Глава 13 РОССИЙСКАЯ МІІЛИЩІЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА (к вопросу о реформировании органов внутренних дел)*

Для деятельности полиции, милиции характерны два парадокса. С од­ной стороны, во всем мире она решает важнейшую социальную задачу, связанную с обеспечением правопорядка, и в силу этого ее деятельность социально полезна и необходима обществу.

Все многообразие таких известных административно-правовой науке, теории управления, полицеистике моделей можно свести в две большие группы:

— этатизированный тип органов внутренних дел, основным меха­низмом функционирования которого является, с одной стороны, тотальное присутствие во всех сферах жизнедеятельности социума и, с другой сторо­ны, насилие как основная форма проявления государственного принужде­ния по отношению к социуму;

— социализированный тип органов внутренних дел, основным ме­ханизмом функционирования которого является, с одной стороны, огра­ничение присутствия сферой обеспечения правопорядка и общественной безопасности социума и, с другой стороны, использование принуждения как средства эффективного обслуживания социума.

Насколько можно судить по историческим и литературным источни­кам, органы внутренних дел, полиция в России всегда были этатизирова- ны. Такое положение сложилось одновременно с формированием россий­ской государственности и даже в конце XVIII в. законодатель использовал термин «полиция» для обозначения и управления в широком смысле, и органа государства. К началу XX в. России не удалось преодолеть стадию «полицейского государства»; созданное в 1802 г. МВД представляло собой лишь «разросшуюся полицию», о чем свидетельствует даже формулировка основных его задач: «пегцись о повсеместном благосостоянии народа, спо­койствии, тишине и благоустройстве империи» — почти дословно повто­рявшая задачи полиции, сформулированные за столетие до этого.¹

Громадная власть, которой располагала полиция, оборачивалась и против нее самой. Отечественные ученые характеризовали полицию как «жалкую», отмечая, что она «как бы утратила чувство собственного дос­тоинства в сознании своей негодности... “Полицейский” было бранным словом».^{[839] [840] Таким образом, полицию в дореволюционной России боялись, но не уважали и тем более не любили. Вполне закономерно, что в нача­ле XX в. в России появляется ряд соответствующих проектов преобразо­вания полицейской системы, в числе которых одним из первых был про­ект, разработанный в 1907 г. членом Совета Министров внутренних дел, действительным статским советником В.Э. Фришем. Возглавляемая им Правительственная комиссия, указав на «недостатки полицейского строя и дела», попыталась найти «ту главную цель, ту основную, преследуемую полицией задачу, которая должна служить мерилом при пересмотре поли­цейских обязанностей, при определении их существа, пределов деятель­ности и порядка исполнения служебного долга»[841].}

Дело в том, что, несмотря на все то позитивное, что отличало и отлича­ет российскую милицию, несмотря на ее огромный вклад в противодейст­вие преступности и охрану правопорядка, многие вопросы ее организации и функционирования, мягко говоря, не соответствуют сегодняшним социаль­ным реалиям. Органы внутренних дел, милиция советской России, к сожа­лению, «довольно быстро переняли от царской полиции и жандармерии и умножили опыт произвольных арестов, издевательских допросов, пыток»,¹ восприняв от своей предшественницы «всеобъемлющее регулирование со­циальной жизни, грубое прямое принуждение к исполнению регламентов, тотальный контроль за подданными; очень широкие полномочия админи­стративных органов, неограниченное право вмешиваться в жизнь людей».^{[843] [844]} В вышедшей в середине 60-х гг. статье «Полиция СССР», американский исследователь Чепмэн пишет: «В России существует сегодня очень боль­шая, действительно страшная сила со столь громадными надзаконньгми или “административными” правомочиями, обязанности которой в государстве... охватили невероятно широкий круг. Зга сила ответственна не перед зако­ном и, конечно же, не перед народом.. ,»^[845] Прикрывая эти очевидные факты, склонная к мифотворчеству советская идеология создала и внедрила в со­знание многих людей лубочный портрет народной «горячо любимой» ми­лиции. Поэтому милицию в целом уважали, но не любили и боялись. Если в дореволюционной России слово «полицейский» было бранным, то в России советской словом «милиционер» пугали непослушных детей.

Этатизированный тип милиции пока преобладает и в постсоветской России, сохранив неизменным главный вектор во взаимоотношениях ми­лиции и граждан — превалирование интересов государства над интереса­ми граждан. В ходе проведенного нами исследования «К милиции с чело­веческим лицом»^[846] сотрудникам Санкт-Петербургской милиции и жителям города был задан одинаковый вопрос: «В силу различных причин милиция долгое время была ориентирована в большей мере на защиту государст­ва и партийно-государственной номенклатуры, чем на защиту «простого» человека. Изменилась ли ситуация сейчас?». 44,1% опрошенных сотруд­ников и 46,0% опрошенных горожан считают, что ничего не изменилось, и лишь соответственно 4 и 8,7 процентов опрошенных полагают, что защита интересов рядовых граждан стала главной задачей милиции.

В ходе исследования респондентам — сотрудникам милиции — пред­лагалась прожективная ситуация наделения их самыми широкими полно­мочиями по стабилизации оперативной обстановки в городе и 13 вариантов их возможных действий. Большинство опрошенных предпочли насильст­венно-репрессивные варианты, или варианты, связанные с удовлетворе­нием материальных потребностей сотрудников: ужесточение наказания за преступления и административные правонарушения (56,0%), расшире­ние прав милиции (64,0%), повышение заработной платы милиции (85,1%) и увеличение ее штатной численности (58,2%), запрет деятельности ком­мерческих структур (27,7%), запрет средствам массовой информации «бу­доражить общественное мнение (7,0%). В то же время только 26,9% опро­шенных полагают целесообразным развитие широкой социальной помощи малоимущим гражданам, 13,4% выбрали вариант, связанный с «лечением» общества от различных форм социальной патологии — алкоголизма, нар­комании, проституции. Каждый второй респондент считает необходимым расширить применение реального лишения свободы за совершение пре­ступлений, 42,9% полагают целесообразным оставить применение смер­тной казни в нынешних рамках, а 27,5% — расширить ее применение. В ходе проведения исследования состояния законности и причин ее нару­шения сотрудниками 1111СМ было установлено, что у 58,3% опрошенных из числа лиц рядового и младшего начальствующего состава всегда или довольно часто возникают ситуации, когда их представления о наилучшем варианте поведения расходятся с положениями закона и служебными ин­струкциями, при этом предпочитают руководствоваться законом, инструк­циями, указаниями руководителей 35% респондентов, а каждый 10-й руко­водствуется «своими представлениями о наилучшем варианте поведения».

Что это: несовершенство закона и ведомственного нормотворчества, некомпетентность руководства или сознательное, в силу низкого правосоз­нания и правового нигилизма игнорирование сотрудниками 1111СМ имею­щихся легитимных средств в обеспечении правопорядка? Не отрицая зна­чимости двух первых факторов, мы склоняемся к выводу, что последнее

предположение наиболее верно.

При оценке суждений следует, разумеется, учитывать сложность кри­минальной ситуации, несоответствие денежного содержания сотрудников милиции интенсивности и напряженности их труда, несовершенство зако­нодательства. Однако это не может служить веским основанием для того, чтобы завуалировать несомненный факт: в милицейской среде преоблада­ет тип сотрудников, ориентированных на ужесточение уголовной и адми­нистративно-правовой репрессии, достаточно скептически относящихся к необходимости соблюдать закон, т. е. тот тип, который без принятия соот­ветствующих организационных, воспитательных и социально-психологи­ческих мер объективно не в состоянии успешно решать новые содержа­тельные задачи органов внутренних дел.

Не случайно сами сотрудники милиции без излишнего оптимизма оценивают отношение к ним населения: лишь 8% опрошенных сотруд­ников городской милиции полагают, что население к милиции относится положительно, почти 40% опрошенных считают, что это отношение отри­цательное или скорее отрицательное, чем положительное.

Население не может относиться к милиции иначе, т.к. более 60% го­рожан полностью или частично не удовлетворены своим обращением в милиции, связывая это с такими причинами, как: нерешенность вопроса (42%), волокита в решении вопроса (34,2%), необоснованный отказ в ре­шении вопроса (18,0%), мздоимство, взяточничество (3,0%). Субъективное недовольство контактами с милицией деперсонифицируется в устойчивый негативный образ милиции в целом, формируя такие представления о ее ра­боте, как: «от милиции можно откупиться в случае совершения любого пре­ступления» (24,3%), «от милиции можно откупиться во всех случаях, кроме совершения очень тяжких преступлений» (16,9%), «самое большое число взяточников работает в органах милиции» (10,0%), «в милиции бьют каждо­го задержанного» (9,1%).' Нетрудно заметить, что в постсоветской России милицию не только не любят, но и не боятся и не уважают. Слово «милицио­нер» в разговорной речи прочно заменило презрительное «мент».

Изложенное дает достаточно оснований для вывода о том, что общая целевая ориентация процесса развития и совершенствования деятельнос­ти органов внутренних дел. повышения ее эффективности заключается в превращении функционирования органов внутренних дел в социально одо­бряемую, осуществляемую в соответствии с нормами права, морали и нравственности деятельность, обеспечивающую надежную защиту лич­ности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Для этого необходимо, сделав соответствующие выводы из истории, отказаться от столь долго действующей модели этатизирован- ных органов внутренних дел, милиции и попытаться воплотить в жизнь иную модель, модель социализированного типа.

Решение это вопроса во многом связано с реализацией идей об об­служивающей роли милиции в обществе. Ставя этот вопрос, мы не ориги-

¹ Преступность: что мы знаем о ней. Милиция: что мы думаем о ней / Научный отчет. Отв. ред. И.Б. Михайловская. М„ 1995. С. 62.

нальны. Уже Положение о рабоче-крестьянской милиции 1931 г. отдель­ным пунктом предусмотрело обязанности общей милиции «по обслужи­ванию населения», назвав среди них выдачу гражданам удостоверений личности, розыск лиц, пропавших без вести, прием и хранение находок и пригульного скота. Многие авторы единодушны в признании за милицией функции обслуживания населения, а Г.А. Туманов и А.П. Герасимов прямо рассматривают ее как «систему массового обслуживания»¹.

Зга позиция далеко не однозначно оценивается в литературе. Отмечая, что «подобный угол зрения имеет право на существование, ... так как «очеловечивает» милицию, позволяет вскрыть смысл ее деятель­ности — служение человеку, обществу, а не абстрактным государственным интересам», Ю.П. Соловей в то же время полагает, что «его вряд ли сле­дует абсолютизировать»^{[847] [848]. В обоснование своей позиции он приводит ряд заслуживающих внимание аргументов, которые сводятся к следующему:}

во-первых, при таком подходе компетенция милиции объективно при­обретает тенденцию к расширению, причем за счет тех обязанностей, ко­торые даже отдаленно не связаны с ее социальным назначением, что непо­мерно расширяет сферу милицейского присутствия в обществе;

во-вторых, как социальное обслуживание и оказание услуг начинают рассматриваться любые «некриминальные» функции милиции, даже те, которые вовсе не являются услугами (например, выдача документов для поездок за рубеж, водительских удостоверений, оформление приобрете­ния и хранения огнестрельного оружия и т. д.), что создает совершенно превратное представление о характере взаимоотношений милиции с граж­данами и затрудняет адекватное правовое регулирование соответствую­щих сфер милицейской деятельности;

в-третьих, создается теоретическая основа для тенденций коммерциа­лизации милиции;

в-четвертых, это реальный уровень ресурсной обеспеченности рос­сийской милиции, в силу которой в обозримой перспективе она не сможет превратиться «в большой институт социального обслуживания населе­ния», играющего роль силы оперативного реагирования, куда каждый жи­тель города мог бы адресовать самые разнообразные просьбы (например, разыскать пропавшую собаку)^[849].

Подобные опасения имеют под собой достаточные исторические осно­вания. «Общая полиция у нас, — отмечал еще в начале века А.И. Елист­ратов, — должна быть всегда готова к услугам всех ведомств; к ней долж­ны обращаться не только в тех случаях, когда необходимо применить к обывателю принуждение, но и тогда, когда требуется просто непосредст­венно к нему обратиться: вручение всякого рода повесток и объявлений от административных учреждений каждого ведомства производится по закону не иначе, как через полицию».¹ Широко господствовал взгляд на полицию как на «складочное место для всякого рода задач, имеющих це­лью уврачевание разнообразнейших внутренних зол...»^{[850] [851]}

Становление советской милиции, и мы полностью согласны с точкой зрения Ю.П. Соловья по этому поводу, происходило под воздействием тех же самых факторов. Более того, поскольку российская политико-право­вая теория и практика гипертрофировали роль принуждения как средства социальных преобразований и полагали возможным произвести замену армии, полиции и аппарата государственного управления «всенародной милицией», круг обязанностей советской милиции едва ли поддавался и продолжает поддаваться обозрению, превращая ее в «службу в помощь ведомствам» или, пользуясь словами германских административистов, в “Dienstmadchen fur alles” — «прислужницу для всех»^[852].

Разумеется, при таком подходе к милиции и определению ее полно­мочий может выработаться только стойкий иммунитет против любых по­пыток навязать ей какое бы то ни было «обслуживание». Однако, как пред­ставляется, между неблаговидной ролью милиции как «прислужницы для всех» и сутью превращения милиции в систему массового обслуживания населения — большая разница. Первый вариант — это видение социаль­ной роли милиции законодателем и высшим политическим руководством страны, с которым руководство МВД долгое время мирилось, да и про­должает мириться пока. Система массового обслуживания — это органи­зационный и нравственный принцип функционирования милиции, в основе которого лежат две основных идеи:

во-первых, общие идеи теории массового обслуживания, оперирую­щей такими понятиями, как «заявка», «отказ», «очередность обслужива­ния», «способность системы исполнить заявки» и т. д.;

во-вторых, идея взаимоотношения в системе «милиция — население», при которой милиция должна относиться к каждому попадающему — добровольно или в силу необходимости — в сферу ее юрисдикции гра­жданин}' как к клиенту, которому нужно оказать внимание и сделать это вежливо, культурно, доброжелательно.

Именно так понимаем мы задачу превращения милиции в систем}' массового обслуживания населения. Такое изменение социального «лица» милиции в сочетании с четким законодательным закреплением ее полно­мочий будет ориентировать сотрудников:

во-первых, на необходимость оперативно отреагировать на поступаю­щие заявления и сообщения о преступлениях и правонарушениях («обслу­жить заявку»), для того, чтобы не утратить впоследствии доказательства имевшего места юридического факта;

во-вторых, на необходимость оперативного рассмотрения и разреше­ние дел и материалов для того, чтобы не накапливать их и не создавать из­лишне длинную «очередь на обслуживание», которая нередко парализует нормальную работу оперативных и следственных аппаратов (так называе­мые «заволокиченные» материалы и уголовные дела);

в-третьих, на внимательное, объективное и доброжелательное отноше­ние к гражданам, независимо от того, почему они стали «клиентами» мили­ции — пришли получить паспорт, потерпевшие, свидетели, подозреваемые.

Реформирование российской милиции по социализированном}' типу предполагает и нахождение оптимального баланса развития криминаль­ной милиции и милиции общественной безопасности. Огромный вал реги­стрируемых преступлений, консолидация преступной среды и профессио­нализация преступной деятельности как бы автоматически подталкивают к приоритетному развитию криминальной милиции, совершенствованию ее организационного построения. Зго нашло свое отражение и в Указе ПрезидентаРоссииот 31 июля2000 г. № 1415 «Вопросы Министерства внут­ренних дел Российской Федерации»,¹ и в Постановлении Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. № 924 «Об окружных под­разделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации».^{[853] [854]} Поддерживая идеи дальнейшего организационно-правового совершенст­вования криминальной милиции, полагаем, что давно наступило время самым серьезным образом заняться совершенствованием деятельности милиции общественной безопасности.

Нет необходимости доказывать, что милиция общественной безопас­ности в целом, в том числе патрульная служба, участковые инспектора, сотрудники ДПС, находятся ближе всех к населению, чаще всего вступают с ним в профессиональные контакты. На прагматическом Западе эта осо­бенность не только осознана, но и практически реализуется в организа­ционном построении полицейских департаментов, проведении кадровой политики, профессиональной подготовке полицейских, стимулировании их повседневной работы и продвижения по службе. Не случайно, видимо, патрульная служба американской полиции считается одной из самых пре­стижных в системе сил правопорядка.

Считаю необходимым обозначить еще один вопрос, требующий сво­его решения — организационно-правовое положение подразделений вне­ведомственной охраны. В системе российской милиции это единственные подразделения, организация и деятельность которых строятся на принци­пах коммерческих структур, включая получение прибыли. Откровенная коммерциализация вневедомственной охраны, вынужденной жить по за­конам рыночной экономики и конкурентной борьбы, по нашему мнению, противоречит предназначению милиции в современном обществе. Вопрос следует решать кардинально: либо трансформировать подразделения вне­ведомственной охраны в самостоятельную федеральную службу со струк­турными подразделениями в субъектах Федерации, либо вывести их из состава МВД и реорганизовать в унитарные предприятия, либо сохранить в структуре МВД, обеспечивая при этом общий для милиции порядок фи­нансирования. Выбор того или иного варианта, каждый из которых имеет свои плюсы и минусы, требует серьезного обоснования.

В порядке обобщающего вывода подчеркну следующее.

Одной из характерных черт общественно-политических процессов, происходящих в нашей стране, является раскрепощение сознания населе­ния, стремление к возрождению традиций российской государственности и российской духовности. Если исключить из этого процесса крайние нацио­налистические и шовинистские течения, то в целом эту тенденцию следует признать безусловно положительной, в противном случае нам грозит опа­сность утраты исторической памяти. Историческая память применитель­но к процессу повышения эффективности деятельности милиции сегодня нужна для того, чтобы делать выводы из уроков истории и не повторять ошибок, которых было немало на всем протяжении 200-летнего периода становления и развития системы МВД России. Это тем более важно пото­му. что сейчас идет переосмысление стратегических и тактических целей и приоритетов деятельности органов внутренних дел. и этот процесс, по нашему мнению, должен представлять собой выбор конкретных моделей их социальной, правовой и организационной ориентации в обществе.