Глава 14 ЭФФЕКТИВНОСТЬ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МВД: СОДЕРЖАНИЕ, КРИТЕРИИ, ПОКАЗАН. III

Ни одна социальная система не может нормально функционировать и развиваться, если неизвестны либо не заданы параметры ее эффективно­сти. Применительно к социальным системам-организациям эффективность их деятельности обычно рассматривается как триада «цель — результаты труда — затраты», а под эффективностью понимается выраженная «коли­чественно-качественными характеристиками конечных результатов труда и мерой их соответствия произведенным для этого затратам степень дости­жения целей функционирования системы»^{[855] [856].}

Заимствованное из оценок эффективности функционирования тех­нических систем понимание эффективности деятельности органов вну­тренних дел, сложившаяся за многие годы практика ее оценки именно по конечным показателям «борьбы с преступностью» нанесло, по нашему мнению, такой вред системе МВД, последствия которого для населения и самих сотрудников едва ли можно измерить. Дело в том, что за десятиле­тия применения показателей преступности в качестве критериев оценки эффективности функционирования системы МВД сформировалась опре­деленная, передающаяся от поколения к поколению сотрудников менталь­ность всего личного состава милиции, ориентирующая на создание види­мости благополучия деятельности милицейских подразделений, за кото­рым — укрытие преступлений от учета, негативное отношение к любому заявлению или сообщению о правонарушении, фальсификация уголовной статистики, уголовных дел, оперативных материалов.

Изменить положение дел пытались практически все министры внут­ренних дел, однако пока это не удалось никому, несмотря на публичные заявления навести порядок в этом вопросе. Представляется, что глав­ное здесь — не отсутствие желания или недостаток воли в проведении в жизнь собственных решений, а исходная, если угодно — методологиче­ская, мировоззренческая позиция в самом понимании эффективности, ее кажущаяся на первый взгляд простота и очевидность.

Толкование эффективности как степени достижения поставленных целей берется как априорно понятная всем точка отсчета для формули­рования тех или иных предложений «по совершенствованию». Поэтому, минуя, как излишнюю, стадию содержательного рассмотрения понятия «эффективность», ее взаимосвязи с социальными явлениями обществен­ной жизни, такими, например, как политика и идеология, право и мораль, тут же делается следующий шаг — обоснование тех или иных теорети­ческих и методических приемов оценки эффективности. Основной акцент при этом делается на вопросах, связанных с показателями, которые долж­ны браться для оценки: с одной стороны, подвергаются критике некоторые действующие показатели, с другой — вносятся предложения о введении новых показателей.

Как представляется, в общем процессе оценки эффективности соци­альной. в том числе правоохранительной деятельности показатели зани­мают третью позицию, уступая первые две:

а) научному толкованию содержания понятия «эффективность»;

б) критериям оценки эффективности.

К этом}' выводу подталкивает сам факт многолетних, по сути, бес­плодных попыток сконструировать систему показателей эффективности правоохранительной деятельности, удовлетворяющую и критериям науч­ного познания, и запросам практики. Вместе с тем очевидно, что без разра­ботки фундаментальных теоретических положений, касающихся понятия и содержания эффективности той или иной деятельности, в нашем слу­чае — деятельности органов внутренних дел, не могут быть решены пра­ктические вопросы ее обеспечения, а тем более повышения. В этой связи попытаемся очень кратко, фактически тезисно сформулировать ряд исход­ных теоретических положений, касающихся содержания эффективности деятельности органов внутренних дел^[857].

1. Начнем с поиска ответа на вопрос: самодостаточны ли категории «цель», «затраты», «результат» для полной характеристики понятия «эф­фективность»? Ответ на этот вопрос связан с тремя важными в теоретиче­ском отношении моментами.

Во-первых, деятельность органов внутренних дел, как и любая иная предметная человеческая деятельность, сохраняет с деятельностью как философски-методологической объяснительной категорией человеческо­го бытия все виды фундаментальных связей (связь происхождения, раз­вития, функционирования) и, следовательно, воспроизводит ее всеобщую структуру, включающую в себя цели, средства, процесс и результаты дея­тельности. Зго воспроизведение не носит тождественного характера, но различия являются не процессуальными, а содержательными, связанными с научной интерпретацией предметной деятельности соответствующими отраслями научного знания.

Во-вторых, социальная деятельность — это специфическая форма че­ловеческой активности. Она осуществляется людьми и ради людей, чело­век является субъектом деятельности и ее объектом, он формулирует цели деятельности, определяет средства их достижения, оценивает степень до­стигнутого. Ценностные ориентации и установки, мировоззрение, полити­ческие пристрастия, уровень общей и духовной культуры с равной степе­нью вероятности могу т превратить социальную деятельность, в том числе и деятельность органов внутренних дел, из деятельности «для людей» в антидеятельность, т. е. в деятельность, осуществляемую вопреки их есте­ственным правам и свободам. В этой связи из структуры социальной дея­тельности, также как и из структуры эффективности деятельности нельзя исключить ее субъекта и объекта — человека, его установки, ориентации, мировоззрение, личностный стиль осуществления деятельности и индиви­дуальное восприятие ее результатов.

В-третьих, человеческая деятельность по своей природе многоцелевая. Ни отдельный человек, ни социальная организация не могут ограничиться какой-то одной-единственной целью. Поэтому в реальной жизни и на лич­ностном, и на коллективном уровнях мы имеем дело с иерархией целей. Они могут отличаться по своей значимости (цели глобальные и цели промежу­точные), степени директивности (цели-задания и цели-ориентации), уров­ням реализации (цели системы МВД, цели горрайоргана внутренних дел, цели отдела уголовного розыска, цели сотрудника). Но, повторим еще раз, речь практически всегда идет о иерархии целей, образующей процесс целепо­лагания функционирования той или иной социальной системы.

Объективные предпосылки целеполагания социальной деятельнос­ти — это социально обусловленная необходимость, т. е. потребности обще­ства именно в этом виде деятельности, в определенных формах и методах ее осуществления, определенной направленности, результативности. Не является исключением и правоохранительная деятельность, деятельность органов внутренних дел. В современном ее понимании она возникает од­новременно с государством и правом для обеспечения его реализации и за­щиты общества, его членов от противоправных деяний (целевая функция), а уровень развития материальной и духовной культуры общества форми­руют его потребности в содержании, формах и методах осуществления правоохранительной деятельности (процессуальная функция).

Структура целеполагания обеспечивает единство субъективного и объективного в ней. Формой этого единства является, в частности, нераз­дельность позитивного и негативного, проявляющаяся на двух уровнях:

— соотношение позитивного (т. е. прямого восприятия действитель­ности) и негативного (т. е. критического восприятия действительности) как основа формирования индивидуального мировоззрения, ценностных ориентаций и установок;

— соотношение позитивного (т. е. созидательного, отвечающего по­требностям и интересам общества) и негативного (т. е. разрушительного, противоречащего потребностям и интересам общества) как основа форми­рования негативно отклоняющихся форм индивидуального и коллективно­го поведения.

Иерархичность целей социальных организаций, объективные предпо­сылки целеполагания и неоднозначность его структуры и вызывают необ­ходимость формирования такой понятийной категории, как «миссия орга­низации», т. е. глобальная цель как ведущая социальная причина ее созда­ния и функционирования, как исходный момент формирования иерархии целей второго, третьего и т. д. уровней. Ни миссия организации в целом, ни вытекающие из нее цели второго, третьего и т. д. уровня, в частности, в ре­альной жизни никогда не совпадают полностью с достигнутыми резуль­татами. Это связано со многими причинами: реальность и достижимость целей; невозможность учесть в целеполагании все реальные последствия, порождаемые осуществлением той или иной цели; недостаток ресурсов; неадекватность используемых средств решаемым задачам; неадекватное восприятие целей исполнителями и т. д., и т. п. Как представляется, эти причины обусловливают невозможность оценивать социальную деятель­ность «по кускам», в отрыве от единства всех ее структурных элементов. В этой связи понятие «эффективность» должно охватывать всю структуру социальной деятельности, т. е. не только результат деятельности, но и ее целевое предназначение как проекцию на конкретные потребности обще­ства именно в этом виде деятельности, процесс и личностный стиль осу­ществления, используемые при этом средства.

2. Эффективность как атрибутивный признак социальной деятель­ности вообще и правоохранительной деятельности в частности содержа­тельно может быть «разнонаправленной», т. е. деятельность может быть одинаково эффективна и разрушая, и создавая что-либо (материальные объекты, общественные отношения), и защищая, и наказывая. Этот вы­вод применительно к деятельности органов внутренних дел соотносится с точкой зрения тех авторов, которые полагают, что действие правовых норм может иметь и «отрицательную эффективность», быть антиэф­фективным, т. е. таким, которое лишь отдаляет нас от достижения наме­ченной цели¹.

Представляется, что эффективность правовых норм вообще и право­применительной деятельности в частности может иметь несколько век­торов, в том числе и отрицательный, однако это связано не только с «от­далением от намеченной цели». Право и социальная деятельность по его применению могут давать отрицательную эффективность и при полном достижении цели, если сама цель асоциальна, противоречит интересам и потребностям общества, или если используемые при ее достижении сред­ства разрушают те общественные отношения, которые призваны защищать и поддерживать.

Мировая история знает немало примеров, подтверждающих эту мысль. В Европе, например, полноценная в организационном отношении правоохранительная система сложилась приблизительно к первой полови­не XVIII в. Оценивая тот период европейской истории, нетрудно заметить два чрезвычайно важных с точки зрения предпринятого нами исследова­ния момента.

Во-первых, репрессивный аппарат в соответствии с поставленными целями и задачами, обеспечивая сформулированный политиками правовой порядок, функционировал достаточно эффективно. Суды и полиция, дейст­вуя рука об руку, измышляют преступления (например, антимонархические заговоры), пытками добиваются признания «виновных», выносят обвини­тельные приговоры в соответствии с государственным спросом и заказом на осужденных преступников (например, на колодников, галерных гребцов). При этом эффективность судебно-карательной системы оценивается по двум основным параметрам: количество публичных расправ и степень на­сажденного среди населения страха перед государством, полицией, судами. По наблюдениям Вольтера, все это порождает «судопроизводство, которое является убийством, совершаемым привилегированными убийцами»^{[858] [859].}

Во-вторых, цели, которые ставились перед репрессивным аппаратом, и эффективность их достижения давали серьезный «побочный эффект»:

— количество преступлений, которые одни индивиды как частные лица совершают против других, значительно меньше количества преступ­лений, организуемых самой властью;

— общая масса, говоря сегодняшним языком, социальных девиаций, пресекаемых карательными органами государства в виде частных уголов­ных и административных деяний, уравновешивается массой социальных девиаций, которые это же государство поощряет или терпит в своих зако­нодательных, властных или карательных структурах;¹

— неограниченная уголовная репрессия подавляет не столько пре­ступную волю, сколько свободную волю как таковую, люди начинают осте­регаться всякого решительного волеизъявления, инициативы и риска, вся­кой неординарности.

По наблюдениям Ч. Беккариа, это состояние всеобщей затравленно- сти, с одной стороны, является благоприятной средой для массового на­рождения наиболее опасного (трусливо-осмотрительного) преступника, с другой — создает непреодолимое препятствие для появления ярких, реши­тельных, энергичных натур. «У большинства людей, — писал он, — отсут­ствует мужество, одинаково необходимое как для великих преступлений, так и для великих подвигов»^{[860] [861].}

Специфичная ситуация сложилась и в нашей стране после 1917 года, когда утвердились такие понятия, как «революционный правопорядок» и «революционная законность», а законодательство, правоохранительные органы, в том числе и милиция, стали служить средством реализации по­литики, политической борьбы за власть.

В начале 20-х гг. известный полицеист А.И. Елистратов подчеркивал, что «для Советской Республики важен не столько индивид и его правовые гарантии, сколько революционные порядок и гарантии классового господ­ства пролетариата»^[862]. Позволим себе достаточно пространную цитату из монографии проф. А.Н. Беляева, вышедшей уже в период перестройки и демократизации: «Коммунистическая партия Советского Союза направля­ет деятельность государственных и общественных органов и учреждений на борьбу с преступностью. Это направление охватывается категорией «политика», ибо борьба с преступностью ведется рабочими как классом, колхозным крестьянством как классом против явления, чуждого их клас­совым интересам. Естественно, что преступники не представляют собой класса в марксистском понимании этого слова и поэтому борьбу с ними нельзя назвать борьбой классов. Однако это есть форма классовой борь­бы, поскольку существование преступности есть проявление пережитков чуждого нам классового эксплуататорского общества и противоречит ин­тересам трудящихся классов»¹.

Столь обширная цитата приведена отнюдь не для того, чтобы показать политические пристрастия или ретроградство известного ученого. Просто она достаточно четко отражает суть десятилетиями складывающегося под­хода к целям и задачам уголовной политики, которая всегда прямо или кос­венно опосредовала цели и задачи функционирования органов внутренних дел, оценку их эффективности. Суть этого подхода хорошо отражает из­вестная формула: «Если враг не сдается, его уничтожают».

Содержательно идеи «революционного правопорядка» и «револю­ционной законности» могут выражаться и в других терминах, например, «новый порядок», к установлению которого стремилась фашистская Германия^{[863] [864]. Последствия реализации подобных политико-идеологических идей одинаковы: создание, пользуясь выражением К. Ясперса, чудовища преступной государственности — никогда невиданного прежде политико­юридического воплощения абсолютного зла[865]. Ясперс говорил это в свя­зи с Нюрнбергским процессом и имел в виду, прежде всего, фашистский «новый порядок». Но ведь через фазу преступной государственности при­шлось пройти и России.}

Была ли эффективной деятельность системы уголовной юстиции в условиях преступной государственности! Если оценивать ее с точки зре­ния дихотомии «цели — результаты», ответ может быть однозначным: без­условно да. Она могла давать сбои, но в целом, выполняя политический за­каз, действовала достаточно успешно. В 30-50-е гг. карательное насилие в нашей стране стало играть ту же роль, что и в прошлых деспотических режимах, а по масштабу и беспощадности превзошло все, чего этим ре­жимам когда-либо удавалось достигнуть. Не менее эффективной была и деятельность карательно-репрессивного аппарата фашистской Германии. Концентрационные лагеря, особые трибуналы, зондеркоманды, гестапо и полиция активно участвовали в установлении «нового порядка» и вну три страны, и на оккупированных территориях. Не стоит тешить себя иллю­зией на счет того, что преступная государственность ограничивалась толь­ко СССР и Германией, а временные рамки ее существования очерчены 30-50-ми гг. прошлого века.

Вот несколько цифр по некоторым странам, чьи лидеры, по образному выражению Н. Кресселя, — «спонсоры убийств», — принесли в жертву человеческие жизни: СССР (1917-1987) — 61 млн 911 тыс. чел.; коммуни­стический Китай (1949-1987) — 35 млн 236 тыс.; Германия (1934-1945) — 20 млн 946 тыс.; националистический Китай (1928-1949) — 10 млн 075 тыс.; Япония (1936-1945) — 5 млн 890 тыс.¹

Разумеется, все эти жертвы — результат деятельности не только пра­воохранительных органов, в том числе милиции (полиции). Но, не подле­жит сомнению тот факт, что милиция сыграла значительную роль в осу­ществлении так называемой насильственной стороны диктатуры пролета­риата и становлении советского политического режима^{[866] [867].}

Вот почему структура правоохранительной деятельности, как и струк­тура любой иной социальной деятельности, должна включать в себя не только цели и результаты, но и средства их достижения. Нам кажется не­обоснованным выводить «за скобки» эффективности побочные эффекты деятельности, ее социальную полезность или социальную вредность.

Эффективность одна. Она не может быть отдельно юридической или социальной, как полагают отдельные исследователи. Несовпадение от­дельных аспектов эффективности является следствием различных кри­териев ее оценки. Если норма права или деятельность по ее реализации эффективны с точки зрения юридических критериев, но неэффективны с точки зрения критериев социальных, сама эффективность (суммарная эф­фективность) приобретает иной вектор. Аналогичная ситуация наблюдает­ся и тогда, когда правовая норма и деятельность по ее реализации удовлет­воряют социальным критериям оценки, но неэффективны с точки зрения юридических критериев.

Исходя из уже отмеченных обстоятельств, полагаем возможным выде­лить шесть содержательных типов эффективности:

— тип первый', абсолютно положительная эффективность, когда социально прогрессивные потребности общества совпадают с созидатель­ными целями предметной (например, правоохранительной) деятельнос­ти, используемыми для ее реализации средствами, формами и методами и когда созидательны последствия («побочные эффекты») осуществления деятельности;

— тип второй', абсолютно отрицательная эффективность, ког­да регрессивные потребности общества совпадают с разрушительными целями предметной деятельности, используемыми для ее реализации сред­ствами. формами и методами и когда разрушительны последствия («побоч­ные эффекты») осуществления деятельности;

— тип третий: относительно положительная эффективность, когда прогрессивные потребности общества совпадают с созидательны­ми целями предметной деятельности, используемыми для ее реализации средствами, формами и методами, но когда разрушительны последствия осуществления деятельности;

— тип четвертый: квазиположительная эффективность, когда про­грессивные потребности общества совпадают с созидательными целями предметной (например, правоохранительной) деятельности, но не совпа­дают с используемыми для ее реализации средствами, формами и мето­дами, и когда разрушительны последствия осуществления деятельности;

— тип пятый: относительно отрицательная эффективность, когда регрессивные потребности общества совпадают с разрушительными це­лями предметной деятельности, но не совпадают с используемыми для ее реализации средствами, формами и методами, и когда разрушительны по­следствия осуществления деятельности;

— тип шестой: квазиотрицателъная эффективность, когда рег­рессивные потребности общества совпадают с разрушительными целями предметной деятельности, но не совпадают с используемыми для ее реа­лизации средствами, формами и методами, и когда созидательны послед­ствия осуществления деятельности.

Исходя из изложенного, попытаемся дать, в самом общем приближе­нии, определение эффективности деятельности органов внутренних дел. В нашем представлении эффективность представляет собой специфи­ческое системное состояние деятельности органов внутренних дел, ха­рактеризующее цели, общие принципы, содержание, организацию, формы, методы, средства, личностный стиль и результаты ее осуществления, его — состояния — соответствие потребностям общества в обеспече­нии правопорядка и законности.

3. Относительность и известная искусственность предложенной со­держательной типологизации эффективности правоохранительной дея­тельности очевидны, поскольку в реальной жизни ничто не может быть абсолютно положительным или отрицательным, нормой или патологией. Поэтому, не будучи соотнесенной с содержанием, характером социальной деятельности и конкретными критериями ее оценки, понятие «эффек­тивность» является абстрактной научной категорией и не может вы­полнять продуктивные функции ни с точки зрения научного мышления, ни с точки зрения потребностей социальной практики.

Критерии (от греч. kriterion — мерило для оценки чего-либо) эффек­тивности выступают специальным инструментарием ее оценки, играя роль механизма, превращающего эффективность из абстрактной теоретической категории в понятие, способное выполнять продуктивные (оценочные, конструирующие, регулирующие) функции.

Критерии эффективности проявляются в двух аспектах: как средство отбора решений при наличии двух и более альтернатив; как средство оценки эффективности тех действий, которые совершаются или предпринимаются для выполнения целевой установки (поставленной задачи). Этим критерии «берут на себя» функцию целевой установки, реализация которой обеспе­чивает не только решение поставленных задач, но и, что зачастую важнее, определяет средства, формы и методы решения. Критерии эффективности как средство отбора вариантов управленческих решений как раз и выпол­няют функцию определения тех средств, форм и методов, которые долж­ны привести к намеченной цели с тем, чтобы путь ее достижения не дис­кредитировал поставленные задачи. В этой связи нельзя не согласиться с В.И. Каминской, писавшей, что отношение между фактически достигнутым результатом и целью является лишь формулой для измерения эффективно­сти, но не самой эффективностью^[868]. Оценивая, например, эффективность раскрытия преступлений, мало зафиксировать факт увеличения количества раскрытых преступлений. Не менее важно установить, как была организова­на работа по раскрытию преступлений (организационный критерий), сколь­ко времени, сил и средств затрачено (экономический критерий), обеспечено ли соблюдение законности при регистрации заявлений о преступлениях и в ходе работы по их раскрытию (правовой критерий), не нарушались ли права граждан (правовой, нравственный, моральный, этический критерии). При таком, комплексном, подходе к пониманию и применению критериев эффек­тивности мы в полной мере можем использовать их функциональные (оце­ночные, конструирующие и регулирующие) возможности в характеристике социальной деятельности.

Оценочная функция критериев эффективности выступает как средство отбора вариантов решений с точки зрения их правовой, моральной, эти­ческой, экономической, организационной целесообразности для данных условий и места. Конструирующая функция критериев эффективности вы­ступает как эталон деятельности, цели, содержание, средства, формы, ме­тоды и личностный стиль осуществления которой оптимальны с точки зре­ния правовых, моральных, этических, экономических, организационных принципов. Регулирующая функция критериев эффективности выступает как средство контроля за соответствием идеальной (эталонной, сконструи­рованной в решениях, нормах права, морали, этики, в том числе и про­фессиональной) деятельности и деятельности реальной (осуществляемой исполнителями).

4. В литературе предлагалось запретить оценку деятельности сотруд­ников милиции с использованием количественных ее показателей, по­скольку «нет объективных стандартов хорошей или плохой милицейской работы»¹. Разумеется, можно запретить все. Однако проблема заключается не в отсутствии стандартов хорошей или плохой работы, а в разумном и на­учно обоснованном отборе качественных и количественных показателей, с помощью которых может производиться оценка социальных явлений вообще и эффективности деятельности органов внутренних дел в част­ности. Практика предпочитает идти самым простым путем: сопоставле­ние количественных показателей преступности и результатов оперативно­служебной деятельности по принципу «больше-меньше». Меньше зареги­стрировано престу плений — хорошо, больше — плохо, меньше раскрыто престу плений — плохо, раскрыто больше — хорошо. И если мы сегодня говорим о неприемлемости такого подхода к оценке эффективности, то винить нужно не показатели как цифровое выражение тех или иных явле­ний, а вводимые нами критерии их оценки и интерпретации.

При этом необходимо иметь в виду следующее.

Во-первых, относительность оценок эффективности социальной деятельности с помощью критериальных дихотомий типа «положитель­ное — отрицательное», «прогрессивное — регрессивное», «созидатель­ное — разрушительное», «норма — патология», которые сами по себе до­статочно условны. В самом деле: может ли быть созидательным разруше­ние или разрушительным созидание? Ответить на этот вопрос однозначно, безотносительно к характеру и задачам социальной деятельности, а так­же позиции субъекта оценки невозможно. «Новый порядок» фашистской Германии с точки зрения руководителей третьего рейха — созидание, но это «созидание» с точки зрения иных категорий, например моральных и нравственных общечеловеческих ценностей, было разрушением мировой цивилизации, обернувшимся трагедией миллионов людей. Курское сраже­ние и Сталинградская битва отняли жизнь у тысяч людей, сопровождались уничтожением материальных ценностей, но с точки зрения освобождения народов СССР от гитлеровского ига и «нового порядка» этот разруши­тельный процесс был созидательным. Не случайно, с позиций военного искусства, эффективность боевого применения войск оценивается величи­ной нанесенного противнику ущерба, соотнесенного с собственными поте­рями, затраченными материальными средствами и временем проведения операции¹.

Во-вторых, разный масштаб деятельности, эффективность кото­рой должна быть оценена. Например, абсолютно эффективна (по шкале предложенной нами типологизации эффективности) в целом деятельность российских правоохранительных органов, милиции в 20-е годы по ликви­дации детской беспризорности, хотя, очевидно, отдельные мероприятия выполнялись недостаточно четко, сопровождались нарушением законно­сти, насилием над личностью. Другой пример — действия спецслужб в 1996 г. по освобождению заложников в Буденновске и Первомайске. Вся операция в целом может быть оценена как квазиположительная эффектив­ность, однако отдельные ее элементы, действия конкретных участников были безусловно эффективны с точки зрения выполнения боевой задачи.

В-третьих, отсутствие нормативно зафиксированных целей дея­тельности органов внутренних дел. На всем протяжении существования советской, а затем и российской милиции законодательные акты, регла­ментирующие ее компетенцию, права и обязанности, вопрос о целях дея­тельности органов внутренних дел вообще и милиции в частности просто упускали. Отсутствие законодательного определения целей деятельности органов внутренних дел в сочетании с теоретической неразработанностью этих вопросов привело к тому, что и сами цели, и степень их достиже­ния формировались стихийно, в первую очередь под влиянием партийных и идеологических установок, особенностей того или иного историче­ского периода жизни нашего государства. В результате на сегодняшний день отсутствуют научно обоснованные, стабильные, законодательно за­фиксированные стандарты деятельности органов внутренних дел, т. е. конкретные цели, прогресс в достижении которых поддается оценке и измерению^{[869] [870].}

Стандарты в теории управления понимаются как определенная систе­ма. которая характеризует:

во-первых, временные рамки выполнения оперативно-служебных за­дач, предусмотренных функциональными обязанностями и должностны­ми инструкциями (что и когда конкретно должно быть сделано);

во-вторых, критерии, по которым можно судить о достижении постав­ленных целей, о выполнении работы.

Установление временных и критериальных стандартов в большинст­ве случаев представляет собой чрезвычайно сложную задачу, для решения которой требуются серьезные научные разработки, учитывающие, кроме всего прочего, географические, экономические, этнопсихологические, социокульту рные особенности территорий. При отсутствии таковых вре­менные стандарты вырабатываются либо опытным путем, либо берутся «с потолка»: «в течение месяца проверить...», «до конца квартала разоб­раться и доложить...» Все это заведомо ставит исполнителя в выгодное или невыгодное положение с точки зрения оценки его работы.

Применительно к критериальным стандартам можно отметить две основных проблемы. Во-первых, подавляющее большинство действую­щих критериев формировалось в условиях тоталитарной политической системы, а потому идеологизировано и лежит вне правовой формы реа­лизации функций органов внутренних дел, нося характер политических лозунгов и призывов типа: «усилить борьбу с преступностью», «обеспе­чить раскрытие всех совершаемых преступлений» и т. д. Во-вторых, это относительности оценок эффективности социальной деятельности с помо­щью критериальных дихотомий типа «положительное — отрицательное», «прогрессивное — регрессивное», «созидательное — разрушительное», «норма — патология», которые сами по себе достаточно условны.

В этой связи построение системы критериев и показателей, с помо­щью которых может оцениваться деятельность органов внутренних дел, должна начинаться с юридического закрепления основных социально зна­чимых стандартов их функционирования. Одним из шагов в этом направ­лении и могла бы стать подготовка доктрины организационно-правового строительства и развития органов внутренних дел Российской Федерации, согласованная с пакетом нормативно-правовых актов, формулирующих такие понятия, как, например, правовая политика (доктрина) Российской Федерации, уголовно-правовая политика, пенитенциарная политика, кри­минологическая политика и т. д.

В-четвертых, понимание эффективности только как степени до­стижения тех или иных показателей оперативно-служебной деятель­ности не только не соответствует социальному предназначению органов внутренних дел, но и ориентирует руководителей и личный состав на до­стижение поставленных целей, а точнее заданных или декларированных показателей, любой ценой. А цель — достижение конкретных показате­лей оперативно-служебной деятельности, как известно, оправдывает сред­ства. Еще Н. Макиавелли, характеризуя вероломную, жестокую политику Ч. Борджиа, обосновал ее эффективность и целесообразность: хорошая цель вполне оправдывает ду рные средства¹. Зга нехитрая житейская муд­рость лежит в основе морального и психологического оправдания многих извращений в правоохранительной практике — от укрытия преступлений от учета до выбивания признательных показаний у подозреваемого.

5. Эффективность деятельности органов внутренних дел, являющейся по своему содержанию деятельностью социальной, должна оцениваться с помощью социальных норм, действующих в обществе. Именно социаль­ные нормы являются и каналами передачи требований субъекта оценки к содержанию, формам и методам деятельности, и мерой выполнения функ­ций, при которой система достигает объективной цели^{[871] [872].}

При этом соответствующие социальные нормы в их совокупности и взаимосвязи и высту пают собственно правовыми, нравственными, этиче­скими, психологическими, экономическими, организационными критери­ями (мерилом) эффективности.

Использование социальных норм как мерило деятельности и поведе­ния участников общественных отношений, для оценки и измерения степе­ни их соблюдения является далеко не всегда простой задачей.

Нормы права, например, выражены в рационально осознанных и ло­гически сформулированных правилах (запретах или позволениях), где средства подчинены цели, ближайшие цели подчинены отдаленным и т. д. Использование правовых критериев оценки деятельности органов внутрен­них дел в этой связи, как правило, особых трудностей не вызывает. Так, нор­мы уголовно-процессуального права формулируют конкретные требования, которым должны отвечать действия должностных лиц в случае обнаруже­ния преступления, при проведении следственных действий и т. д.

Иные виды социальных норм, в частности нравственные, моральные, этические, в общественном сознании, как правило, не расчленяются на отдельные элементы. Они существуют в виде цельных образов, стереоти­пов, стандартов поведения и воспринимаются именно в качестве таковых. Во многих случаях это затрудняет их прямое использование в качестве критериев оценки эффективности правоохранительной деятельности. Нормы морали, например, осуждают насилие, нравственные и этические нормы — предательство, доносительство. Но, в силу своей специфики, милиция вынуждена прибегать и к насилию (применение спецсредств, физической силы, ограничение свободы), и к помощи конфиденциальных источников информации.

В этой связи оценка и измерение эффективности деятельности орга­нов внутренних дел как степень соблюдения критериев нормированности (правомерность, этичность и т. д.) являются серьезной теоретической и практической проблемой. Решение проблем научной корректности оценки эффективности связано с тремя основными обстоятельствами, характер­ными для социальных норм.

Во-первых, это иерархия и взаимосвязь социальных норм. Право вби­рает в себя наиболее существенное из социальных норм, устанавливая ле­гитимные пределы отступления от ряда из них. Таковы, например, нормы уголовного права, предусмотревшего институты необходимой обороны и крайней необходимости. Диспозиция ст. 38 УК РФ прямо предусматрива­ет, что не является преступлением причинение вреда лицу, совершивше­му преступление, при его задержании для доставления органам власти и пресечения возможности совершения им новых преступлений, если ины­ми средствами задержать такое лицо не представлялось возможным и при этом не было допущено превышения необходимых для этого мер.

Закон РФ «О милиции» в разделе IV регламентирует применение ми­лицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Статья 12 предписывает сотруднику милиции стремиться к тому, чтобы любой причиненный при этом ущерб был минимальным, исходя из харак­тера и степени опасности правонарушения и лиц, его совершивших, силы оказываемого противодействия.

Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» легализует, прев­ращает в социально одобряемые действия сотрудников милиции по ис­пользованию негласных источников информации. Нормативными актами МВД России, МВД-ГУВД-УВД субъектов Российской Федерации регла­ментированы основные формы и методы оперативно-служебной деятель­ности, порядок их осуществления, права и обязанности должностных лиц.

Исходя из этого, объективность оценки эффективности деятельности органов внутренних дел во многом связана с четкостью и последователь­ностью законодательного и нормативно-правового регулирования ее ха­рактера, содержания, форм и методов осуществления.

Во-вторых, стереотипы и стандарты поведения, закрепленные в со­циальных нормах, в качестве оценочных категорий проявляются не толь­ко на индивидуальном уровне, но и на уровне общественного сознания как массовые явления. Именно это обстоятельство и лежит в основе формиро­вания общественного мнения, которое может быть использовано для оцен­ки эффективности социальной деятельности. Повышение объективности и надежности общественного мнения как критерия оценки эффективности деятельности органов внутренних дел связано с решением двух задач:

— активное формирование общественного мнения для преодоления ряда устойчивых стереотипов (как позитивных, так и негативных) воспри­ятия деятельности милиции;

— соблюдение научной корректности при изучении общественного мнения.

В-третъих, субстанцию социальных норм образуют общественные отношения, следовательно, степень, мера соблюдения социальных норм в деятельности и поведении отдельных людей и социальных организаций в целом могут быть не только оценены, но и достаточно точно измерены с помощью количественных методов. Зги методы, используя специальные шкалы измерения — шкала наименований (номинальная), порядка (орди­нальная), интервалов (интервальная) и отношений — обеспечивают сопо­ставление эмпирической и цифровой систем.

6. Эффективность деятельности органов внутренних дел не может быть оценена с помощью какого-то одного интегративного или главного критерия, а показатели (индикаторы) эффективности не могу т быть огра­ничены рамками только конечных результатов, связанных с состоянием правопорядка, динамикой, структурой и раскрываемостью престу плений на обслуживаемой территории. Оценка и измерение эффективности долж­ны осуществляться с помощью системы качественных и количественных показателей, характеризующих содержание, формы, методы и личност­ный стиль осуществления как внешненаправленной, так и внутриоргани- зационной деятельности. Источниками показателей являются данные со­циологических, криминологических и иных специальных исследований, отчетные и аналитические документы органов внутренних дел и иных ве­домств, государственная и ведомственная статистическая отчетность.

Показатели эффективности деятельности органов внутренних дел должны прежде всего отражать ее содержательную специфику как одного из видов социальной деятельности, а система критериев должна удовлет­ворять четырем основным условиям:

— иметь внутреннее строение и определенную иерархию;

— отличаться универсальностью, применимостью к различным ие­рархическим уровням системы МВД и ее функциональным подразделе­ниям;

— давать возможность выделить конкретных субъектов оценки эф­фективности;

— быть социально ориентированной, т. е. направлять деятельность служб, подразделений и отдельных сотрудников на решение не просто ве­домственных задач, а задач удовлетворения потребностей общества и лич­ности в обеспечении правопорядка.

Критериями отбора показателей, используемых для измерения эф­фективности деятельности органов внутренних дел, должна являться их способность: а) отражать реальные результаты, полученные на основных направлениях деятельности органов внутренних дел; б) отражать при­чинно-следственные зависимости между деятельностью органа внут­ренних дел и явлениями, принимаемыми в качестве результатов этой деятельности; в) стимулировать творческую и деловую активность лич­ного состава; г) характеризовать вклад служб и отдельных сотрудников в решение общесистемных задач; д) обеспечивать сравнение соответст­вующих показателей между собой как в пространстве, так и во времени; е) отражать в измеряемой форме качественные характеристики функцио­нирования органа внутренних дел в целом, его служб, подразделений и отдельных сотрудников.

Попытаемся построить теоретическую модель оценки и измерения эффективности деятельности органов внутренних дел:

Таблица 1

В качестве комментария к предложенной модели отметим три важ­ных, с нашей точки зрения, момента.

Первое. В настоящее время в МВД России начал осуществляться процесс пересмотра действующих критериев и показателей деятельности органов внутренних дел. В пояснительной записке к соответствующему проекту^[873] мы с удовлетворением встретили ряд положений, которые неод­нократно отстаивали в своих публикациях. Зго касается, например, отказа авторов проекта от выведения единой интегрированной оценки эффектив­ности, констатации необходимости создания таких критериев, которые должны быть понятны, прозрачны, служить максимальному ограничению поля субъективистского произвола при вынесении суждений о состоянии и уровне работы конкретного подразделения.

Все это можно только приветствовать. Настораживает другое — за со­вершенно верными посылками подчас просматриваются старые подходы.

Первое, что обращает на себя внимание, — новая система будет бази­роваться исключительно на существующей в настоящее время статистиче­ской отчетности. Сказать о том, что эта система несовершенна, значит не сказать ничего. Дело в том, что система статистической отчетности вообще не позволяет оценить реальный вклад конкретных служб в формирование конечных показателей, данные о преступлениях и совершивших их лицах в силу различных технических и технологических причин «не стыкуются» друг с другом.

Далее, в основе предлагаемого подхода вновь превалирующее место занимает оценка состояния преступности на обслуживаемой территории. Она, правда, «разбавлена» упоминанием таких показателей, как работа

с обращениями граждан, учет регистрации заявлений и сообщений о пре­ступлениях, учет общественного мнения. Значительно меньше внимания уделено оценке организации работы, уровню взаимодействия служб в пре­дупреждении, пресечении и раскрытии преступлений, охране обществен­ного порядка.

Настораживает и попытка вновь ввести оценку результатов работы в жесткие рамки «отрицательно-положительно» на основе расчетов динами­ки показателей.

Не исключаем, что в методике оценки, а она еще должна быть разрабо­тана, все эти моменты будут оговорены и нивелированы. Однако пока пред­ложенный проект вызывает больше вопросов, чем дает на них ответов.

Второе. Общение с практическими работниками управленческих и оперативных подразделений органов внутренних дел нередко создает впе­чатление. что многие из них свято верят в то, что «кто-то» изобретет, при­думает такие критерии и показатели, которые разом решат все проблемы необъективности и предвзятости руководителей при оценке их работы. Такая вера — заблуждение, потому что, напомним еще раз, дело не столько в самих критериях и показателях, сколько в их правильном отборе, приме­нении, интерпретации. Если те инстанции и должностные лица, которые уполномочены оценивать эффективность деятельности подчиненных кол­лективов и отдельных сотрудников, штабные аппараты, готовящие оценки обстановки, не избавятся от привычки формального следования лишь за внешним значением того или иного оценочного признака, им не помогут никакие научные рекомендации и даже законодательное закрепление кон­кретных критериев оценки.

Нельзя забывать и о том, что нет и не может быть раз и навсегда за­стывших критериев и показателей. Жизнь динамична. Динамичны и под­вержены изменениям и социальные нормы, которые мы рассматриваем в качестве критериев эффективности деятельности органов внутренних дел, кроме того, одно и то же понятие может служить и критерием, и показате­лем. Взять, к примеру, понятие «раскрываемость». Оно может выступать критерием, если мы имеем в виду организацию работы служб и подраз­делений по выявлению и привлечению к ответственности виновных, но оно может быть и показателем, если речь идет о соотношении количества зарегистрированных и раскрытых преступлений. В этой связи чрезвычай­но важно избегать «шараханий» в подходах к оценке эффективности ра­боты; не подменять критерии показателями, а показатели — критериями; использовать их комплексно с тем, чтобы явление, процесс, результат дей­ствительно оценивались во всем своем многообразии и противоречивости.

Третье. На практике, да и в научной литературе, нередко имеет место отождествление понятий «эффективность», «оптимальность», «результа­тивность», «надежность», «качество». Эти понятия действительно объе­диняет общая категория, в качестве которой выступают цели предметной человеческой деятельности. Однако при всей своей смысловой близости эти понятия не тождественны друг другу. Оптимальность, например, не имеет степени сравнения, она не может быть больше или меньше, посколь­ку оптимальность — это кратчайший, минимизированный путь к цели. Результативность в большинстве случаев отражает процесс достижения конкретных целей, не считаясь с затратами — временными, ресурсными, нравственными. Качество, как правило, отражает ориентацию деятель­ностного процесса на соблюдение установленных правил, иногда именно в силу этого абстрагируясь и от результатов, и от нравственно-этических норм. Надежность характеризует бесперебойность, безошибочность, рит­мичность работы.

Эффективность как бы вбирает в себя все эти понятия, но, систем­но характеризуя деятельность, исходит не только из конечной цели, но и средств их достижения, в числе которых правовые, нравственные, мо­ральные, этические категории играют ведущую роль. При определенных обстоятельствах оптимальность, результативность, качество могут высту­пать и реально выступают показателями эффективности. Однако нередко они могут вступать в противоречия. Отмечая это обстоятельство, в лите­ратуре справедливо подчеркивается, что несовпадение, например, поня­тий «качество» и «эффективность» при оценке функционирования систем способствует выявлению проблемных ситуаций, требующих принятия со­ответствующих решений^[874]. Выявление таких ситуаций во многом связано с уровнем аналитического и методического обеспечения оценки и измере­ния эффективности.