<<
>>

Глава 7 ЗАКОННОСТЬ, ПРАВОПОРЯДОК, ІІАЦІ 10НА.1Ы ІАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ГРАНИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ*

Категории «правопорядок», «общественный порядок», «законность», «режим законности», «обеспечение правопорядка», «охрана правопоряд­ка» являются ключевыми в правовой науке и правоприменительной прак­тике.

Несмотря на то, что рассмотрение сущности этих категорий является, по образному выражению Л. С. Мамута, специфическим компонентом или «фирменным знаком»[379] [380], прежде всего, российской (советского и постсовет­ского периодов) правовой науки, в юриспруденции пока нет достаточной четкости ни в дефинициях правопорядка и законности, ни в их содержа­тельном разграничении.

Если отвлечься от частных, связанных с типом правопонимания раз­личий в многочисленных дефинициях, законность понимается как «неук­лонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и обществен­ными организациями»1, как специфический режим общественно-полити­ческой жизни, воплощенный в системе нормативных политико-юридиче­ских требований (неукоснительного соблюдения правовых актов всеми субъектами, верховенства закона, равенства всех перед законом, надлежа­щего, правильного и эффективного применения права; последовательной борьбы с правонарушениями)[381] [382] [383], как «принцип, метод и режим строгого, не­уклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками обще­ственных отношений»’. Правопорядок трактуется как состояние упорядо­ченности общественных отношений, основанное на праве и законности[384]; как объективно и субъективно установленное состояние социальной жиз­ни, основанное на нормативных требованиях, принципах права и закон­ности, а также на демократических требованиях, правах и обязанностях, свободе и ответственности всех субъектов права[385].

При рассмотрении законности в качестве особого социально-правово­го явления общественной жизни, относительно самостоятельного элемента механизма государственно-правового регулирования, законность в право­вом государстве можно рассматривать как режим (состояние) соответствия общественных отношений законам и подзаконным актам. Они не должны противоречить нормам права, издаются в интересах всего общества (при обязательном учете и уважении субъективных прав и свобод социальных меньшинств) и осуществляются всеми участниками правоотношений.

На первый взгляд, вышеприведенная дефиниция ведет к отождествле­нию законности и правопорядка, но это лишь на первый взгляд. Как извест­но, каждому явлению могут быть присущи различные состояния, опреде­ляемые совокупностью его особых свойств, признаков[386]. Это относится и к общественным отношениям, урегулированным правом. Им свойственны, в частности, такие состояния, как соответствие законам государства (т. е. законосообразность, юридическая правомерность) и упорядоченность, согласованность, системность. Первое состояние отражается понятием «законность», второе, связанное с первым как следствие с причиной. — понятием «правопорядок». Родовая общность обоих параметров общест­венного отношения указывает на тесную связь, родственность законности и правопорядка, а видовые отличия свидетельствуют об их нстождсствсн- ности, несводимости друг к другу.

Не исключаются, разумеется, и иные определения феномена «закон­ность», акцентирующие либо ее функциональные, «ролевые» аспекты (ме­тод социально-политического управления, осуществления задач и функ­ций государства, охраны субъективных прав и свобод граждан), либо идео­логические (принцип правосознания, правовой культуры, правовой идео­логии), либо политические (обеспечение государственного суверенитета, непосредственной и представительной демократии, разделения властей). Право на существование имеют все теоретические представления.

Однако только понимание законности как особого режима, состоя­ния (совокупности определенных реально существующих свойств) со­циально-политических отношений, урегулированных соответствующими нормативными правовыми актами, позволяет усматривать в этом феноме­не специфическое правовое явление, не сводимое ни к законодательству, ни к общему представлению о норме права, ни к юридически значимой деятельности. Верна позиция Л.С. Явича, утверждавшего, что «закон­ность — это разновидность правомерности (ее требования), вытекающей из общезначимости права, объективной необходимости правопорядка, го­сударственной гарантированности масштаба свободы, соответствующего потребности нормального функционирования общества и государства. В законности концентрированно выражено свойство права противостоять произволу, упорядочивать общественные отношения, закреплять те фор­мы собственности, которые соответствуют достигнутому уровню развития производительных сил общества»[387].

Законность (как и правомерность) опирается на весьма тонкий меха­низм регулирования, свойственный правовым отношениям. В них обла­дающий правом субъект лично заинтересован в исполнении юридической обязанности другой стороной, в ее правомерном поведении. Конечно, за­конность должна обеспечиваться возможностью применения механизма государственного принуждения, однако следует учитывать, что последнее осуществляется также людьми, выполняющими соответствующие обя- занности, на реализации которых кто-то имеет право настаивать — в ис­пользовании этого права «кто-то» оказывается лично заинтересованным. В то же время государство не в состоянии поставить надсмотрщика около каждого обязанного лица. Таким образом, законность не может опирать­ся только на принуждение (физического или психологического свойства). Ее истоки — интересы и потребности людей, а конкретнее — права субъ­ектов правоотношений, использование которых всегда зависит от испол­нения другими участниками этих отношений юридических обязанностей.

Законность, как и правомерность, следует рассматривать в качестве специфического общественного явления, которое означает не просто реа­лизацию требований закона в отдельных конкретных случаях, а закрепляет «господство закона в общественной жизни, господство его, в частности, в отношениях между властью и личностью»[388]. В правовом государстве подобное господство является типичным не в силу воздействия механиз­ма принуждения, а благодаря механизму регулирования, свойственному правоотношениям. Как господство права и правомерного поведения в общественных отношениях нельзя сводить к политическому фактору, так нельзя к нему сводить господство закона и законного (законосообразного) поведения. Мало объясняют специфику правового состояния и режима за­конности общие ссылки на интересы и потребности людей (социальных групп и сословий). Последние всегда побуждают людей к той или иной деятельности, в том числе вне юридической формы отношений. Правовой механизм, обусловленный социальными факторами и связанный с государ­ством, обладает особой юридической спецификой, столь важной для науки права и для практики упрочения правопорядка и законности.

Связь между правозаконностью и правами субъекта заключается в следующем. Законность в качестве режима деятельности создает юриди­ческие условия обеспечения субъективных прав, а последние являются предпосылкой существования законности как специфического обществен­ного явления. Часто полагают, что принуждение со стороны государства является гарантией законности.

В действительности государственное принуждение гарантирует за­конность лишь отчасти. Такая форма реализации соблюдения законов из страха перед возможным наказанием носит временный, а потому недоста­точно эффективный характер.

Во-первых, для поддержания у субъектов чувства страха наказание должно быть максимально суровым (например, «око за око, зуб за зуб»).

Во-вторых, в качестве «профилактической меры» необходимо это чув­ство постоянно поддерживать, что неизбежно ведет к ужесточению зако­нодательства, фиктивной отчетности, проведению разного рода кампаний (типа борьбы с пьянством и самогоноварением, организованной преступ­ностью, коррупцией и т. д.) и, как следствие — усилению элементов тота­литаризма в государственном механизме.

В-третьих, соблюдение закона не из уважения к нему, а из страха пе­ред возможным наказанием неизбежно содержит в себе перспективу воз­можного нарушения. Либо мера ответственности будет недостаточно су­рова (например, порядок привлечения к ответственности руководителей организаций, ответственных за нарушения в сфере экологии, когда непо­средственный виновник случившегося нарушения практически не несет никакой ответственности за содеянное), либо положение, при котором постоянный страх перед наказанием перерастает в чувство равнодушия. Наконец, ликвидация (либо непродуманная реорганизация) государствен­ного механизма принуждения неизбежно приводит к криминализации об­щества, правовому нигилизму, социальной деградации.

В правовом государстве законность (точнее — правозаконность), на­против, оказывается гарантией правомерности применяемого принуждения, закрепляя по отношению к государственной власти принцип «разрешено только то, что разрешено законом». Законность гарантируется системой со­циальных и политика-правовых факторов. К числу последних относятся:

— закрепление основ общественного и государственного строя, ос­новных прав и обязанностей граждан в Конституции РФ;

— верховенство основного закона по отношению ко всем иным актам государственной власти;

— соответствие текущего законодательства Конституции РФ;

— независимость суда и его подчинение только закону, правосудие как высшая гарантия прав граждан и подзаконности административной деятельности;

— прокурорский надзор за всеобщим соблюдением законов, единст­вом их понимания и применения на всей территории страны;

— безусловное право граждан на обращение в органы государствен­ной власти в целях восстановления нарушенных прав, в том числе на су­дебную защиту своих важнейших конституционных прав и свобод, глас­ность и открытость при рассмотрении таких дел;

— развитая система законодательства, стабильность правоотноше­ний. высокий уровень правосознания населения и правовой культуры работы государственного аппарата, юридическая информированность на­селения. и т. д.

В правовом государстве закон по отношению к праву выступает в качестве наиболее адекватной формы его выражения. Законность же яв­ляется наиболее адекватной формой упрочения правопорядка. Если закон означает официальное признание масштаба свободы, то законность есть требование соблюдения такого масштаба, а режим законности — состоя­ние общественных отношений, при котором этот равный и относительно справедливый масштаб свободы может быть реально использован субъек­тами права.

Законность в полном объеме может существовать только при демокра­тических политических режимах, способных обеспечивать принятие за­конов, адекватных сущности права1. Соблюдение законов, санкционирую­щих произвол, не в состоянии обеспечить режим законности, наоборот, оно расшатывает законность и весь правопорядок. При противоправном режиме не может быть правомерных действий. И объясняется это двумя взаимосвязанными обстоятельствами.

Во-первых, тем, что акты власти, санкционирующие произвол, не содержат юридических норм, которые отражают объективную необхо­димость (фактор объективного свойства). Во-вторых, потом), что такого рода акты исключают широкое использование субъективных прав, которое влекло бы за собой требование значительного числа членов общества ис­полнять юридические обязанности, — акты произвола практически полно­стью отчуждают законность от интересов большинства населения (фактор субъективного порядка).

Конституционная законность неотделима от жизни общества. В зако­нах закрепляются основные направления и цели внутренней и внешней политики; предусматривается порядок формирования и компетенция го­сударственных органов и органов местного самоуправления, их иерар­хическая структура и соподчиненность, взаимоотношения с населением страны; официально признается соответствующий правовой статус граж­данина, принадлежащие ему права и свободы, формулируются важнейшие принципы и основы государственного строя; закрепляется форма террито­риального устройства, пределы разграничения полномочий между феде­ральными органами власти и органами власти субъектов и т. д. Требования правозаконности содержатся во многих нормах Конституции РФ. закреп­ляющих ряд принципиальных положений.

Требование соблюдать законы. Статья 15 Конституции РФ обязывает органы государственной власти и местного самоуправления, должност-

См.: МалеинН.С. О законности в условиях переходного периода Теория права: новые идеи. М., 1995. Вып. 4. С. 26-32.

ных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конститу цию РФ и зако­ны. Согласно ст. 120 судьи подчиняются Конституции РФ и федеральным законам. Таким образом, требование соблюдения законов распростра­няется на всех без исключения участников общественных отношений. Государство принимает законы и вместе с тем обязано подчиняться зако­нам. Соблюдение (исполнение) законов законодательной, исполнительной и судебной властью, федеральными и региональными органами государ­ственной власти, всеми должностными лицами означает, что их деятель­ность и принимаемые ими правовые акты должны соответствовать зако­нам, а не противоречить им.

Требование соответствия правам и свободам человека и гражданина законов, иных правовых актов, деятельности государства и местного са­моуправления. Права и свободы человека и гражданина рассматриваются в Конституции РФ как высшая ценность, неотчуждаемые и принадлежа­щие каждому от рождения, непосредственно действующие (ст. 2, 17, 18). Они «являются непосредственно действующими», «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и ис­полнительной власти, местного самоуправления...» (ст. 18). Права и сво­боды не подлежат отмене законом. Одна их часть может быть ограничена, другая — ие может быть ограничена федеральным законом в той мере, в какой это предусмотрено Конституцией РФ в соответствии с нормами международного права (ст. 55, 56). Поскольку все подзаконные правовые акты должны соответствовать законам, их содержание и применение также определяется правами и свободами человека и гражданина.

Требование обеспечения государством прав и свобод человека и гражданина. По Конституции РФ признание, соблюдение и защита этих прав — обязанность государства. Они гарантируются государством со­гласно общепризнанным принципам и нормам между народного права, в том числе с помощью судебной защиты. Права и свободы граждан обес­печиваются федеральными и региональными органами государственной власти (ст. 2, 17, 45, 46, 71, 72, 85, 114). Обеспечение прав и свобод граж­дан является по закону первоочередной целью деятельности российской прокуратуры.

Требование равенства граждан перед законом и судом. Поскольку важнейшие права и свободы принадлежат каждому' от рождения и неот­чуждаемы, Конституция РФ декларирует равенство всех перед законом и судом: обеспечение государством прав и свобод человека независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, иму щественного и должностного положения, убеждений и других обстоятельств; запрещает любые ограничения прав по признакам социальной, расовой, националь­ной, языковой или религиозной принадлежности. Граждане равны не толь­ко в правах и свободах, но и в обязанностях (ст. 6, 19, 57-59).

Требование иерархичности законодательства в соответствии с юри­дической силой составляющих его законов. Конституция РФ имеет выс­шую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей террито­рии страны. Ей не должны противоречить любые законы и иные правовые акты, применяемые в России. Конституционным федеральным законам не могут противоречить федеральные законы. И те и другие имеют вер­ховенство на всей территории России по отношению к законам субъектов Федерации (ст. 4, 15, 76).

В соотношении федеральных и региональных законов следует выде­лить два аспекта. С точки зрения иерархичности, федеральный закон по своей юридической силе выше закона субъекта Федерации, который не может ему противоречить. В случае противоречия менаду ними действует федеральный закон. Это положение не распространяется на случаи, когда федеральный закон принят вне пределов ведения России и совместного ведения России и субъектов Федерации, т. е. антиконституционно вторга­ется в сферу собственного правового регулирования субъекта Федерации. При таком противоречии менаду федеральным и региональным законами действует последний, но не в связи с его верховенством над федеральным законом, а потому, что федеральный закон изначально не имеет юриди­ческой силы как принятый вне пределов компетенции России. В данном слу чае речь идет не об иерархии законов, а о сохранении порядка принятия федерального закона (ст. 5. 72, 73, 76 Конституции РФ).

Требование верховенства закона. Оно выражается в установлении Конституцией РФ высшей юридической силы федеральных законов по от­ношению ко всем принимаемым в стране правовым актам, не являющим­ся законами. Не должны противоречить законам указы и распоряжения Президента РФ. постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 4. 15, 72, 76, 90, 115 Конститу ции РФ).

Требование соблюдения установленного порядка принятия, изменения и отмены законов, иных нормативных правовых актов. Соответствующий ему порядок правотворчества предусмотрен ст. 66, 71-73, 76, 84. 90, 102, 104, 108, 115 Конститу ции РФ. Регламентацию процесса правотвор­чества основным и иными законами России, правовыми актами субъек­тов Федерации нельзя признать достаточной. Восполнение имеющихся пробелов окажет существенное влияние на повышение уровня правово­го регулирования общественных отношений, функционирования права, деятельности законодательной и исполнительной власти, государственных органов России и субъектов Федерации, отправлению правосудия.

Наконец, конституционным требованием законности является требо­вание осуществления государством контроля над исполнением Консти­туции РФ и законов. В Конституции РФ это положение изложено фраг­ментарно. Статья 71 относит к ведению России контроль над соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. В совместном ведении России и субъектов Федерации находятся вопросы, связанные с обеспечением соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных право­вых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам (ст. 72). Вместе с тем в Конституции РФ не определены конкретные го­сударственные органы, на которые возлагаются эти функции контроля и обеспечения соответствия правовых актов.

Обеспечение законности отнесено ст. 72 Конституции РФ к сов­местному ведению России и субъектов Федерации. Из органов, обязан­ных осуществлять меры по обеспечению законности, названо только Правительство РФ (ст. 114), чего, разумеется, недостаточно. Эти пробе­лы должны быть восполнены путем принятия соответствующих законо­дательных актов, регламентирующих порядок формирования полномочий государственных органов, обеспечивающих реализацию законности.

К конституционным требованиям законности необходимо отнести и требование верховенства права. Причем не в смысле верховенства закона, как это предусматривалось одним из проектов Конституции РФ. Право — важнейший, но не единственный регулятор поведения людей. Наряду с правовыми оно регулируется моральными, традиционными, религиозны­ми и другими социальными нормами. В сформировавшемся государстве, особенно правовом, при противоречии между предписаниями правовой и любой иной социальной нормы должна действовать правовая норма. Указание на это в законе дает четкие ориентиры поведения лицам, оказав­шимся в ситуации коллизии социальных норм.

В качестве первоочередного и важнейшего требования законности в демократическом правовом государстве следует рассматривать требование соответствия основного и других законов, любых нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений. Законность в состоянии ограничивать деятельность государственного ап­парата требованием строгого соблюдения правовых законов в тех случа­ях, когда оказывается политико-юридическим принципом деятельности всей системы государственных органов. Причем основным требованием, предъявляемым к законности на современном этапе государственно-пра­вового развития, является обеспечение с ее помощью нормативно-право­вых рамок применяемого государством принуждения.

Предпосылкой законности является объективная социальная потреб­ность сохранения целостности человеческого общества посредством уста­новления юридических правил общеобязательного поведения, способ­ствующих нормальному функционированию общественного организма, закрепляющих такие условия деятельности индивидов, которые позволя­ют им удовлетворять свои потребности и которые не препятствуют всем остальным делать то же самое. Воспринимаемая в качестве особого режи­ма, законность в состоянии при известных условиях выражать господство закона в общественных отношениях, следовательно, во всех связанных с государством политических отношениях. Однако господство закона надо понимать лишь в том смысле, что отношения должны складываться за­коносообразно, поведение их субъектов учитывает требования законода­тельства, неисполнение юридических обязанностей непременно влечет за собой предусмотренную законом ответственность.

Органы государства и его должностные лица, применяя юридиче­ские нормы, способствуют устранению препятствий осуществления права и. таким образом, укрепляют начала законности в общественной жизни. Однако в этом процессе законность сама оказывается необходимым усло­вием правомерности применения юридических норм, а стало быть, гаран­тией правомерности государственного волеизъявления. Не столько госу­дарственное волеизъявление обеспечивает законность, сколько законность обеспечивает его правомерность и социальную оправданность.

К числу исходных принципов конституционной законности относятся следующие принципы: верховенство правового закона, прерогатива субъ­ективных прав перед государственными интересами, единство законности и государственное санкционирование закрепленных в законодательстве властных предписаний.

Принцип верховенства правового закона собирательно символизирует наиболее важные аспекты законности. Его суть состоит в том, что государ­ственные решения должны быть основаны на согласии свободного граждан­ского общества. Следовательно, они призваны защищать фундаментальные права и свободы граждан, являясь при этом объектами оценки независимых судов[389]. С точки зрения соотношения личности, общества и государства, принцип верховенства правового закона устанавливает приоритет права по отношению ко всем социальным регуляторам и закрепляет «юридическое» равенство субъектов, предполагающее безусловное подчинение (всех субъ­ектов, прежде всего, самого государства) требованиям правовых норм.

Правовой закон рассматривается как одинаковая, равная мера свобо­ды для правящих и подвластных. Однако если для гражданина его верхо­венство определяется формулой «разрешено все, что не запрещено зако­ном», то в отношении государственной власти (подчиняющейся этом}' же закону) действу ет другое правило — «разрешено только то. что разрешено законом». Принцип верховенства закона означает, что при возникновении коллизии, вызванной несовпадением содержащегося в законе предписания и государственной целесообразности, государство должно подчиняться требованиям, закрепленным в нормативных актах. Естественно, что су­ществует порядок внесения поправок и изменений в законодательство (отмена старых и принятие новых нормативных правовых актов) с уче­том требований государственной целесообразности. Однако этот порядок предполагает конкретную процедуру законотворчества, несоблюдение ко­торой рассматривается как противоправное поведение.

Воплощение в жизнь принципа верховенства правового закона проис­ходит путем реализации следующих мероприятий: закрепления в законах и подзаконных актах общеобязательных правил поведения: соблюдения ие­рархичности законов и подзаконных нормативных правовых актов; обеспе­чения юридического равенства субъектов (в том числе самого государства) перед законом и судом: обязательного соблюдения законов всеми лицами, к которым данный закон адресован: улу чшения качества принимаемых (и действующих) законов с учетом их содержания и потребностей практики.

Принцип прерогативы личных прав и свобод перед государственны­ми интересами положен в основу' системы «сдержек и противовесов». Он представляет собой правовой режим ограничения «всевластия» государ­ства. недопу щения его излишнего регулирующего вторжения в частную жизнь. «Индивидуальные права предоставляют всем одну общую черту: они ограничивают права государства. — писал в начале XX в. А. Эсмен, — государство должно воздерживаться от вмешательства в известные обла­сти. предоставляя известный простор личной деятельности...»[390].

Осознание всеми участниками правоотношений (индивидами, об­ществом. государством) необходимости инициативного поведения в правовой сфере (в основе которого лежит стремление к удовлетворению взаимных прав и соблюдению обязанностей), повышения юридической и политической культуры сможет стать настоящей гарантией приоритета прав человека и гражданина как высшей ценности по отношению к инте­ресам государства.

Среди всех видов субъективных прав есть права, которые не подле­жат государственному ограничению. Зго так называемые естественные (абсолютные) права, которые «не создаются государством, не нуждаются в его признании, не могут быть ограничены или вовсе ликвидированы им. Они присущи индивиду как таковому. Данные права охраняют свободу не только от незаконного, но и законного государственного принуждения»1. Обычно, говоря о правах, не подлежащих ограничению, комментируют ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. В ней предусмотрено, что ни при каких обстоятельствах не могут быть ограничены такие права, как право на жизнь, право не подвергаться же­стокому бесчеловечному обращению, право не подвергаться без своего со­гласия медицинским или научным опытам, право не содержаться в рабстве или подневольном состоянии, право не подвергаться лишению свободы за невыполнение какого-либо договорного обязательства, право не привле­каться к ответственности за деяние, которое в момент его совершения не являлось правонарушением, право на признание правосубъектности, сво­боду мысли, совести и религии[391] [392].

В ч. 3 ст. 56 Конституции РФ закреплен более подробный пере­чень прав и свобод, не подлежащих ограничению со стороны государ­ства (даже в условиях чрезвычайного и военного положения), нежели в Международном пакте о гражданских и политических правах. Имеются в виду, в частности, следующие конституционные положения: ничто не может служить основанием для умаления достоинства личности: никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или уни­жающему человеческое достоинство обращению или наказанию: каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи: каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его вина не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда: никто не может быть осужден повторно за одно и то же престу пление: при осущест­влении правосудия не допу скается использование доказательств, получен­ных с нарушением федерального закона: каждый осу жденный имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом; никто не обязан свидетель­ствовать против самого себя, своего супруга и близких родственников: государство обеспечивает потерпевшему' доступ к правосудию и компен­сацию причиненного ущерба.

Существование прав и свобод, которые не могут быть отчу ждены по чьему бы то ни было усмотрению (в том числе по воле государства), но которые, в свою очередь, могут ограничить власть государства с целью недопущения произвола, является важнейшей составляющей принципа верховенства правового закона. Имея естественное происхождение, права человека образуют сердцевину правосознания людей и должны получать свое нормативное оформление в юридических актах (см. ст. 1 Декларации прав и свобод человека 1991 г.). Причем положение, при котором «госу­дарство связано правовым законом», означает, что правовые акты, прини­маемые в государстве и закрепляющие незыблемость естественных прав и свобод, обязательны для всех, не только для граждан и их объединений, но и для органов самого государства и их должностных лиц. Право уста­навливает для деятельности государственных органов последовательно разрешительный порядок, упорядочивает властеотношения через отрабо­танные процессуальные и процедурные формы[393]. Конституция РФ и фе­деральные законы имеют верховенство на всей территории России (ст. 4 Конституции РФ). Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15).

Принцип единства законности. Законность как специфический пра­вовой режим распространяет свое действие на всю территорию государст­ва. При этом предполагается, что всякий человек, проживающий в данной стране, подчиняется государственным законам независимо от того, облада­ет ли он правовым статусом гражданина или нет.

Исходя из современных представлений территориальная сфера дейст­вия конституционной законности — это правовое пространство, представ­ляющее собой систему связей (общественных отношений) между' индиви­дами, объединяющими их в некую социальную общность, условием фор­мирования которой является прежде всего проживание (постоянное или временное) в государстве-стране и, следовательно, подчинение законам этой страны. Единство конституционной законности проявляется в ее общеобяза­тельности для всех членов государственно-организованного общества. Ведь человек, вступая в существу ющие связи, объединяющие общество, действу­ет не как индивид, а как социальный субъект. Его поведение становится ком­понентом целостной системы деятельности людей. Эта система структурна, т. е. обладает упорядоченностью и организованностью.

Включившись в «силовое поле» системы как ее компонент, действие субъекта «обрабатывается» структурой, связывается и преобразуется ею.

Так происходит превращение единичного, отдельного поступка в ком­понент целостного общественного отношения1. Территориальная сфера действия конституционной законности распространяется не только на гра- ждан-россиян. но и на граждан иностранного государства, а также лиц без гражданства, которые во время нахождения на территории России поль­зуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами.

Свою юрисдикцию государство сохраняет и в отношении так называе­мых территорий мигрирующего характера, т. е. морских судов, плавающих под его флагом в открытом море, а также воздушных судов, находящихся в воздушном пространстве, не принадлежащем какому-либо государству. В строго юридическом смысле эти объекты не являются частью государ­ственной территории, причем сфера действия законности совпадает со сферой исключительного суверенитета государства, каковой является его территория. Все лица, находящиеся в ее пределах, оказываются в сфере предписательной юрисдикции государства.

Вместе с тем единство конституционной законности не исключает, поскольку государство на это согласно, некоторых изъятий из сферы ее исполнительной юрисдикции в отношении лиц, пользующихся иммуни­тетами на всей государственной территории или в определенных ее райо­нах в силу установлений международного права. Действие юридического механизма конституционной законности может распространяться в ряде случаев и за пределы территории государства, вторгаясь на территории со смешанным правовым режимом (континентальный шельф, экономическая зона), а также на территории, находящиеся в общем пользовании всех го­сударств (открытое море, воздушное пространство над ним, морское дно за пределами континентального шельфа и т. д.).

Осуществление юрисдикции государства на территориях с различ­ным политико-правовым статусом позволяет говорить о конституционной законности как о сложной юридической системе, при помощи которой регулируются взаимоотношения субъектов в рамках единого правового пространства. Правовое пространство, образуемое механизмом конститу­ционной законности, определяется целостной совокупностью связей, воз­никающих в процессе социально-политических отношений, причем «для того чтобы сложилось правовое пространство, люди важнее, чем террито­рия, но, разумеется не изолированные индивиды, а люди, связанные между собой и образующие группы»[394] [395]. Основным средством, связующим людей, является присущее всем им обязательство воспринимать и подчиняться действующим на территории государства законам.

Принцип государственного санкционирования закрепленных в законо­дательстве властных предписаний. Закрепляя в законодательстве обще­обязательные правила поведения, государство, естественно, предполагает возможность их нарушения. Наряду с поощрением позитивного поведения субъектов юридические нормы содержат санкцию, предполагающую при­менение к правонарушителю мер негативного характера. Принцип госу­дарственного санкционирования предполагает неотвратимость наказания за совершенное правонарушение и характеризует законность как меха­низм, действующий в целях профилактики противоправного поведения, пресечения общественно вредных деяний, а также привлечения к ответст­венности лиц, эти деяния совершающих.

Политика правового государства, в том числе политика борьбы с пре­ступностью, осуществляется на основе правового закона и не может выхо­дить за очерченные этим законом границы дозволенного. Соответственно меры юридической ответственности, а также предусматриваемые этими мерами лишения и ограничения прав и свобод граждан не могут устанав­ливаться и применяться правоприменительными, исполнительными, су­дебными органами (должностными лицами) при отсутствии конкретного правового предписания. В этом условии заключается существенное отли­чие правового государства от государства, политика которого, не буду чи связана основным законом и другими правовыми актами, оборачивается для общества и граждан произволом.

Реализация государством функций превентивного характера, в част­ности функции уголовного преследования, административно-правового принуждения, зачастую требует ограничения субъективных прав и свобод лиц, вовлекаемых в орбиту юрисдикционного процесса (и конституцион­ное государство — не исключение), в том числе права на свободу и личную неприкосновенность, права на неприкосновенность жилища и собственно­сти, прав на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых и иных сообщений. Однако такие ограничения возможны только при соблюдении юридических гарантий прав и свобод человека и гражданина, предусмо­тренных Конституцией РФ и федеральными законами.

Борьба с преступностью не должна ставиться выше таких социаль­ных ценностей, как права и свободы человека и гражданина. Эти понятия не следует противопоставлять, так как цель борьбы с преступностью — защита гражданского общества в целом и конкретных граждан в отдель­ности от преступных посягательств. Уголовное и административное за­конодательство, например, охраняя членов общества от противоправных посягательств на жизнь, здоровье, честь, свободу, неприкосновенность жилища, собственности и т. д., одновременно защищает фундаментальные устои общества и государства (конституционный строй, общественный по­рядок, собственность государства, независимость судебной власти и т. д.)1.

Правопорядок в теоретико-правовой литературе тракту ется как со­стояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности (В.В. Лазарев); как объективно и субъективно установленное состояние социальной жизни, основанное на нормативных требованиях, принципах права и законности, а также на демократических требованиях, правах и обязанностях, свободе и ответственности всех субъектов права (В.В. Борисов). В административно-правовой литературе понятие «право­порядок» употребляется чаще всего как синоним общественного порядка (в узком смысле), под которым понимается система волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, достоинства, обществен­ной нравственности[396] [397].

Такой подход административистов к трактовке общественного поряд­ка имеет давнюю историческую традицию, восходящу ю к науке полиции и ее «отцу» — французу Деламару, автору широко известного «Трактата о полиции». В нем он, используя набор таких понятий, как «благочиние», «благоустройство», «благосостояние», «благополучие», характеризовал полицейскую деятельность как важнейшую область деятельности государ­ства, призванную охранять порядок в общественных местах и пресекать элементы «кулачного права»[398].

В российских нормативных правовых актах понятие «обществен­ный порядок» впервые появился в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений 1832 г., затем оно встречается в Положении о мерах по ох­ранению государственного порядка 1881 г. ив Указе правительствующему Сенату от 12 июля 1889 г. К концу XIX в. понятие «общественный порядок» фактически полностью вытесняют другие, родственные ему понятия: «благо­чиние» — правомерное поведение граждан в общественных местах; «благо­устройство» — рациональное устройство улиц; «благополучие» — нормаль­ное продовольственное, медицинское и экологическое состояние населения1.

В 50-90-х гг. XX в. категория общественного порядка исследуется в работах видных советских ученых-административистов М.И. Еропкина и Л.Л. Попова, И.И. Веремеенко, Ф.Е. Колонтаевского, А.В. Серегина[399] [400]. Отмечая, что контуры этой категории становятся более четкими, обознача­ются сущностные элементы, анализируются правоотношения, К.С. Бель­ский утверждает, что для «теоретических работ об общественном порядке, несмотря на имеющиеся в них ценные и глубокие положения, характе­рен узкий «милицейский» взгляд на проблему в целом»[401]. Спустя пять лет К.С. Бельский вновь пишет о необходимости более глубокого понимания категории общественного порядка, однако никаких конкретных предложе­ний, кроме достаточно абстрактного и не очень аргументированного упо­минания о связи этой категории с понятием «публичный экономический порядок», не приводит[402].

Более глубокого понимания категории «общественный порядок» в рамках существующего в административном праве подхода к его толкова­нию, базирующемуся на модификации известного отождествления наукой XVIII в. полиции и администрации, которая занимается охраной публич­ного порядка, общественной и личной безопасности, «добрых нравов», а также только с позиций милицейского надзора за порядком, добиться невозможно. Более того, попытки ввести узкое понимание общественно­го порядка, акцентуация важности обеспечить порядок в общественных местах, продолжая все тот же «милицейский» («полицейский») взгляд на проблему в целом, заметно обедняет административно-правовую науку и сужает ее возможности в части выработки конструктивных рекоменда­ций по наведению правового порядка в стране, эффективному противодей­ствию преступности и правонарушениям.

Как соотносятся между собой такие категории, как «правопорядок» и «общественный порядок», что представляет собой механизм обеспечения пра­вопорядка и какова роль в этом механизме административного права, адми­нистративно-правового регулирования? Попытаемся ответить на эти вопросы.

Общество как синоним социума, антитеза природы и природного является «организационной формой совместной деятельности людей»1. Совместная жизнедеятельность людей как способ сохранения и воспро­изводства социального на всех ступенях развития человеческой цивилиза­ции всегда была связана с упорядоченными социальными отношениями. Общественные отношения — это всегда упорядоченные с помощью био­логически не заданных регуляторов социальные отношения между людь­ми. Нет этой упорядоченности — нет и самих общественных отношений, нет человеческого общества как надорганической реальности, выделенной из природного, органического мира.

На ранних этапах существования общества в качестве таких социаль­ных регуляторов выступали различного рода запреты, религиозные верова­ния, постепенно складывающиеся в обычаи и общепринятые нормы поведе­ния. Появление права как специфического социального регулятора и госу­дарства, располагающего соответству ющими средствами реализации право­вых предписаний, знаменует собой появление новой категории — правового порядка упорядочения общественных отношений. Правопорядок сущест­вует там и тогда, где и когда реализуются нормативно-правовые предписа­ния, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах. Сфера правового порядка — эта сфера действия законодательства[403] [404]. В тех случаях, когда предметом правовой регуляции выступают отношения, возникающие в общественных местах, мы получаем возможность говорить о соответст­вующем правовом порядке реализации этих отношений. Общественный порядок, трактуемый в узком смысле слова, не существует вне или поми­мо правопорядка: фактически — это один из срезов, уровней правопорядка, состояние упорядоченности социальной жизни в общественных местах как результат действия права и законности.

Каковы же иные срезы или уровни правопорядка? Ответ на этот вопрос следует искать в самой структуре и иерархии общественных отношений, подлежащих правовой упорядоченности. Как известно, общественные отношения складываются по разным поводам и, сохраняя признак соци­альности, могут существенно различаться. Само понятие «общественные отношения» может приобретать различный смысл, обозначая связи между людьми в отличие от всех других форм связи между явлениями живой и неживой природы, обобщенно-опосредованные связи, порожденные соци­альной структурой (классовые, национальные, служебные и т. д.) в отли­чие от личных, индивидуальных, единичных связей (дружеских, семейных и т. д.), связи, порожденные принадлежностью к различным корпоратив­ным общностям (класс, государство, этническая группа, слу жебный кол­лектив), а также идейными мотивами (общественно-политические партии, общественные движения)1.

Инвариантность возможных проявлений общественных отношений открывает широкие возможности для их исследования в рамках обще­ствоведческих наук, прежде всего социальной философии, социологии, политологии, но мало пригодна для юриспруденции до тех пор, пока об­щественные отношения или «общественные отношения вообще» не буду т структурированы по какому-то единому критерию, соотносимы с возмож­ностями системы права по их регулированию. В качестве такого критерия можно использовать предложенное в социальной философии структуриро­вание общественных связей в социуме в четыре основных типа совместной активности людей, необходимых для самодостаточного существования общественного коллектива: 1) производство опредмеченной информации; 2) создание и оптимизация общественных связей и отношений; 3) произ­водство и воспроизводство непосредственной человеческой жизни; 4) сов­местное производство вещей[405] [406].

Этим интегративным типам совместной деятельности соответствует принятая в правоведении, в том числе в административном праве, структу ­ра сфер общественной жизни: ду ховная сфера общества, организационная (административно-политическая), социальная и материально-производ­ственная сфера. Поскольку каждая из них входит в общее пространство правового регулирования, можно утверждать о правопорядке в духовной, организационной, социальной и производственной сферах реализации об­щественных отношений. Дальнейшая детализация общественных отноше­ний, требующих правовой упорядоченности, позволяет дифференцировать эти сферы на отдельные составляющие и говорить о правовом порядке в отдельных сегментах, например материально-производственной сферы (производство, сельское хозяйство, транспорт, связь и т. д.), организацион­ной сферы (государственное управление, управление в отдельных облас­тях государственной жизни — оборона, безопасность, внутренние дела и т. д.), социальной сферы (здравоохранение, образование и т. д.).

Эта структуризация правопорядка имеет в своем основании не только социальный (типы совместной жизнедеятельности людей), но и юридиче­ский критерий. Во-первых, это общность всех общественных отношений, регулируемых всей системой права и выступающих как единый объект правовой регуляции1. С учетом степени фиксации правовых установлений, форм правогенеза и рассмотрения права либо как естественного порожде­ния самих общественных отношений, которые объективно требуют право­вой формы и иначе существовать не могут, либо как порождение (эмана­ция) государственной воли[407] [408], этот критерий позволяет говорить о естест­венном или искусственном правопорядке.

Во-вторых, это дифференцированная общность однородных общест­венных отношений, регулируемых одной или несколькими отраслями пра­ва и выступающих как общий (комплексный) предмет правовой регуляции. Этому критерию соответствует официально устанавливаемый правопоря­док в сферах, обособленных в большие группы однородных регулируемых общественных отношений[409].

В-третьих, это дифференцированная общность однопорядковых об­щественных отношений, регулируемых конкретной отраслью права или являющихся предметом регуляции отдельного правового института. Этому критерию соответствует устанавливаемый в сфере правовой регуляции особый отраслевой правопорядок, который определяется совокупностью однопорядковых (по их регулятивно-правовым свойствам и характеристи­кам) норм права, составляющих право соответствующей отрасли.

Таким образом, в современной трактовке правопорядок как целостное явление связан с совоку пностью регулируемых правом общественных от­ношений во всех сферах жизнедеятельности людей. Свое воплощение он получает на уровне, во-первых, системы права, во-вторых, ряда отраслей права, участвующих в регулировании однородных отношений, в-третьих, конкретной правовой отрасли, участвующей в регулировании однопоряд­ковых общественных отношений.

Юридическое воплощение правопорядка связано не просто с фактиче­скими общественными отношениями или общественными отношениями во­обще, а лишь с отношениями, возникающими в конкретных сферах общест­венной жизни, в которых реализуются основные типы совместной активности людей, необходимые для самодостаточного существования общественного коллектива. Именно эти общественные отношения находятся под юридиче­ской защитой государства, являясь предметом комплексного или отраслевого правового регулирования. Так. отношения в материальной сфере могут регу­лироваться нормами административного, гражданского, финансового, бюд­жетного, налогового законодательства; регулирование отдельных вопросов реализации общественных отношений в сферах производства, сельского хо­зяйства, связи, энергетики может сопровождаться консолидацией специали­зированных норм и формированием новых правовых институтов, например института лицензирования1. Это характерно и для других сфер, в частности для социальной, в которой активно формируется, например, здравоохрани­тельное законодательство как комплексный правовой институт[410] [411].

Юридический критерий позволяет рассматривать правопорядок не просто как некое состояние упорядоченности общественных отношений, а как правовой режим установления и реализации этих отношений, осно­ванный на праве и законности. Как и любой иной правовой режим, пра­вопорядок имеет свои организационно-пространственные координаты, за­дающиеся «границами» сфер правовой регуляции общественных отноше­ний. Речь, по сути, идет о структурализации правопорядка по масштабам, субъектам и объектам его формирования и поддержания.

С точки зрения организационно-пространственных координат или кри­териев структурирования правопорядка, можно утверждать о правопорядке государства, субъектов Федерации, регионов, городов, населенных пунктов, предприятий, организаций, учреждений. Именно на этом уровне можно выделить правопорядок в общественных местах различной степени дета­лизации, принятой, например, в документах первичного учета преступле­ний и правонарушений — улицы, парки, скверы, общественный транспорт. Организационно-пространственная структура правопорядка не нарушает иерархию законодательных актов, например, центра и субъектов Федерации, не противоречит общему принципу единства законности на всем простран­стве действия системы права (территория России) и равной для всех субъек­тов права общеобязательности принципа, положений и требований закона. Речь о другом: о конкретном режиме правопорядка, который необходимо устанавливать и поддерживать на конкретной территории или объекте.

Очевидно, например, что на отдельных территориях России (погра­ничная полоса, закрытое административно-территориальное образование, зона экологических бедствий) наряду с общим правопорядком существу­ют специальные режимы, регулирующие общественные отношения. Так, Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передви­жения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. устанавливает, что это право граждан России в соответствии с законами может быть ограничено в пограничной полосе, закрытых военных городках, зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболева­ний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст. 8). В закрытых административ­но-территориальных образованиях установлен особый правовой порядок землепользования, размещение и функционирование там организаций — юридических лиц с участием иностранных юридических и физических лиц и (или) иностранным капиталом осуществляются в особом порядке, установленном законодательством.

Не менее важно установить и поддерживать правопорядок функцио­нирования отдельных объектов — государственных и негосударственных органов, организаций, предприятий, учреждений, являющихся юридиче­скими лицами — коллективными субъектами права. Правовой порядок их функционирования имеет два вектора, распространяясь как на внутри­организационную деятельность, так и на деятельность внешненаправ- ленную (внешневластную). Правовой порядок как режим, регулируемый нормативными актами (материальными и процессуальными) внутриорга- низационной деятельности, является юридической основой формирования различных видов внутриобъектовых административных режимов, например пропускного, определяемого как порядок, обеспечиваемый совокупностью мероприятий и правил, исключающих возможность бесконтрольного входа (выхода) лиц, въезда (выезда) транспортных средств, вноса (выноса), ввоза (вывоза) имущества на охраняемые объекты и с охраняемых объектов[412].

Юридически правовой порядок функционирования юридических лиц закрепляется в различного рода правоустановительных актах — уставах, положениях, правилах, фиксирующих их правовой статус, включая цели создания и деятельности, порядок создания, реорганизации и ликвидации, правомочия, порядок формирования руководящих органов. В зависимо­сти от значимости тех или иных юридических лиц в общем механизме функционирования государства эти акты могут утверждаться указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, соответствующими правовыми актами субъектов Федерации, приказами и распоряжениями руководителей федеральных органов власти, приказами руководителей ор­ганизаций и учреждений.

Применительно к тем или иным органам власти порядок установле­ния их правового статуса определяется законодательными актами. Так, в ст. 1 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что «функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального ор­гана исполнительной власти, руководство деятельностью которого осу­ществляет Правительство Российской Федерации, — постановлением Правительства Российской Федерации».

Законность и правопорядок как правовой режим реализации обще­ственных отношений во всех сферах жизнедеятельности социума имеют своих субъектов. В их задачу входят установление тех отношений, которые подлежат правовой регуляции, определение конкретного порядка реали­зации отношений в данной сфере регулирования и регулятивно-охрани­тельных средств его поддержания и охраны, соблюдение установленных правил реализации общественных отношений.

Гипотетически все субъекты права (государственные органы и долж­ностные лица, все физические и юридические лица) независимо от специфи­ческих различий в их правовом статусе и роли в процессе реализации права являются формальными субъектами процесса установления и функциони­рования правового порядка общественной жизни. Более того, вовлеченность отдельных граждан и институтов гражданского общества в этот процесс, от­ражая коренные отношения между государством и человеком, обществом в целом, может рассматриваться в качестве отправной точки векторально разнонаправленных процессов политического, экономического, нравствен­ного и правового прогресса или регресса государства, свидетельством его движения по демократическому или тоталитарному пути развития.

Реальная роль тех или иных субъектов права в обеспечении режима законности и правопорядка определяется именно их правовым статусом и местом в процессе реализации права. Нет необходимости доказывать, например, что ведущим субъектом установления и охраны правопорядка, поддержания режима законности является государство, поскольку именно в обеспечении государственно-правового порядка и заключается процесс функционирования всех государственных институтов и как динамический, деятельностно-содержательный аспект проявления сущности государства, и как института публичной власти, и как законодателя, и как правоприме­нителя, и как публично-властной правозащитной организации, организа­тора и гаранта режима законности и правопорядка.

Прав В.С. Нерсесянц, отмечая, что «государство — это не организация для решения экономических, культурных, экологических и иных сходных задач», а институт, обеспечивающий «надлежащий государственно-право­вой порядок их решения»[413]. Как только государство перестает обеспечивать государственно-правовой порядок жизнедеятельности общества, начина­ется процесс распада государственности. Он может приобретать совер­шенно различные формы внешнего выражения: стагнации национальной экономики и ее возрастающей зависимости от международной экономи­ческой конъюнктуры; деформацию единого экономического и правового пространства; кризиса систем социальной защиты населения и здраво­охранения и, как следствие, расслоения общества на узкий круг богатых и преобладающую массу малообеспеченных граждан, увеличения удельного веса населения, живущего за чертой бедности, роста безработицы, резкого сокращения рождаемости и средней продолжительности жизни в стране, деформации демографического и социального состава общества, подры­ва трудовых ресурсов как основы развития производства; неспособности защитить общество от чуждой идеологической экспансии и, как следствие, деформации национальных духовных ценностей.

Обеспечение законности и правопорядка связано с правоустановлени­ем, правоприменением и правоохранением. Именно эти правовые формы, во-первых, вызывают наиболее существенные юридические последствия для властных и невластных участников общественных отношений, во- вторых, отражают специфик}' полномочий правоохранительных органов, в том числе милиции, несущих основное бремя по непосредственному обеспечению правопорядка.

Правоустановительная форма характеризуется определенными го­сударством общеобязательными правилами поведения, выполнение ко­торых является непременным условием правопорядка, наделения этих правил юридической силой и доведением до сведения членов сообще­ства. Правоисполнительная форма характеризует исполнительно-рас­порядительную деятельность органов государственной администрации, осуществляемую на основе и во исполнение законов и обеспечивающую повседневное (текущее) функционирование государства и его аппарата1. Правоохранительная форма, отражая процессы применения права на осно­ве интересов правоохранительного порядка, складывается из превенции и принуждения (репрессии)[414] [415], осуществляемых путем выявления, предупре­ждения, предотвращения и пресечения подготавливаемых и совершаемых преступлений; выявления и проведения необходимой работы с лицами, склонными к совершению преступлений и правонарушений; раскрытия и расследования преступлений; розыска и задержания преступников; охра­ны правопорядка и обеспечения общественной безопасности; осуществле­ния надзорной и юрисдикционной деятельности; исполнения наказания.

Классификация всех этих форм может быть проведена по ряду пара­метров. Так, с точки зрения правовых средств закрепления и реализации органов исполнительной власти в сфере обеспечения законности и право­порядка, можно выделить Конституцию РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные право­вые акты субъектов Федерации, нормативные акты МВД России, в том чи­сле изданные совместно с иными федеральными министерствами.

В рамках правоустановления можно выделить нормативные акты об­щего характера, задающие «общий контур» правового порядка, и акты, нор­мирующие конкретные направления обеспечения правопорядка. Высшую сту пень в правовой фиксации этих ориентиров занимает Конституция РФ. Основной закон задает как бы общие направления всей государственной политики и функционирования системы государственной власти, опреде­ляя. например, что Россия есть демократическое федеративное правовое государство с респу бликанской формой правления (ч. 1 ст. 1); человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2); Россия — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное раз­витие человека (ч. 1 ст. 7).

К актам общего характера относятся и кодифицированные акты по отдельным отраслям законодательства, законодательные акты, закрепляю­щие особый статус территорий, например Законы «О стату се столицы Российской Федерации», «О закрытом административно-территориальном образовании», ряд постановлений Правительства РФ, законодательные акты субъектов Федерации, регламентирующие правовой порядок проведения об­щественных акций, например Закон Санкт-Петербурга от 14 февраля 2001 г. № 90-11 «О порядке проведения гражданских акций (митингов, демонстра­ций, уличных шествий и пикетирования) в Санкт-Петербурге».

Конкретизация ориентиров, содержащихся в актах общего характе­ра, происходит в федеральном и региональном законодательстве, охва­тывающем федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов ис­полнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Весь массив этих юридических средств можно разделить на два под­массива. Первый — акты, фиксирующие «набор» и содержание мер обес­печения правопорядка применительно к масштабам деятельности государ­ственных институтов и административно-территориальному устройству страны. Эти акты могут быть, в свою очередь, дифференцированы на стра­тегические и тактические, внутригосударственные и международные, а по времени реализации, кроме того, — на предусматривающие меры перспек­тивного и текущего характера.

Акты, регулирующие конкретные направления обеспечения правопо­рядка, составляют большую часть всего нормативно-правового массива, точное их число трудно посчитать и систематизировать. Их можно диф­ференцировать по каким-то более частным признакам, например акты, посвященные противодействию терроризму, обеспечению безопасности дорожного движения, противодействию незаконному обороту' наркотиков, поддержанию паспортного режима, профилактике безнадзорности и пра­вонарушений несовершеннолетних.

Специфической политико-правовой формой конкретизации государ­ственных интересов в сфере обеспечения правопорядка является государ­ственная политика. Она получает свое юридическое закрепление в раз­личных доктринах, концепциях, государственных и межгосударственных программах, ориентированных на стабилизацию экономического, соци­ального, военного, правового, национального строительства современ­ной России. К этой категории следует отнести и послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Зга форма декларации государственных ин­тересов может носить как общий, так и специальный характер. К первой группе относятся ежегодные послания, ко второй — бюджетные.

Второй массив — акты, фиксирующие правовой статус и компетен­цию органов государственной власти федерального и регионального уров­ней в сфере обеспечения правопорядка. Формы этих актов особым разно­образием не отличаются и ограничиваются законодательными и подзакон­ными актами, а также регламентами.

С точки зрения правовых способов реализации средств обеспечения законности и правопорядка акты можно подразделить на процессуальные (юрисдикционные) и материальные, реализуемые в рамках правосудия, контрольно-надзорной или исполнительно-распорядительной деятельности.

Зга классификация при всей ее относительности неизбежно порождает вопрос о том, в какой степени правовая политика и юридические средства ее реализации в правоохранительной сфере обеспечивают условия для ее прет­ворения в жизнь соответствующими субъектами, в том числе милицией? На этот вопрос можно дать отрицательный ответ. Пока трудно говорить о четкой и внятной правовой политике вообще и в сфере противодействия преступ­ности и правонарушениям в частности. Не всегда продуманная имплемента­ция идей гуманизации российского уголовного законодательства (заметим: необходимая сама по себе и поддерживаемая нами) привела к снижению возможностей закона противодействовать наиболее опасным формам пре­ступного поведения, в том числе организованной преступности.

Ряд диспозиций новых норм о преступлениях в сфере экономической деятельности и о преступных деяниях в сферах организованной преступно­сти и коррупции сформулирован казуистично, т. е., в переносном понимании, крючкотворно. Так, признаки, которые в отдельности или в совокупности не поддаются или трудно поддаются установлению и доказыванию в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством, содержат­ся в диспозициях ст. 174 УК РФ — о легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем, ст. 178 — о монополистических действиях и ограничении конкуренции, ст. 184 — о подкупе участников и организаторов профессиональных спортивных сорев­нований и зрелищных коммерческих конкурсов, ст. 210 — об организации преступного сообщества (преступной организации), ст. 289 — о незаконном участии в предпринимательской деятельности. Такой оценочный признак, как крупный ущерб, содержится в диспозициях ст. 172, 173, 176, 180, 185, 195-197 УК РФ, а значительный ущерб — в ст. 182. Отсутствие в уголовном законе точного определения этих признаков представляется серьезным упу­щением законодателя, тем более что признак «крупный размер», сходный по значению с признаком «крупный ущерб», определен в разных уголовно­правовых нормах неодинаково: его нижняя граница колеблется от 10 тыс. МРОТ (ст. 193) до 1 МРОТ (ст. 200).

Идеи гуманизации наказания не тождественны неоправданной либе­рализации санкций уголовного закона за преступления, представляющие большую общественную опасность. Нуждаются в уточнении санкции статей об ответственности за преступления в сфере экономической дея­тельности и за незаконное участие в предпринимательской деятельности путем соотнесения их с санкциями за другие преступления с учетом сте­пени общественной опасности тех и других деяний. Учитывая широкую распространенность транснациональной преступности и международного терроризма, актуальной остается проблема согласования соответствую­щих норм российского и международного законодательства, в том числе законодательства стран СНГ1.

Требуются коррективы и ряд норм КоАП РФ. Из многообразия про­блем. связанных с необходимостью совершенствования КоАП, мож­но предложить некоторые новации, касающиеся уточнения некоторых формулировок административно-правовых норм, предусматривающих от­ветственность за правонарушения в сфере экономической деятельности и потребительского рынка[416] [417].

Пока трудно утверждать о наличии четкого организационно-право­вого механизма реализации правовой политики вообще и в сфере про­тиводействия преступности и правонарушениям в частности. В качестве примера обратимся к практике разработки и реализации федеральных и региональных программ укрепления правопорядка, которые могут носить как целевой, так и общий характер. Разработка таких программ в России имеет свою предысторию. Еще в СССР была найдена достаточно удачная организационная форма, обеспечивающая комплексность мер по укрепле­нию правопорядка, — разработка планов социального развития регионов и трудовых коллективов, составной частью которых были разделы по пре­дупреждению преступности. В 90-е гг. XX в. появились и первые науч­ные обоснования разработки общегосударственных программ по борьбе с преступностью в условиях обновленной российской государственности[418]. Вскоре появились и первые федеральные и региональные программы, во многом учитывающие новые политические, экономические и правовые ре­альности российского общества.

Переход к программному методу планирования и реализации мер по борьбе с преступностью был заметным шагом вперед на пути организаци­онно-правового обеспечения комплексного подхода к укреплению правопо­рядка. К сожалению, ни одна из федеральных или региональных программ не привела к планируемым результатам по многим причинам, в том числе потому, что эти программы во многом воспроизвели те просчеты и недо­статки, которые были характерны для процессов государственного планиро­вания еще в СССР. Так, цель Федеральной программы по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 гг. была определена как «создание перелома в деятельности государственной системы борьбы с преступностью, обес­печивающей надежную защиту жизни, здоровья, имущественных и иных прав граждан, общественных и государственных интересов от преступных посягательств в условиях социальной реформы». Подобная формулировка сама по себе делает весьма проблематичной оценку выполнения программы, поскольку «создание перелома» как некий критериальный стандарт оценки выполнения программы лежит вне правовой формы реализации функций правоохранительных органов, нося характер хорошо известных политиче­ских лозунгов и призывов типа «усилить борьбу с преступностью», «обес­печить раскрытие всех совершаемых преступлений».

Ни в самой Программе, ни в утвердившем ее Указе Президента РФ не упоминалось о механизме реализации планируемых мер, хотя и ого­варивалось, что «меры, предусматриваемые Программой, реально обес­печены финансовыми, материально-техническими и кадровыми ресурса­ми, мониторингом и прогнозом с использованием потенциала Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления». Последующие события показали, что подобная ссылка — лишь декларация, посколь- ку реальных ресурсов (материальных, научных, технических) «под про­грамму» не было. В постановлении Совета Федерации «О парламент­ских слушаниях “О состоянии борьбы с преступностью и об укреплении правопорядка в Российской Федерации в современных условиях”» от­мечалось, что Федеральная программа не была подкреплена должными материальными и финансовыми ресурсами, в связи с чем во многом не реализована. «Аналогичная ситуация, — отмечалось далее в постановле­нии, — складывается с программой усиления борьбы с преступностью на 1996-1997 годы. Расходы федерального бюджета на реализацию про­граммы борьбы с преступностью в 1996 году профинансированы только на 29 процентов от утвержденного годового показателя за счет средств, выделяемых Министерству внутренних дел Российской Федерации на основную деятельность. В первом квартале 1997 года указанная програм­ма вообще не финансировалась. Ни в 1996 году, ни в 1997 году средства в Государственный фонд борьбы с преступностью не поступали».

Аналогично «финансировались» и федеральные подпрограммы, например Целевая программа «Строительство и реконструкция следст­венных изоляторов и тюрем Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также строительство жилья для персонала указанных учре­ждений». утвержденная Правительством РФ 3 ноября 1994 г. В 1996 г. из федерального бюджета выделено только 9% средств от расчетной потреб­ности. на 1997 г. запланировано выделение всего 4%.

В последующем Правительство РФ учло негативный опыт разра­ботки и реализации федеральных программ. Так, постановлением Прави­тельства РФ от 10 марта 1999 г. № 270 «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы» утверждены го­сударственный заказчик-координатор Программы (МВД России) и государ­ственные заказчики Программы (ФСБ России. ФСНП России, ФПС России, МНС России, Минюст России, Минатом России. Минобразования России, Минздравоохранения России, ФАПСИ при Президенте РФ). Минэкономики России было предложено ежегодно, начиная с 1999 г., предусматривать включение Программы в перечень федеральных целевых программ, подле­жащих финансированию за счет средств федерального бюджета. Органам исполнительной власти субъектов Федерации рекомендовалось в преде­лах средств соответствующих бюджетов разработать и принять комплекс­ные региональные программы по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 гг. Однако эти рекомендации во многих случаях остаются лишь рекомендациями, поскольку разработанные в регионах программы на протя­жении 2001-2003 гг. финансировались не более чем наполовину.

В настоящее время подход к разработке и финансированию федераль­ных и региональных программ постепенно меняется в лучшую сторону: они становятся более конкретными, обоснованными, в механизм их реали­зации закладываются необходимые денежные средства.

На общем фоне широкого распространения в государственно-право­вой практике договорных форм решения коллизионных проблем договоры об обеспечении правопорядка являются относительно новым правовым феноменом. Большая часть договоров была заключена в 1996 г. меж­ду Правительством РФ и администрациями ряда субъектов Федерации (Хабаровский и Краснодарский края, Калининградская, Свердловская области). По своей правовой природе они являются своеобразным про­должением договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государствен­ной власти соответствующих субъектов Федерации, практика заключения которых встречает неоднозначную оценку в юридической литературе[419].

В содержании этих договоров обращают на себя внимание несколько обстоятельств. Зго прежде всего не совсем точное их название: о разгра­ничении полномочий в области обеспечения законности, охраны общест­венного порядка и борьбы с преступностью, поскольку речь в них идет только об органах внутренних дел и решении ряда организационных и ма­териальных вопросов их функционирования. Договоры дублируют (при­чем не всегда точно) положения федерального законодательства, а также ведомственных актов МВД России по вопросам назначения на должность и освобождения от должности отдельных руководителей органов внутрен­них дел. Зги вопросы не должны быть предметом договорных отноше­ний, поскольку одним из правовых условий договора являются диспози­тивность правового регулирования, т. е. свобода договорных условий, и формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон. Даже если оставить в стороне проблему формального юридического равнопра­вия Правительства РФ и администрации, например, Хабаровского края, то остается свобода выбора договорных условий, которой фактически нет, поскольку многие вопросы функционирования органов внутренних дел относятся к компетенции не Правительства РФ, а Президента РФ, регла­ментируются федеральным законодательством и не могут быть решены на договорной основе некомпетентными субъектами.

Анализ методов обеспечения правопорядка был бы неполным без упо­минания двух административно-правовых режимов: паспортного и разре- тигельного. Паспортный режим как совокупность правил паспортизации и регистрации граждан выполняет триединую задачу: 1) создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, в том числе права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах России; 2) создание условий, необходимых для выполнения гражданами возложенных на них обязанностей, например обязанности встать на соответствующий регистрационный учет по месту своего про­живания или временного пребывания; 3) создание правовых оснований ограничения прав граждан по выбору места жительства или места пребы­вания, если это угрожает их жизни, здоровью, безопасности или безопас­ности государства. Кроме того, поддержание паспортного режима связано с решением ряда задач по борьбе с преступностью и охране правопорядка, поскольку в ходе реализации паспортного режима обеспечивается розыск лиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учет лиц, при­бывших из мест лишения свободы и т. д.

Разрешительный режим как совокупность правил выдачи разреше­ний на занятие определенными видами деятельности и процедур контроля над соблюдением этих правил является основой разрешительной системы страны. В административно-правовой литературе отмечается, что цель разрешительной системы — обеспечить безопасность граждан, общест­ва, государства[420]. С этим утверждением трудно не согласиться, поскольку разрешительная система, как и система безопасности, неразрывно связана с социальной деятельностью людей, но не любой деятельностью, а лишь потенциально несущей в себе угрозы безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства. Потенциальность угрозы может быть связана как с опасным характером самой деятельности (напри­мер, взрывные работы), так и с отношением субъекта деятельности к по­рядку и процедурам ее осуществления (например, игнорирование техники безопасности при проведении монтажных работ линий электропередач).

В силу тесной связи таких категорий, как «безопасность» и «правопо­рядок», угрозы, возникающие в процессе осуществления отдельных видов деятельности, могут быть непосредственно «адресованы» правовому' по­рядку, в том числе порядку на улицах и в общественных местах, например игнорирование правовых норм, регламентирующих правила дорожного движения, пожарной безопасности. Не менее отчетлива связь разреши­тельной системы и правопорядка при нарушении установленных правил производства, хранения, оборота оружия, поскольку это создает условия для его неправомерного использования, в том числе при совершении пре- ступлений, актов терроризма. Не случайно основными задачами органов внутренних дел по осуществлению лицензионно-разрешительной систе­мы являются предотвращение утраты и хищений предметов и веществ, на которые распространяется особый режим обращения, недопущение их использования в преступных целях или не по назначению, своевременное выявление и устранение нарушений установленных правил.

Наряду' с методами обеспечения правопорядка существует значитель­ное количество методов по его непосредственной охране. Большинство из них носит тактический характер и, с точки зрения административного права, связан с реализацией полномочий органов исполнительной власти. Наиболее ярко эти методы проявляются в связи с реализацией милицей­ских полномочий по охране правопорядка на улицах и в общественных местах, что дает основания для обобщенного названия этих методов над­зорными[421]. К их числу можно отнести деятельность нарядов патрульно-по­стовой службы, вневедомственной охраны, дорожно-патрульной слу жбы ГИБДД; контрольно-надзорные проверки объектов разрешительной систе­мы. проверки соблюдения паспортного и визового режима; проверки тех­нической укрепленности объектов. Организационные формы реализации этих методов весьма разнообразны: пешее и автопатрулирование, рейды, целевые операции, комплексные операции типа «Вихрь-Антитеррор».

Было бы неверным сводить все методы охраны и укрепления правопо­рядка, реализуемые органами исполнительной власти, в том числе органами внутренних дел, только к милицейским надзорным полномочиям и искать их нормативно-правовую основу только в административном законодатель­стве. В ходе осуществления мер, в том числе целевых, по охране и укрепле­нию правопорядка проводятся оперативно-розыскные мероприятия, регла­ментируемые законодательством об оперативно-розыскной деятельности, мероприятия по раскрытию конкретных преступлений, сопровождаемые осуществлением процессуальных действий, регламентируемых УПК РФ.

Интегрирующей субстанцией и правопорядка, и безопасности являет­ся человек, чье поведение, отношение к установленным правовым, соци­альным и техническим нормам может, с одной стороны, угрожать как пра­вопорядку, так и безопасности, с дру гой — способствовать их у креплению.

<< | >>
Источник: Аврутин Ю.Е.. Избранные труды. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и администра­тивном праве. 2017

Еще по теме Глава 7 ЗАКОННОСТЬ, ПРАВОПОРЯДОК, ІІАЦІ 10НА.1Ы ІАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ГРАНИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ*:

  1. ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК. ОБЩЕСТВЕННЫЙ ПОРЯДОК И БЕЗОПАСНОСТЬ
  2. Глава 28. ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК
  3. ГЛАВА 22. ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК
  4. ГЛАВА 18. ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК
  5. Глава 25. ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК
  6. Глава 20. Законность и правопорядок.
  7. ГЛАВА XVIII. ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК
  8. ГЛАВА XXI. ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК. ДИСЦИПЛИНА
  9. 4. Правопорядок и его соотношение с законностью
  10. Тема 19. Законность и правопорядок
  11. Тема 22. Законность и правопорядок
  12. Законность и правопорядок
  13. 23.1 Право, законность, правопорядок: их соотношение
  14. 2.24. Законность и правопорядок
  15. § 3. Законность и правопорядок
  16. Тема 23. Законность и правопорядок