятия из него по такому кругу вопросов не могут быть введены актом субъекта Федерации.

Таким образом, правовые иммунитеты в сфере административной от­ветственности, помимо международно-правовых актов и Конституции РФ, могут устанавливаться исключительно законодательными актами феде­рального уровня. При этом КоАП РФ не является федеральным законо­дательным актом, исчерпывающим нормативную основу правовых имму­нитетов в сфере административной ответственности. Но подзаконными актами федерального уровня могут регулироваться процедурные вопросы реализации правовых иммунитетов в сфере административной ответствен­ности, даваться разъяснения по порядку их действия.

В литературе достаточно часто понятие «субъект охранительного пра­воотношения» отождествляется с понятием «субъект права». Однако это вряд ли может быть признано оправданным. Субъектом права может быть любой участник любого юридически значимого отношения, поведение ко­торого может повлиять на правовой статус других участвующих в этом отношении субъектов.

В таком понимании субъектами права являются правоспособные фи­зические лица (возможность лица обладать определенными правами, реа­лизация которых затрагивает права других, в ряде случаев возникает еще до рождения самого лица), животные (в том случае, если они выступают в качестве непосредственных участников юридически значимых отношений, например при упоминании в договоре-завещании). Кроме того, субъектом права является делинквент в момент совершения противоправного деяния.

Однако ни в одном из вышеперечисленных случаев эти субъекты права не являются субъектами охранительных правоотношений. В первых двух случа­ях субъектом охранительного отношения, защищающим оспариваемые инте­ресы или нарушенные права, будет представитель. При этом понятия «право­способность» и «дееспособность» реализуются двумя разными субъектами. В примере с преступником последний может выступать в качестве субъекта охранительного отношения в случае привлечения к юридической ответствен­ности. При этом субъектом правоотношения лицо становится только в том случае, если отношение, в котором он принимает непосредственное участие, урегулировано официальным (позитивным) правом.

Таким образом, субъектом правоохранительного отношения может быть обладающее правосубъектностью лицо — физическое или юридиче­ское, в отношении (либо от имени) которого осуществляются права и юри­дические обязанности, связанные с обеспечением и защитой субъективных интересов. Организации как субъекты охранительных правоотношений могут быть как государственными, так и негосударственными. Выступая в качестве субъектов социально-правовых отношений, государственные орга­ны характеризуются как юридические лица публично-правового характера. Их существование не зависит от воли и желания индивидуальных лиц, кото­рые формируют те или иные государственные органы (например, назначение или отставка министра правительства не влияют на процесс существования самого правительства как органа государства). Будучи составными частями одного и того же государственного аппарата, государственные органы отли­чаются друг от друга порядком своего образования, видами выполняемой ими государственной деятельности, характером и объемом компетенции, особенностями исполнения служебных полномочий и т. д.

Особое место в системе охранительных правоотношений занимают индивидуальные субъекты — должностные лица и лица, обладающие специальным правовым стату сом, выступающие в качестве полномоч­ных представителей государственной власти. Положение этих субъектов в системе осуществления охранительного правоотношения предполагает наличие у них возможности действовать от имени государства, в целях реализации государственных интересов. В случае необходимости обеспе­чения издаваемых властных предписаний представители государственной власти могут использовать механизм юридических гарантий и санкций.

Можно выделить две группы лиц, способных самостоятельно, от своего имени представлять государственные интересы. Зго, во-первых, должност­ные лица — представители государственной власти (президент, министры, судьи и т. д.), являющиеся полномочными представителями государства в течение всего периода профессиональной деятельности, и, во-вторых, лица, обладающие специальным правовым статусом, реализующие государст­венно-властные полномочия только в период выполнения ими конкретной профессиональной функции (пограничник, охраняющий государственную границу, часовой, охраняющий пост, и т. д.). Отличительной чертой этих лиц является выведение их за рамки служебной субординации во время осущест­вления государственно-властных полномочий. В этот период они от имени государства реализуют правоохранительную функцию и, следовательно, обязаны соизмерять свои поступки исключительно с требованиями закона.

Объект охранительного отношения — это то, что противостоит субъ­екту в его деятельности. Следует различать объект права и объект право­отношения (в том числе правоотношения, направленного на обеспечение и защиту права). Объект права — это общественные отношения, которые могут быть предметом правового регулирования и которые регулируются правом. Понятие объекта правоотношения более конкретное и более узкое. Под ним понимают то, на что направлена деятельность определенных лиц в этом отношении, т. е. то, на что направлены субъективные юридические права и обязанности субъектов.

В юридической науке существуют две теории, различно объясняющие, что может выступать в качестве такого объекта. Первая — монистическая (теория единого объекта), вторая — плюралистическая (теория множествен­ности объектов). В соответствии с первой теорией объектом правоотноше­ния является то, на что направлено или на что воздействует правоотноше­ние. Но воздействовать право может только на поведение людей. При этом как субъективные права, так и юридические обязанности направлены на обеспечение в интересах управомоченного лица определенного поведения обязанного лица. То поведение обязанного лица, на которое вправе притя­зать управомоченный, и составляет по этой теории юридический объект правоотношения^[448]. В соответствии с этим подходом объектами в правоохра­нительных отношениях являются поведенческие установки, возникающие в процессе обеспечения и защиты интересов заинтересованных лиц. В част­ности, в рамках охранительных правоотношений, возникающих у гражда­нина с государством, субъекты вправе требовать друг от друга соблюдения определенных правил поведения, закрепленных в нормативных правовых актах и обеспеченных юридическими гарантиями и санкциями. Этот под­ход критиковался в научной литературе в связи с тем, что он не может быть применен ко всем охранительным правоотношениям (непонятно, например, каким образом в рамках подобного подхода будут реализоваться охрани­тельные отношения, связанные с охраной индивида от вторжения в сферу его частных интересов со стороны самого государства).

Плюралистическая теория объекта правоотношения не сводит по­следний только к поведению обязанного лица, а понимает под объектом различные социальные блага¹. Зго могут быть материальные блага — вещи, а также продукты духовного творчества, личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство человека), само поведение участников правоотношения и результаты поведения (вынесение судебно­го решения). Такой подход более приемлем хотя бы потому, что позволяет рассматривать проблему комплексно, в связи с множеством объективных и субъективных критериев, характеризующих поведение участников охра­нительных правоотношений.

В юридическом аспекте содержание охранительного отношения со­ставляют субъективные юридические права и обязанности его субъектов. Субъективное право — это право, принадлежащее субъекту отношения. Это мера его возможного поведения и, следовательно, мера его социаль­ной свободы. Она определяется нормой официального права, и это обсто­ятельство непосредственно отражается на структуре субъективного юри­дического права. Структура субъективного официального права, или его строение, включает в себя три элемента: 1) возможность действовать опре­деленным образом, 2) возможность требовать от другой стороны соответ­ствующего поведения и 3) возможность прибегнуть к защите со стороны государства в случае неисполнения другой стороной своих юридических обязанностей^{[449] [450].}

Субъективное право неразрывно связано с юридической обязанно­стью. Наличие корреспондирующей субъективному праву юридической обязанности и конституирует первое. Не случайно известный дореволю­ционный русский юрист Н.М. Коркунов определял субъективное право как «возможность осуществления интереса, обусловленную соответствующей юридической обязанностью»^{[451] [452].}

Специфика охранительных правоотношений заключается в двоякой функциональной нагрузке, которую они несут. В рамках этих отношений обеспечивается правомерное поведение граждан и организаций. Вместе с тем при помощи охранительных отношений физические и юридические лица получают возможность влиять на государство, понуждая его к вы­полнению взятых на себя обязательств, прежде всего к соблюдению за­конов, подчинению режиму законности. Функциональное назначение охранительных правоотношений — некая гипотетическая идеальная мо­дель. Едва ли, например, в условиях диктатуры осуществимо влияние отдельных субъектов права на государство и тем более понуждение его к ограничению трансгрессивной природы государственной власти. Едва ли возможна и ситуация, когда в условиях анархии, правового нигилизма, об­нищания широких масс населения обеспечивается правомерное поведение всех участников общественных отношений.

Возникает вопрос о реализации охранительных правоотношений. Использование термина «реализация» требует некоторых пояснений. Общепринятым является суждение о том, что правоотношение — это фор­ма реализации нормы права, а правовая норма и правоотношение соотно­сятся как причина и следствие. Логично предположить, что реализация пра­вовой нормы как причина порождает и реализацию правоотношения как следствие. Реализация правоотношения — это процесс его возникновения, развития и завершения, т. е. то. что сопутствует реализации правовой нор­мы и правовом}' воздействию на общественные отношения, это процесс его объективации в поведении и деятельности субъектов.

Охранительное правоотношение выступает как идеальная модель юридической связи субъектов в связи и по поводу субъективных прав и юридических обязанностей. Урегулированное нормой права фактическое общественное отношение может соответствовать либо не соответствовать модели, предусмотренной в охранительном правоотношении. В первом случае можно говорить о реализации охранительного правоотношения в фактическом поведении субъектов права, во втором — правовая регуляция не достигает своей цели, и вместо правоотношения мы имеем противо­правное поведение, правонарушение. Аналогичная ситуация складыва­ется и тогда, когда идет речь о юридической ответственности. Если она наступает и достигает своей цели, охранительное правоотношение реали­зовалось, воплотилось в конкретный юридически и социально значимый результат — в законность и правопорядок. Если же юридическая ответ­ственность за правонарушение не наступила (например, преступление не раскрыто) или не достигла своей цели (например, не возмещен материаль­ный ущерб, совершено новое правонарушение) охранительное правоотно­шение полностью или частично осталось нереализованным.

Правоотношения, в том числе охранительные, реализуются лишь в тех пределах, которые очерчены правовой системой конкретного общества. С.Ю. Марочкин, подробно исследовавший эволюцию взглядов советских и российских теоретиков права на понятие и содержание этой юридической категории с середины 60-х и до конца 90-х гг. XX в., выделяет три основные точки зрения на содержание понятия «правовая система», соответственно отождествляющих ее с формами проявления права (правовыми нормами, правоотношениями и правосознанием); ставящих знак равенства между тер­мином «правовая система» и совокупностью правовых явлений, существую­щих в государстве; включающих в содержание термина «правовая система» не только нормативную, правореализационную и идеологическую, но и ор­ганизационную составляющую, представленную совокупностью правовых учреждений, функционирующих в государстве и обществе¹.

С.С. Алексеев считает, что в этом понятии право берется в единстве с его проявлениями, с «сопровождающими» его компонентами правовой действительности^{[453] [454], существенной составной частью которой является пра­вовая деятельность или юридическая практика[455]. Не случайно, по мнению}

А.В. Малько, понятие «правовая система» отражает комплексную оценку юридической сферы жизни общества¹.

Правовая система является системой потому, что складывается из ком­плекса взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем, в свою очередь являющихся системными образованиями^{[456] [457], выполняющими определенные функции системного целого. Среди интегративных функций правовой си­стемы одной из центральных является охранительная. Ее реализация свя­зана с функционированием правоохранительной системы, складывающей­ся из совокупности государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защищенность индивидуальных и коллективных субъек­тов от нарушения их прав и законных интересов[458].}

Правоохранительная система неразрывно связана с правовой систе­мой, воспроизводит ее основные черты как минимум в силу трех обстоя­тельств:

1) она опирается на доктрину и догму позитивного права, являющиеся компонентом правовой системы;

2) воспроизводит юридическую практику применительно к охрани­тельной сфере жизнедеятельности общества как реальный юридический и социальный результат осуществления правоохранительной функции права и правоохранительной функции государства;

3) использует те юридические средства, которые созданы государством для функционирования правовой системы, включая в себя специализиро­ванные институты государственности — обособленные организационно­функциональные структуры в системе государственного регу лирования.

Зги обстоятельства можно рассматривать как фундаментальные гене­тические связи между правовой системой и правоохранительной системой (связи возникновения, развития, функционирования). Правоохранительная система складывается из разноуровневых взаимосвязанных и взаимообус­ловленных материальных и процессуальных компонентов-подсистем.

обеспечивающих реализацию ее социального предназначения. Это норма­тивная (охранительные правовые нормы), организационная (правоохра­нительные органы) и деятельностная (правоохранительная деятельность) подсистемы, связанные с правовой системой такими категориями, как цели правоохраны, субъекты и объекты правоохраны. Все это позволяет рассма­тривать правоохранительную систему как субстанциональную основу, т. е. объективную реальность¹ возникновения, развития и прекращения охрани­тельных правоотношений, поскольку вне ее материальных и процессуаль­ных компонентов правоохранительные отношения не могут существовать.

Юридические нормы и правоотношения, с одной стороны, по образ­ному выражению А.Г. Братко, образуют «инфраструктуру правоохрани­тельной системы», с другой — опосредуют правоохранительную деятель­ность юридических учреждений^{[459] [460]. В первом случае это внешний аспект правоохранительной системы, объект правовой охраны и защиты. Целевая установка этого аспекта функционирования правоохранительной систе­мы — обеспечение законности и правопорядка. Во втором случае мы име­ем дело с внутренним аспектом функционирования правоохранительной системы, его целевая ориентация — укрепление законности, дисциплины в деятельности тех структур, которые специально создаются государством для реализации правоохранительной функции.}

«При всей значимости правомерного поведения граждан как условия сокращения преступности и правонарушений. — отмечает Н.М. Хесина. — утверждение режима законности и правопорядка начинается с правомер­ного “поведения” самого государства, легитимности образования органов государственной власти, четкости юридической нормированности их ком­петенции, предметов ведения, прав и обязанностей»'.

Если абстрагироваться от значительного числа частных, вторичных нюансов, то цель функционирования правоохранительной системы заклю­чается в реализации общественных потребностей в законности и право­порядке в единстве их внешних (по отношению к правоохранительной системе) и внутренних проявлений. Но и сами общественные потребно­сти, и юридические инструменты их реализации могут быть совершенно различны. Достаточно вспомнить наиболее яркие примеры отечественной истории, когда раскулачивание и высылка крестьянских семей в голодные степи значительной частью населения страны воспринималась вполне нормально, а массовые расстрелы «врагов народа» воспринимались как «торжество революционной законности»¹.

Юридическая фиксация охраняемых прав важная, но далеко не един­ственная гарантия их соблюдения, поскольку «право ничто, если его поло­жения не находят своей реализации в деятельности людей и их организа­ций, в общественных отношениях»^{[461] [462]. Оценка надежности и эффективности функционирования правоохранительной системы современной России предполагает прежде всего оценку того, как реализуются государственные гарантии юридической защиты и охраны общественных отношений, како­вы используемые государственно-правовые средства и методы, призван­ные обеспечить защищенность индивидуальных и коллективных субъек­тов от нарушения их прав и законных интересов, как предписания закона опосредуется государственной политикой — социальной, экономической, пенитенциарной, уголовной и т. д.}

Реалии современной России таковы, что гарантируя на конституцион­ном уровне, например, социальное обеспечение по возрасту, в случае бо­лезни, инвалидности и т. д. (ст. 39 Конституции), государство эти гарантии не только не обеспечивает, но и пытается ввести население в заблуждение, занижая уровень нищеты. По официальным данным, 17% россиян живут за чертой бедности^[463]. По экспертным оценкам, за чертой бедности в России живут сегодня порядка 20 миллионов человек^[464], причем большую их часть составляют как раз те, о ком государство должно заботиться.

Одной из юридических гарантий соблюдения прав более 1 млн граж­дан, находящихся в местах лишения свободы, является ч. 3 ст. 3 УИК РФ, в которой зафиксировано, что «практика его применения основывается на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жесто­кого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденны­ми». Такого рода «гарантии» в комментариях не нуждаются, поскольку ус­ловия содержания подследственных и осужденных менее всего способны обеспечить их человеческое достоинство.

Не лучше реализуются и те положения законодательства, которые гарантируют защиту прав и законных интересов граждан от престу пных посягательств. В последние годы криминальная обстановка в стране оста­ется крайне сложной. После некоторого сокращения зарегистрированных преступлений в 2002 г. с 2003 г. начинается их интенсивный рост: в 2004 г. зарегистрировано 2893,8 тыс. преступлений, что на 5% больше, чем в 2003 г., и на 11% больше, чем в 2002 г.^[465]

В 2008 г. зарегистрировано 3209,9 тыс. преступлений, удельный вес тяжких и особо тяжких преступлений составил 26,5%. Половину всех за­регистрированных преступлений составляют хищения чужого имущества, совершенные путем: кражи — 1326,3 тыс. (-15,4%), грабежа — 244,0 тыс. (-17,3%), разбоя — 35,4 тыс. (-22,0%). Почти каждая третья кража (31,2%), каждый двадцать пятый грабеж (3,93%) и каждое четырнадцатое разбой­ное нападение (7,1%) были сопряжены с незаконным проникновением в жилище, помещение или иное хранилище. 640,4 тыс. преступлений совер­шено в общественных местах.

Статистические данные при желании можно трактовать как то, что охранительные правовые нормы — не «мертвое» право. Они работают, поскольку преступления выявляются, регистрируются, а виновные при­влекаются к установленной ответственности. Но, во-первых, принцип неотвратимости наказания реализуется далеко не полностью (в 2008 г. не раскрыто 1479,5 тыс. преступлений, в том числе 2321 убийство и покуше­ние на убийство, 8612 умышленных причинений тяжкого вреда здоровью, 869,6 тыс. краж, 154,5 тыс. грабежей, 14,3 тыс. разбойных нападений), а это значит, что не реализуется санкция охранительной нормы, во-вторых, фактически не реализуется охранительный потенциал права, поскольку' превенция не достигает своей цели.

Не требует для своего подтверждения проведения специальных со­циологических исследований тот факт, что российское общество адапти­руется к криминалу, криминальной субкультуре. Можно вспомнить наи­более рейтинговые, или «культовые», фильмы, появившиеся в последнее время и посвященные преступным группировкам, насыщенные отнюдь не осуждаемым насилием и жестокостью.

По данным МВД России, на территории страны активно действует бо­лее 100 преступных сообществ с общим числом участников свыше 4 тыс. человек. Сегодня никого не удивляет тот факт, что криминальные сооб­щества контролируют не только коммерческие ларьки, но и крупнейшие предприятия и даже отдельные сегменты экономики, включая игорный бизнес, шоу-бизнес, банковскую сферу, туристический бизнес, автомо­бильный рынок. Под криминалом только по официальным данным МВД России находится свыше 500 хозяйствующих объектов, в экономической сфере орудуют около 70 криминальных группировок, восемь — контроли­руют наркобизнес и незаконный оборот оружия.

Реальной составляющей всей системы государственной власти ста­новится коррупция. Лидеры криминальных структур новой формации дистанцируются от проявлений традиционной преступности, укрепляют коррумпированные связи, внедряются в органы власти, активно участву­ют в местной политической жизни. Беспрецедентные масштабы корруп­ции признаются самой властью и беспристрастно фиксируются в матери­алах социологических исследований. Более 60% респондентов в социо­логических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70% согласны с ут­верждением о том, что Россия может быть отнесена к числу коррумпиро­ванных государств¹. Организованная преступность в посткоммунистиче­ской России в своем наступлении на легальный правопорядок стремится опираться на государственные и общественные институты, использовать их в своих целях^{[466] [467].}

Сегодня российский государственный аппарат является одним из самых коррумпированных в мире. По результатам опроса, проведенного Министерством торговли США, среди предпринимателей, работающих на мировом рынке, Россия заняла 47-е место, уверенно обогнав лишь две страны — Пакистан и Нигерию^[468]. В составе коррупционеров преобладают лица из учреждений государственного управления (66,3%) и правоохра­ны (27.4%). В составе последних — до 95% сотрудники органов внут­ренних дел^[469].

По подсчетам экспертов общественной организации «Технологии — XXI век», мелкие предприниматели тратят по всей стране на взятки чи­новникам минимум 500 млн долл. США в месяц. В год это оборачивается суммой в 6 млрд долл, (эти расчеты не включают в себя платежи мелких предпринимателей «крышам»). Около 10% всего дохода в мелком и сред­нем бизнесе тратится на коррупционные сделки¹. При этом на начальном этапе (регистрация организации и т. и.) расходы существенно выше. «Вход в бизнес» требует разрешений примерно 50 чиновников. Эти потери пере­кладываются на рядовых покупателей и клиентов мелкого бизнеса, посколь­ку потраченные на взятки деньги закладываются в цену товаров и услуг^{[470] [471]. Коррупция занимает четвертое место среди всех причин, препятствующих успешному ведению отечественного и зарубежного бизнеса в России[472].}

Не случайно поэтому от призывов к борьбе с коррупцией Россия перешла к практическим шагам. Свои первые шаги на посту президента Д.А. Медведев плотно увязал именно с антикоррупционной тематикой. Ему потребовалось чуть меньше, чем три месяца пребывания в Кремле, чтобы практически весь его аппарат заработал на создание некоего сво­да предполагаемых действий в области борьбы с этим явлением^[473], который оперативно трансформировался в пакет антикоррупционных законода­тельных актов, включая базовый закон «О противодействии коррупции»^[474].

Состояние криминальной обстановки в стране, планы противодей­ствия коррупции свидетельствует о необходимости повышения качества и надежности функционирования правоохранительной системы, прежде всего охранительных норм и механизма их реализации. Нормативный блок правоохранительной системы современного российского государст­ва представлен мощным юридическим арсеналом воздействия на обще­ственные отношения. Это становится еще более очевидным, если иметь в виду широкий набор кодифицированных и тематических законодатель­ных актов, представленных охранительными нормами, дополняющими различными мерами государственного принуждения регулятивные нормы практически во всех ведущих сферах жизнедеятельности людей. При всех возможных недостатках, например УПК, АПК или ТамК, законодательно­го регулирования оперативно-розыскной деятельности¹, применения мер административно-правового принуждения^{[475] [476] следует признать, что в насто­ящее время созданы прочные юридические условия реализации охрани­тельных правоотношений.}

Важно правильно пользоваться этим юридическим инструментарием, согласовывая практику применения нормативных правовых актов с посто­янным обновлением ценностных ориентиров функционирования правоох­ранительной системы, которая специфическими правовыми средствами и должна обеспечивать реализацию принципов справедливости, основанной на равенстве возможностей.

Запреты и ограничения как субстанциональная составляющая охра­нительных норм занимают ведущее место в нормативной составляющей реализации охранительной функции права и практического воплощения охранительных правоотношений. Однако в настоящее время неизмеримо повышается роль и значение и иных норм, в частности компетенцион­ных, обращенных к государственным органам и их должностным лицам. Компетенционные нормы, задавая юридические границы функциониро­вания государственного аппарата, несут в себе мощный охранительный потенциал, поскольку лежат в основе режима законности деятельности конкретных должностных лиц, в том числе должностных лиц правоохра­нительных органов, специально создающихся для защиты прав и законных интересов субъектов правоотношений.

Н.И. Матузов в конце 90-х гг. писал о том, что во многих правоох­ранительных звеньях государства, в том числе милиции, прокуратуре, судах, само слово «законность» если и употребляется, то, как правило, в ироническом смысле^[477]. Статистические данные позволяют считать, что Н.И. Матузов прав в главном: цели, которые провозглашает и должна за­щищать юстиция, часто не совпадают с формами, методами и содержанием правоохранительной деятельности. Не только Россия, но и благополучный и стабильный западный мир испытывает серьезные разочарования в своей правовой политике и системе уголовной юстиции, все чаще говоря о кри­зисе правоохранительной деятельности.

Анализируя, например, деятельность западной полиции, Я.М. Бельсон отмечал, что «в современную эпоху полиция уже не может существовать без преступных форм и способов»^[478]. К сожалению, он не разграничивает морально, нравственно неодобряемую, но легализованную законодателем деятельность полиции и ее внезаконную, собственно престу пную деятель­ность, хотя такое разделение необходимо. Дело в том, что многие специфи­ческие формы и методы работы правоохранительных органов могу т про­тиворечить общепринятым стандартам правомерного и морально одобряе­мого поведения. Это, в частности, все конфиденциальные методы, исполь­зуемые субъектами осуществления оперативно-розыскной деятельности, методы психологического воздействия, используемые в процессуальной деятельности, меры физического принуждения к правонарушителям, ис­пользуемые в административно-правовой деятельности милиции. Однако законодательная регламентация этих форм и методов придает им легитим­ный характер. Еще древним римлянам была известна форму ла «кто поль­зуется своим правом, тот никого не обижает». Преодоление кризиса поли­цейской деятельности, а в более широком плане — правоохранительной деятельности, во многом связано с тем, в какой мере в ней будут сочетаться социальные и правовые компоненты, насколько она, будучи правовой по своей природе, будет социально ориентированной по своей сути. В этой взаимосвязи совокупность (система) правовых норм представляет собой выражение меры, масштаба, посредством которых производится оценка (измерение) правового качества правоохранительной деятельности, т. е. ее легитимность и способность легитимными же формами и методами обес­печить регулирование и защиту общественных отношений и социального качества — физического и духовного — личности, социальных групп и общества от воздействия на них нежелательных с точки зрения законода­тельства явлений и процессов.

Система социальных норм (нравственности, морали, этики) выража­ет меру, масштаб, посредством которых оценивается социальное качество правоохранительной деятельности, т. е. степень социального одобрения ее способности обеспечить с учетом норм права, морали и нравственности надежную защиту личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Диалектическое единство социального и правового в правоохранительной деятельности не наступает автоматически, требуя наличия определенного механизма, способного переводить правовые установления, в том числе конституционные, в реальное поведение людей, в том числе профессионально занимающихся политической и правовой де­ятельностью. вводя определенные ограничители политической и правовой конъюнкту ры, ограничители трансгрессивной власти государства. Здесь и возникают основные проблемы теоретического и практического характера, одна из которых связана с правовой идентификацией властных субъектов реализации охранительных правоотношений.

Вопрос о субъектах реализации охранительных правоотношений од­новременно и прост и сложен. Прост потому, что ответ на него очевиден: коль скоро охранительные отношения — это функциональная разновид­ность правоотношений, то их субъектами выступают субъекты права, ко­торые используют свою праводееспособность при возникновении опре­деленных ситу аций, предусмотренных охранительными правовыми нор­мами. С этих позиций субъектом правоохранительного отношения может быть обладающее правосубъектностью лицо, в отношении (либо от имени) которого осуществляются права и юридические обязанности, связанные с обеспечением и защитой субъективных интересов.

Классификация субъектов охранительных правоотношений не вызы­вает каких-либо трудностей и может быть сведена к классической схеме выделения индивиду альных и коллективных субъектов с их последующей дифференциацией соответственно на физических (граждан, лиц с двой­ным гражданством, лиц без гражданства, иностранцев) и юридических лиц (государственные органы, организации, учреждения, негосударственные организации)^[479]. Сложность классификации субъектов охранительных отно­шений объясняется их спецификой, связанной с государственным прину­ждением и реализацией юридической ответственности. Зго означает, что как минимум одной стороной охранительных правоотношений, возникаю­щих в публично-правовой, а нередко и в частноправовой сферах, должен выступать властный субъект, полномочный реализовывать соответствую­щие предписания правовых норм в процессе юридической деятельности, применяя при необходимости меры принуждения и юридической ответ­ственности. В качестве обязательного властного субъекта выступает госу­дарство в лице органов государственной власти и их должностных лиц.

Зги обстоятельства приводят к достаточно сложной объяснительной схеме реализации охранительных правоотношений, определяя организа­ционные координаты функционирования правоохранительной системы, и выделение такого ее специфического компонента, как правоохранитель­ные органы. Термин «правоохранительные органы» в российской юриди­ческой литературе относительно часто стал употребляться сравнительно недавно. Специальные научные исследования по проблемам понятия, классификации правоохранительных органов, их взаимодействия с други­ми органами государства появились только в начале 80-х гг.¹, хотя о пра­воохранительной деятельности стали писать несколько раньше — в конце 50-х — начале 60-х гг.^{[480] [481]}

Часто термин «правоохранительные органы» употребляется наря­ду с другими, связанными с ним словосочетаниями: «правоохранительная деятельность», «деятельность правоохранительных органов», «система правоохранительных органов», «правоохранительная система» и др. Так, А.Г. Братко прослеживает следующую логическую цепочку взаимосвязи этих понятий: «правоохранительная система — система правоохранительных ор­ганов — деятельность правоохранительных органов — правоохранительные органы»^[482]. По его мнению, критериями отнесения какого-либо органа государ­ства к правоохранительным выступают осуществление правоохранительной деятельности и возможность применения государственного принуждения^[483].

Используя этот же критерий, т. е. возможность применения государст­венного принуждения, В.И. Гойман и В.В. Лазарев предложили такую их структуру: судебные органы, органы прокурорского надзора и контроля, внутренних дел, Комитет государственной безопасности^[484]. Т.М. Шамба, выделяя в качестве одного из критериев возможность принудительного воздействия на правонарушителя, в то же время включил в перечень пра­воохранительных органов нотариат, органы юстиции, народного контроля, товарищеские суды, не обладавшие соответствующими полномочиями¹. Примерно такой же «набор» правоохранительных органов, за исключени­ем товарищеских судов, содержится и в учебниках по курсу «Правоохра­нительные органы», опубликованные в середине 90-х гг.^{[485] [486]}

В.А. Моршинин полагает, что «термин “правоохранительные органы” неудачен. Круг органов, включаемых в это понятие, чрезвычайно широк... носит собирательный характер и не отражает существа всех юрисдикцион­ных органов государства в силу различного их правового статуса». По его мнению, понятие «система правоохранительных органов» следует заменить на понятие «система юрисдикционных органов», включив в нее среди про­чих группу правоохранительных органов — КГБ, МВД, Следственный ко­митет. Координационный комитет и Спецслужбу при Президенте^[487].

В.Л. Зеленько, соотнося правоохранительные органы с правоохра­нительной деятельностью, отмечает, что «правоохранительная деятель­ность не тождественна правовому принуждению. Поэтому существуют такие правоохранительные органы, которые вообще не применяют госу­дарственного принуждения (конституционный суд, нотариат). Не при­меняют государственного принуждения общественные организации с правоохранительной функцией (адвокатура)»^[488]. Наоборот, именно с возможностью принуждения связывает понятие правоохранительных органов Ю.П. Соловей, поскольку «своим объединением под таким наименованием они обязаны имеющейся у них возможности действо­вать методом принуждения. Это органы принудительного поддержания правопорядка»^[489]. Иной критерий отнесения какого-либо органа к числу правоохранительных предлагают О.Е. Зверев и В.Г. Храбсков, которые, анализируя юридическую суть таможенных органов, отмечают: «... Столь сильный крен в сторону признания таможни правоохранительным орга­ном вызван тем, что по новому законодательству одной из функций та­можни стали ее действия как органа дознания, что действительно сбли­жает ее с чисто правоохранительными органами в традиционном пони­мании этого слова»¹.

За последнее десятилетие в трактовке правоохранительных органов каких-либо заметных изменений не произошло, и практически во всех учебных изданиях по курсу «Правоохранительные органы», вышедших в последнее время, к их числу относят суд, прокуратуру, органы внутренних дел, обеспечения безопасности, налоговой службы, таможенные органы, органы предварительного расследования, юстиции, адвокатуру, нотариат, частные детективные и охранные структуры^{[490] [491], а в отдельных случаях, кро­ме того, независимые средства массовой информации[492].}

Существующая доктринальная трактовка правовой природы правоох­ранительных органов, не предлагая сколько-нибудь обоснованной и стро­гой системы критериев, позволяет относить к числу последних исключи­тельно широкий и аморфный спектр государственных и негосударствен­ных структур. Четкой позиции по этому вопросу не имеет и законодатель.

Впервые термин «правоохранительные органы» был употреблен в Законе СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. В его ст. 3 уста­навливалось, что «Прокуратура СССР в соответствии с возложенными на нее задачами действует по следующим основным направлениям: ...коор­динация деятельности правоохранительных органов по борьбе с престу­плениями и иными правонарушениями». Закон СССР «О советской мили­ции» от 6 марта 1991 г. назвал милицию «правоохранительной вооружен­ной организацией».

До последнего времени два российских государственных органа опре­делялись законом правоохранительными — ФСНП России и ГТК России. Об этом упоминалось соответственно в ст. 1 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г., ч. 1 ст. 8 ТамК РФ и ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации». Ныне ФСНП России упразднена, а ТамК РФ, вве­денный в действие с 1 января 2004 г., в ст. 401 «Таможенные органы и их место в системе государственных органов Российской Федерации», подоб­ных формулировок не содержит.

Конституция РФ упоминает о правоохранительных органах, говоря об их кадрах. Она не дает этому' термину определения, хотя косвенно мож­но понять, что по крайней мере судебные органы, адвокатуру и нотариат Конституция РФ не относит к числу правоохранительных органов (п. «л» ч. 1 ст. 72). Кстати, упоминание о правоохранительных органах в основном законе придает этому термину статус конституционного, что безусловно требует от юридической науки и законодателя разработки и дефиниции данного понятия.

Определенный вывод о подходах законодателя к пониманию системы правоохранительных органов можно сделать, исследуя законы о бюджетах за различные годы. Так, в бюджете России на 1992 г. была предусмотрена статья расходов на содержание правоохранительных органов (и. 6 ст. 9), которая не давала их перечня, но уточняла, что финансирование судов идет отдельной статьей. Таким образом, законодатель отнес суды к правоохра­нительным органам, но их финансирование вывел иной бюджетной стро­кой. Финансирование органов прокуратуры в республиканском бюджете на 1992 г. предусматривалось отдельной статьей без всяких оговорок (и. 7 ст. 9). В республиканском бюджете на 1993 г. ситуация повторилась (и. 8 и 9 ст. 12). Очевидно, в тот период законодатель не относил органы прокура­туры к правоохранительным.

В бюджете России на 1994 г. законодатель отошел от термина «право­охранительные органы», прибегнув к определениям «правоохранительная деятельность» и «органы безопасности». Тем не менее в этом норматив­ном правовом акте не дается полного перечня ни органов, занимающихся правоохранительной деятельностью, ни органов безопасности, за исклю­чением ФПС России (Главного командования Пограничных войск РФ) и МВД России (ч. 7 ст. 16). Отдельной статьей финансировались федераль­ная судебная система и органы прокуратуры (ч. 8 ст. 16).

В федеральных бюджетах на 1995-2005 гг. законодатель использует иную терминологию: «правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» («национальная безопасность и правоохрани­тельная деятельность») и включает в данную статью расходов на содержа­ние органов внутренних дел, внутренних войск, уголовно-исполнительной системы, органов налоговой полиции (до их упразднения), органов госу­дарственной безопасности, пограничных войск (с 1995 г.); органов погра­ничной службы (с 1996 г.); таможенных органов; органов проку рату ры; государственной противопожарной службы (с 1997 по 2002 г.); органов юстиции (с 1999 г.); государственной фельдъегерской службы (с 2001 г.); органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (с 2003 г.) и др. Законодатель намеренно не разделил эти государ­ственные органы на правоохранительные и органы обеспечения безопас­ности, поскольку любой из них выполняет как правоохранительные функ­ции, так и функции, связанные с обеспечением безопасности государства (см. ст. 11 Закона РФ «О безопасности»).

Во всех законах о федеральных бюджетах на 1995-2005 гг. судебные органы финансируются особой статьей, которую законодатель назвал «феде­ральная судебная система» («судебная система»). Таким образом, в послед­ние годы законодатель перестал включать судебные органы в число право­охранительных либо органов, обеспечивающих безопасность государства, несмотря на то, что согласно Концепции судебной реформы в РФ суд являет­ся элементом правоохранительной системы и включен в число правоохрани­тельных органов, хотя ему и отведено особое место в этой системе.

Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» относит к числу' правоохранительных органов уголовно-исполнительную систему Минюста России, ФСБ России, органы внутренних дел, пограничные вой­ска ФСБ России, Вооруженные Силы РФ (в части определения гауптвахт как возможных мест содержания под стражей), капитанов морских судов и начальников зимовок (ст. 7 и 8). Термин «правоохранительные органы» встречается и в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. «О разрешении коллективных трудовых споров». Статья 17 устанавливает: «Являются незаконными забастовки работников Вооруженных Сил Российской Федерации, правоохранительных органов, органов федеральной службы безопасности, если при этом создается угроза обороне страны и безопас­ности государства». Законодатель не относит к правоохранительным орга­нам Вооруженные Силы РФ и органы ФСБ России.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» дает далеко не полный перечень правоохранительных орга­нов: «Генеральный проку рор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координиру ют деятельность по борьбе с преступностью орга­нов вну тренних дел. органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной слу жбы и других правоохранительных органов» (ч. 1 ст. 8). Таким образом, и здесь вопрос о полном перечне правоохранитель­ных органов остается без ответа.

По Закону РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11 марта 1992 г. на граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действие законов, закре­пляющих правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяется (ч. 2 ст. 1). Частным детективам запрещается выдавать себя за сотрудников правоохранительных органов (п. 2 ч. 1 ст. 7). Сам же Закон относит к правоохранительным органам, помимо прочих, судебные и прокурорские органы (п. 5 ч. 4 ст. 6).

Если обратиться к тексту Федерального закона от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», в частности к ст. 2, содержащей перечень лиц, подлежащих государственной защите, то очень непросто определить, какие из них относятся к должностным лицам правоохранительных, а ка­кие — к должностным лицам контролирующих органов. Правда, в поясни­тельной записке разработчики Закона отмечали, что к правоохранительным органам относятся органы прокуратуры, внутренних дел, государственной безопасности, органы государственной налоговой службы, охотничьей ин­спекции, рыбоохраны и государственной лесной охраны. Критерии отне­сения этих государственных органов к правоохранительным разработчики законопроекта не указали, уточнив, что не ставили перед собой задачу дать исчерпывающий перечень правоохранительных органов, и приведенный перечень дается применительно к целям Закона (кстати, в первоначальном варианте законопроект назывался «О правовой защите работников право­охранительных органов»).

Аналогичный подход к определению термина «правоохранительные органы» (в целях конкретного нормативного правового акта) применен и в Указе Президента РФ от 24 мая 1994 г. № 1016 «О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы». В нем, в частности, дано сле­дующее определение правоохранительных органов — это государственные органы, основной функцией которых является охрана законности и право­порядка. борьба с преступностью: суд, прокуратура, органы внутренних дел, контрразведки, таможенного контроля, налоговой полиции, юстиции, арбитража. В широком смысле это понятие включает и государственно-об­щественные (субсидируемые государством) органы самодеятельности насе­ления. Таким образом, термин «правоохранительные органы» трактуется в узком и широком смыслах. В первом случае критерием выступает охрана законности и правопорядка, борьба с преступностью, причем эта функция должна быть основной. Во втором — к государственным присоединяются некие государственно-общественные органы, у которых, по-видимому, так­же основной функцией, используя терминологию законодателя, должны быть охрана законности и правопорядка, борьба с преступностью.

Указ Президента РФ от 18 апреля 1997 г. № 567 «О координации де­ятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» к правоохранительным органам относит органы внутренних дел, феде­ральной службы безопасности, по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенные органы. Таким образом, термин «правоохранительные органы» стал привычным настолько, что за­конодатель использует его как бы «автоматически», не удосуживаясь дать ему определение либо привести перечень органов, относящихся к право­охранительным.

Статья 317 УК РФ предусматривает уголовную ответственность гра­ждан за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа. Перечня органов, относящихся к правоохранительным, либо толкования понятия «правоохранительный орган» в Уголовном кодексе нет. Уголовно наказуемое деяние выражается в «посягательстве на жизнь сотрудника пра­воохранительного органа... в целях воспрепятствования законной деятель­ности... по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности...». Выделяя эти два тесно взаимосвязанных вида профессио­нальной деятельности (охрану общественного порядка и обеспечение обще­ственной безопасности), осуществление которых возложено, в частности, на сотрудников правоохранительных органов, законодатель, во-первых, придает им первостепенное значение в деле сдерживания преступности на уровне, не представляющем угрозы нормальному, естественному развитию общества и государства, во-вторых, явно считает их основными функция­ми правоохранительных органов. Единственное имеющееся официальное толкование понятия «исполнение обязанностей по охране общественного порядка», содержащееся в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 22 сентября 1989 г. № 9 «О применении судами законодательства об от­ветственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работ­ников милиции, народных дружинников, а также военнослужащих в связи с выполнением ими обязанностей по охране общественного порядка», обоб­щающей и в то же время наиболее конкретной их формой считает предот­вращение или пресечение противоправных посягательств.

Несомненный интерес представляет нормативное определение право­охранительной службы, данное в законодательных актах последнего вре­мени. Так, в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» «правоох­ранительная служба — вид федеральной государственной службы, пред­ставляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безо­пасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по за­щите прав и свобод человека и гражданина». При такой трактовке право­охранительной службы к субъектам ее осуществления могут быть отнесе­ны должностные лица практически всех органов государственной власти России, разумеется, если эту дефиницию не рассматривать как предложен­ную «в интересах» Закона.

Очевидная неудовлетворенность доктринальным толкованием и нор­мативным закреплением понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы» актуализирует научный поиск адекватной терминологии, способной отразить многообразие институциональных форм реализации охранительной функции права и охранительных правовых норм. Причем этот поиск ведется применительно к исполнительной ветви государ­ственной власти, что не случайно, поскольку «какие бы виды конкретной (исполнительной) деятельности государства мы ни брали, — отмечал еще в начале XX в. В. Иозефи, — каждый раз эта деятельность всецело исчерпы­вается правовой охраной... Содержание всякой исполнительной власти — правовая охрана, а всякая исполнительная власть — правоохранитель­ная...»¹. Не случайно многие представителя теоретико-правовой науки и административного права обратились к проблемам рецепции идей полицеи- стики в теорию и правовую практику современной России.

Если абстрагироваться от значительного числа нюансов, то в осно­ве ряда предложений лежат идеи отождествления правоохранительной и полицейской функции, правоохранительной и полицейской деятельности, полицейских и правоохранительных органов на том основании, что веду­щим признаком правоохраны является применение мер государственного принуждения. «Феномен полицейской функции государства, — пишет, например. И.И. Мушкет, — определяется как установление и обеспечение внутригосударственного порядка специально уполномоченными государ­ственными органами (полиция, армия, службы государственной безопас­ности, исправительные учреждения и т. д.) посредством применения госу­дарственного принуждения»^{[493] [494].}

Эта дефиниция порождает немало вопросов. В чем заключается раз­ница между установлением и обеспечением внутригосударственного по­рядка? Каковы роль и значение законотворческой деятельности предста­вительных органов и нормотворческой деятельности государственной администрации, в процессе которой устанавливаются образующие основу государственно-правового порядка общеобязательные правила поведения участников общественных отношений? Кто из субъектов «установления и обеспечения» полицейской функции «посредством применения госу­дарственного прину ждения» срывается за многозначительным «и т. д.», поскольку за названными в работе субъектами полицейской деятельнос­ти признается лишь право применения мер физического принуждения? Почему вопреки общепринятым понятиям и полицейского, и современ­ного российского права принуждение, используемое в ходе полицейской деятельности, может быть только физическим?

Обосновывая свою точку зрения на критерии выделения правоохра­нительных (полицейских) органов, О.И. Бекетов и В.Н. Опарин отмечают, что «государственное принуждение применяют многие государственные органы, оно разнообразно по формам и методам осуществления, однако непосредственное (т. е. прямое, не опосредованное каким-либо управ­ленческим или процессуальным решением) принуждение доступно толь­ко правоохранительным органам». Непосредственное принуждение они связывают с применением «полицейской силы (или, что одно и то же, меры непосредственного принуждения — физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие, боевую и специальную полицейскую технику ), "причем в широком смысле — от простого прикосновения до насильственного лишения жизни”. Кроме права на применение “полицей­ской силы”. — по мнению О.И. Бекетова и В.Н. Опарина, — должностные лица органов, относящихся к числу правоохранительных (полицейских), должны обладать как минимум следующими правами, позволяющими им исполнять возложенные на них государством обязанности по пресечению правонарушений: а) доставлять, задерживать граждан, производить до­смотр (осмотр), изъятие; б) осуществлять производство по делам об адми­нистративных правонарушениях, дознание...»^[495]

Исходя из этих критериев к числу правоохранительных органов О.И. Бекетов и В.Н. Опарин относят МВД России (милицию и внутрен­ние войска МВД России), ФТС России, ФСКН России, ФСБ России, ФСО России, ФССП России, ФСИН России. ГФС России, а также природоох­ранные органы (органы, уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; органы рыбоохраны; органы охра­ны территории государственных природных заповедников и националь­ных парков; органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда и др.), которые являются субъектами администра­тивной юрисдикции¹.

Однако включение в перечень субъектов полицейской деятельности тех или иных государственных и негосударственных органов и органи­заций не может происходить на интуитивном уровне, а требует большой осторожности и определенного научного обоснования. Это, по мнению Ю.П. Соловья, «позволит более четко выяснить необходимость, спосо­бы, формы и пределы их участия в осуществлении полицейской функции государства»^{[496] [497].}

Расширительное толкование субъектов полицейской деятельности нецелесообразно. Трудно, например, понять и принять необходимость включения в полицейскую систему современной России природоохранные органы. В числе критериев отнесения тех или иных органов к правоох­ранительным (полицейским), О.И. Бекетов и В.Н. Опарин, рассматривая эти понятия как тождественные, называют принадлежность к федераль­ным органам исполнительной власти; наделенность полицейскими полно­мочиями, состоящими в возложении на них обязанности пресекать пре­ступления и административные правонарушения, предоставлении прав по доставлению, задержанию граждан; производство досмотра (осмотра), изъятия; осуществление производства по делам об административных пра­вонарушениях, дознания; применение силы и оружия^[498].

Отнесение органов исполнительной власти к числу субъектов полицей­ской деятельности имеет давнюю традицию в полицеистике. Еще И. Юсти рассматривал полицию как совокупность учреждений государственной власти^[499]. Не расчленял полицейскую функцию государства по конкретным государственным ведомствам Л. Штейн, рассматривающий ее как атрибут «внутреннего управления», составную часть исполнительной власти, под­черкивая, что во всех тех случаях, когда исполнительная власть действует принудительно с целью устранения опасности, она действует полицей­ски^[500]. Эта трактовка полиции с теми или иными вариациями и нюансами сохраняется фактически до конца XIX в. Даже различая органы исполни­тельной власти общей и специальной компетенции, относя к последним полицию как государственный институт, И.Т. Тарасов в опубликованной в 1897 г. работе полицейскими полномочиями наделяет все органы исполни­тельной власти, считая, что специально сосредоточивать полицейские функ­ции в руках органов полиции и иметь специальное полицейское ведомство «не только нет никакой надобности, но даже заведомо вредно»¹.

Свою традицию имеет включение в состав субъектов полицейской деятельности различных общественных формирований. Так, И.Е. Анд­реевский, автор «коренного закона науки полиции», считая реализацию полицейских полномочий («полицейская деятельность в тесном смысле») не только правом, но и обязанностью государства, полагал, что помощь отдельному лицу не должна оказываться при достаточности его собствен­ных сил. «Где может отдельное лицо управиться своими собственными средствами, там... частная его сфера, вторгаться в которую значит на­рушать право личности и частной свободы». В тех случаях, продолжает И.Е. Андреевский, когда средств и сил отдельного лица оказывается недо­статочно, «должна явиться полицейская деятельность других отдельных лиц, обществ и союзов», а если «гражданское общество оказывается не в состоянии в полной мере осуществить полицейские функции, должна про­явиться полицейская деятельность органов государства»^{[501] [502].}

В качестве обязательных участников публичных правоохранитель­ных отношений рассматривали граждан и их общественные объединения А.И. Елистратов и, с определенными оговорками. Э.Н. Берендтс^[503]. Среди современных авторов не исключает возможность включения в состав субъектов полицейской деятельности частные, коммерческие структуры Ю.П. Соловей^[504]. О «внешне полицейском характере» деятельности частных охранных и детективных предприятий пишет В.В. Черников, оговаривая, что они входят в число негосударственных правоохранительных органов^[505].

Аргументация включения в число субъектов полицейской деятельнос­ти армии в работах И.И. Мушкета и Н.К. Михайлик незатейливо кратка — применение армией физического принуждения. В разные времена истории России армия то в большей, то в меньшей степени выполняла отдельные полицейские функции¹, но никогда в работах отечественных полицеистов к субъектам полицейской системы не причислялась, поскольку это проти­воречит ее социальному назначению.

В современном российском законодательстве Вооруженные Силы РФ включены в военную организацию государства. Их привлечение к выпол­нению задач, не соответствующих предназначению армии, допускается в исключительных случаях на основании указа Президента РФ в условиях чрезвычайного положения и в соответствии с законодательством для уча­стия (без оружия) в ликвидации чрезвычайных ситуаций^{[506] [507]. Реализация же армейскими подразделениями полицейских функций практически всегда была неэффективной и неоправданно жестокой, что наглядно демонстриру­ет пример полицейских операций армии США в Ираке и российской армии в Чечне. Наличие тех или иных формальных признаков, имеющихся в право­вом статусе органов, организаций и учреждений (принадлежность к системе федеральных органов исполнительной власти, право использования и при­менения оружия и иных специальных средств, задержания граждан, состав­ления административных протоколов и т. д.), не может служить основанием отнесения их к субъектам осуществления полицейской деятельности без учета их социального назначения, зафиксированного в соответствующем статутном юридическом документе (законе, положении, уставе).}

Сомнительна попытка обосновать тождественность правоохрани­тельной и полицейской деятельности, поскольку было бы наивным пола­гать, что те или иные теоретические воззрения и конструкции, прогрес­сивные для своего времени, можно переносить из одной исторической эпохи в другую. Нельзя не учитывать и то, что множественность субъ­ектов полицейской системы в государстве, на конституционном уровне провозглашенном правовым и демократическим, звучит по меньшей мере двусмысленно.

Полицейское право России было органично приспособлено к кон­кретному государству и к конкретному историческому периоду со всеми вытекающими из него особенностями политического режима, террито­риального устройства, государственных интересов, системы орга­нов государственной власти, национальной правовой системы и т. д. Современное административное право строится (должно строиться), бази­руясь на совершенно иных политико-правовых координатах и ценностных ориентирах. Разумеется, создание нового «базиса» административного права, и здесь следует полностью поддержать позицию Ю.Н. Старилова¹, не может не учитывать предшествующие — досоветский и советский пе­риоды формирования отрасли и ее институтов. Но «тащить» в сегодняш­нюю реальность архаичный груз старых представлений едва ли на пользу обновляемому административному праву России.

В государственно-правовом механизме реализации охранительных правоотношений уникальна и неповторима роль каждой из ветвей го­сударственной власти — законодательной, исполнительной и судебной. Эта роль, объективно вытекая из принципа разделения властей и (или) специализации деятельности («разделение труда») государственных ор­ганов, что характерно для любого государства, проявляется в системе взаимосвязей «функция — метод — средство». В рамках формирования общеохранительных отношений органы законодательной власти по­средством законодательства (статутного права) формулируют правовые основы, на которых базируется правопорядок; легализуют участников общественных отношений в качестве субъектов права (включая деликто- способность) и определяют их правовой статус (систему' относительных субъективных прав и обязанностей, возникающих у субъектов права не­посредственно из закона); устанавливают систему органов государства, специализирующихся на охране правопорядка и определяют их компе­тенцию и т. д. Органы судебной власти, в рамках конкретных охранитель­ных отношений, в частности, принимают на себя признание и восстанов­ление субъективного права; выступают гарантом защиты от произвола исполнительной власти, принятия и исполнения законов и подзаконных актов, нарушающих конституционные права и свободы граждан. Органы исполнительной власти, осуществляя непосредственное государственное управление, реализуют наиболее объемный блок мер по обеспечению и охране правопорядка, выступая как субъекты и формирования общеохра­нительных отношений (в процессе нормотворчества), и реализации кон­кретных охранительных отношений (в процессе правореализации).

Если учесть, что реализация охранительных правоотношений — это, фактически, реализация охранительных правовых норм, которая осу­ществляется в рамках юридической деятельности компетентных органов государственной власти или иных субъектов, если они наделены госу­дарством соответствующими полномочиями, то становится очевидным: понятие «правоохранительная деятельность», во-первых, не может быть сведено к деятельности полицейской, а, во-вторых, оно может рассматри­ваться в широком и узком смысле слова. В широком общефилософском и историческом контексте правоохранительная деятельность представляет собой особый вид социальной деятельности, а более конкретно — особый вид человеческой деятельности.

Социальная природа правоохранительной деятельности как разно­видности социальной деятельности и, следовательно, субстанциональной категории социальной формы движения материи опосредована природой и сущностью человека и детерминирована необходимостью специфи­ческими способами обеспечить совместную жизнедеятельность людей (социальных групп и общества) путем адаптации человека и социальной общности к окружающему миру или его преобразование в интересах чело­века и социальной общности. Правовая природа правоохранительной дея­тельности обусловлена правом и объективной необходимостью правового воздействия на общественные отношения для обеспечения соответствия их содержания тем, которые зафиксированы с помощью права.

«Соединение» социального и правового начал, детерминируя социаль­но-правовую природу правоохранительной деятельности, обусловливает ее системный характер. В качестве интегративного системного признака вы­ступает правоохранительная направленность различных видов правовой (юридической) деятельности, связанных с различными формами защиты права и соблюдения его всеми участниками общественных отношений. «Правоохранительная деятельность, — отмечал И.С. Самощенко еще в сере­дине 50-х гг., — это деятельность по охране предписаний и норм советского права от каких бы то ни было нарушений»^[508]. В силу профессионального раз­деления труда в правоохранительной сфере, наличия различных правовых институтов, органов государства, наделенных определенной компетенцией, отдельные составляющие правоохранительной деятельности обособляются, структурируются в деятельность правоприменительную и юрисдикцион­ную, правовосстановительную и праворазъяснительную, правонаделитель- ную и контрольно-надзорную. Все они не теряют свой интегративный си­стемный социальный признак — правоохранительную направленность, т. е. направленность на защиту самого права, выступая материальной гарантией его соблюдения участниками общественных отношений.

Институализация специфических форм охраны правовых норм, реализации диспозиции и санкции охранительных норм и порождает стремление к выделению правоохранительных органов — определенным образом обособленных по признаку профессиональной деятельности са­мостоятельной группы органов государства, имеющих свои четко опреде­ленные задачи. Предпринятые в последнее время попытки найти универ­сальное основание для выделения среди субъектов осуществления право­охранительной деятельности специальные правоохранительные органы, включение в их состав одних государственных структур и исключение других полезны в методическом и дидактическом отношении, хотя пока и малопродуктивны с научной точки зрения.

Если правоохранительная деятельность как специфический вид со­циальной деятельности носит объективный интернациональный характер, то институализация (организационно-правовая, организационно-струк­турная, лексическая) тех или иных субъектов ее осуществления — явле­ние субъективное, обусловленное национальной культурой и традициями, в том числе правовыми. Пока так и не реализуются, например, многочи­сленные предложения о переименовании милиции в полицию. Круг субъ­ектов, специально уполномоченных государством осуществлять право­охранительную деятельность, динамичен. Приоритетные направления ее осуществления, используемые при этом формы и методы работы подвер­жены сильному влиянию политической и криминологической ситуации. «Присвоение» законодательным актом тому или иному субъекту осущест­вления правоохранительной деятельности названия «правоохранительный орган» в юридико-правовом отношении ничего не изменяет ни в его адми­нистративно-правовом статусе, ни в характере полномочий, ни в служеб­ных правах и обязанностях персонала.

Таким образом, сегодня нет достаточных теоретических и законода­тельных оснований для корректной в научном отношении классифика­ции правоохранительных органов. Само понятие «правоохранительные органы» — это пока лишь собирательный операциональный служебный термин, которым обозначается определенная группа государственных субъектов реализации правоохранительной деятельности, располагаю­щая близким арсеналом правовых и организационных средств ее реали­зации. Это не означает отсутствия специфических юридических призна­ков, позволяющих выделить правоохранительные органы в специальную подсистему государственного механизма. В качестве таковых могут рас­сматриваться специальная компетенция государственных органов, непо­средственно создающихся для защиты конституционных прав и свобод граждан и их объединений от произвола и других неправомерных притя­заний, а также наличие специфических полномочий, предусматривающих применение мер государственного принуждения, в том числе специальных средств, физической силы и оружия.

Эволюция российской государственности, содержания и форм реа­лизации охранительной функции приводит и к эволюции места и роли в ней государственных структур, объединяемых понятием «правоохрани­тельные органы». Первый вектор такой эволюции связан с тем, что при дифференциации и специализации звеньев государственного аппарата, вне рамок традиционной системы правоохранительных органов созда­ется все больше государственных структур, выполняющих некогда при­сущие только им функции. Подтверждением этому является, например, создание специального уполномоченного органа по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, вы­полняющего функции финансового мониторинга, по сути, финансовой разведки. Реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти привело к созданию федеральных служб, ори­ентированных на осуществление правоприменительных и контрольно­надзорных функций, в процессе которых происходит реализация охра­нительных правовых норм. Модернизируется и система «традиционных» правоохранительных органов. Так, в самостоятельную организационную структуру (федеральную службу) обособилась функция противодействия незаконному обороту наркотиков.

Второй вектор эволюции связан с расширением круга негосударст­венных субъектов осуществления правоохранительной деятельности. Этот процесс был «предсказан» еще в конце XIX в.: чем «более развивается об­щество, — отмечал И.Е. Андреевский, — тем шире делаются его предпри­ятия относительно создания условий безопасности и благосостояния и тем более может сокращаться непосредственное участие правительства»^[509]. В настоящее время эта тенденция набирает силу. Наряду с традиционно существующими общественными объединениями, участвующими в пра­воохранительной деятельности (добровольные народные дружины), воз­никают новые, например, формирования казачества, частные охранные и детективные агентства, собственные службы безопасности. Все это опре­деляет важность законодательного закрепления статуса «правоохрани­тельный орган», что обусловлено необходимостью сокращения числа го­сударственных структур, наделенных полномочиями ограничивать права и свободы физических и юридических лиц, использовать методы оператив­но-розыскной деятельности, применять непосредственное принуждение.