<<
>>

Монополия государства на принуждение в форме легализованного насилия не вызывает сомнения.

Еще Н. Макиавелли считал, что если властители государства «могут применить силу, им редко грозит неудача» , а М. Вебер определял государство в виде отношения «господства людей над людьми, опирающееся на

3

легитимное ...

насилие как средство» .

В переходный период сформированное в России местное самоуправление оказало влияние на ограничение монополии государственной власти на принуждение, поскольку было наделено частью полномочий по его осуществлению [143] [144] [145] и получило возможность привлекать граждан к административной ответственности за некоторые правонарушения1.

Кроме того, как представляется, легитимация насилия, особенно в период трансформации, неразрывно связана с легитимностью власти. Чем выше ее уровень, тем спокойнее население воспринимает возникновение новых форм легализованного насилия или ужесточение прежних методов принуждения. Как показывает исторический опыт 1990-х гг., рациональная легитимация государственной власти, которая, по мнению некоторых ученых, «наиболее характерна для демократических

л

государств» , в России не стала определяющей. На протяжении всего переходного периода основную роль в легитимации государственной власти играла и играет в настоящее время харизматичность лидеров государства, а не практическая деятельность органов власти на благо населения, что подтверждается постоянной критикой и негативным отношением граждан к работе государственных органов.

В переходный период подверглась изменению и такая характеристика государственной власти как публичность. По мнению В. Степаненко, она подразумевает режим открытости функционирования власти и прозрачности принятия политических решений, а также участие общественности в формировании

Л

политического порядка дня и принятии решений . В условиях смены общественнополитического курса в начале 1990-х гг. переходной власти требовалось отказаться от «закрытости» системы, традиционно присущей авторитарному режиму, на фоне ожидания большинством населения страны усиления прозрачности деятельности власти. Однако экономические процессы и передел собственности в стране не способствовали открытости и проходили вне поля зрения общественности, что позволяло власти действовать по собственному усмотрению и провоцировало кризисы различного характера. С начала 2000-х гг. потребность и запросы населения

0 большей открытости власти вынудили руководство страны изменить сложившуюся практику коммуникаций между государством и обществом, и был сформирован «индивидуальный стиль оперирования формами и видами публичности в диалоге с [146] [147] [148] подданными, особая иерархия инструментов реализации публичности в плане приоритетности и частотности их использования»1. Замена односторонней модели коммуникативных связей двусторонней, несмотря на ее положительное значение для процесса демократизации Российского государства, получилась достаточно противоречивой. Активное внедрение системы «электронного правительства», публичное обсуждение наиболее значимых законопроектов, их общественная и антикоррупционная экспертиза, формирование общественных палат и общественных советов при органах власти создали иллюзию участия населения в процессе принятия решений властью, оставшейся, по большей части, закрытой для общества.

Публичными всегда пытались быть лишь представительные органы, работа которых «превращается в своего рода развлекательное зрелище, играющее не столько политическую, сколько пропагандистскую роль»[149] [150].

По мнению Н.А. Баранова, ресурсы власти, состоящие из средств и потенциальных возможностей, необходимых для осуществления государственных функций и обеспечивающих влияние на объект власти, в зависимости от основных сфер общественной жизни делятся на экономические, социальные, политические и духовные[151]. Как показывает исторический опыт, именно недостаточно грамотное использование властью экономических ресурсов в переходный период оказало существенное влияние на экономическую отсталость нашей страны из-за ее сырьевой ориентации. Переход к рыночной экономике, в свою очередь, привел к резкому падению уровня жизни большинства населения страны, несмотря на то, что в России, как в социальном государстве, должна использоваться для удовлетворения потребностей граждан вся совокупность социальных гарантий. Однако противоречивый характер выполнения государственной властью социальной функции, низкий уровень жизни и социального обслуживания показывает неэффективность использования социальных ресурсов[152].

Среди политических ресурсов власти особо выделяются возможности и полномочия политических институтов, их структурная организация и легальность формирования, легитимность и доверие к руководителям и т.д. При этом наибольшую активность в использовании политических ресурсов в переходный период государственная власть проявляла накануне выборов. Высокий уровень легитимности и положительный имидж лидеров позволяли власти сразу после выборов принимать крайне непопулярные у большинства населения страны решения. Низкий уровень легитимности, как правило, компенсировался путем использования административного ресурса.

По мнению социолога-футуролога Элвина Тоффлера, в постиндустриальных странах, а к ним, в том числе, относится и Россия, основным ресурсом в целом становятся информация и знания, которые «оказываются не только источником самой высококачественной власти, но также важнейшим компонентом силы и богатства»[153], чем объясняется стремление власти контролировать информационный поток, средства его получения и распространения, и использовать его в собственных интересах. В тоже время с самого начала трансформации достаточно мало внимания уделялось науке, в результате чего возникла тенденция утечки высококлассных специалистов и ученых за рубеж, а система внедрения научных разработок так и не была создана. Заявленный властью переход на инновационный путь развития экономики не соответствует изменениям, которые стали проводиться в образовательном процессе, сокращению количества высших учебных заведений и преподавателей, хотя именно наука быстрее всего может быть ориентирована на эффективное решение многих проблем российского общества и осуществление модернизации.

Моноцентричность не стала свойственной для всех этапов переходного периода. Федеративное устройство предопределило формирование двухуровневой структуры государственной власти, в связи с чем отдельные моменты исторического развития России характеризовались отсутствием единого центра принятия государственных решений, как на федеральном, так и на региональном уровне. Так, до осени 1993 г. пути дальнейшего развития страны определялись Президентом РФ и Верховным Советом РФ, что привело к вооруженному противостоянию. Процесс принятия решений на региональном уровне тоже не всегда носил моноцентричный и конструктивный характер, поскольку в 1992 г. депутатами было выражено недоверие главам сразу нескольких регионов. Дальнейшее ослабление представительной ветви власти происходило при изменении ее межуровневых связей и формировании единой системы исполнительных органов по реализации вопросов, находящихся в пределах ведения РФ, и ее полномочий по предметам совместного ведения, что сместило вектор принятия государственных решений в сторону органов управления.

Таким образом, переходные процессы в ходе исторического развития нашей страны предопределили основные черты государственной власти, которая, наряду с особенностями суверенности, моноцентричности и монополии на нормотворчество, характеризуется недостаточной степенью открытости для населения и нерациональным использованием многообразия имеющихся ресурсов.

По мнению А.Э. Бернева, «в процессе трансформации основных юридических и политических ценностей и институтов, в ходе эволюции и обновления системы общественных отношений, создается, как никогда, благоприятная почва для возникновения в национальном государственно-правовом пространстве самоуправленческих начал»[154], что в конечном итоге привело к изменению структуры осуществления властной деятельности государства и формированию муниципального уровня власти.

В российской юридической науке не сложилось единого подхода к пониманию местного самоуправления. Это связано со сложностью и неоднозначностью переходных процессов, недостаточным пониманием места и роли местного самоуправления как уровня управления ввиду его длительного отсутствия в стране, отсутствием опыта по его реализации, а также с проблемами нормативно-правового регулирования. Так, Г.В. Барабашев считает, что местное самоуправление - это «власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти»1. По мнению А.Л. Парадиза, «местное самоуправление - это система демократически избранных негосударственных органов местной власти, осуществляющих управление в пределах конкретной территории (как сельской, так и городской) на основе интересов ее населения и законов, определяющих ее правовой статус, экономические основы, функциональные полномочия, меры юридической и политической ответственности»[155] [156] [157].

Имеющиеся дефиниции не дают достаточно четкого представления о специфике осуществления муниципальной власти, поскольку неясно, возникло ли местное самоуправление по инициативе общества, в силу самоорганизации граждан и их желания участвовать в процессе управления или в нем больше заинтересовано не население, а само государство, которому в переходный период было необходимо его содействие в решении местных вопросов? Некоторые представители российской юридической науки последовательно отстаивали позицию о недопустимости разделения уровней управления. По мнению М.В. Баглая, местное самоуправление, хотя и не входит «в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью ... общей российской государственности и государственности

-5

субъектов Российской Федерации» . Такую же точку зрения, которая признана как европейская континентальная, отстаивает и ряд других ученых[158], однако она является обоснованной только для начальной стадии переходного периода, когда местные органы были официально подконтрольны вышестоящим структурам. Их дальнейшее историческое развитие показало, что признание муниципальной власти государственной, пусть даже особого рода, и отождествление этих понятий не является оправданным, поскольку решение вопросов местного значения формально не относится к компетенции государственных органов.

В юридической науке также высказывалось мнение о том, что в нашей стране была выбрана модель, освобождающая местное самоуправление от государственных

функций. Так, А.Н. Емельянов полагает, что англосаксонская концепция негосударственной природы местного самоуправления подтверждается нормой ст. 12 Конституции РФ, в соответствии с которой муниципальные органы не входят в систему органов государственной власти; это свидетельствует «о тяготении к концептуальным положениям «общественной» теории»1. Однако такая позиция не учитывает период с 1991 по 1993 гг. и кажется также недостаточно аргументированной, поскольку, несмотря на заявленную самостоятельность органов местного самоуправления, государство на всем протяжении переходного периода никогда не отказывалось от контроля над их деятельностью, как в сфере делегированных полномочий, так и при осуществлении политического руководства.

Таким образом, наличие в истории развития муниципального уровня управления признаков обеих концепций не дает четкого представления о его сущности. Базисом для создания местного самоуправления в начале процесса трансформации послужили органы советской власти, что придало ему часть общих характеристик государственной власти. Е.С. Шугрина к ним относит четко выраженный институализированный характер, наличие специфического обособленного аппарата, непрерывность во времени, универсальность, всеобщность, основанность на законах и иных нормативных актах, существование в рамках определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам, возможность использования средств законодательно институированного насилия, обладание правом введения и сбора налогов, самостоятельного формирования бюджета[159] [160].

Наличие у государственной власти и местного самоуправления общих признаков подчеркивает их природную взаимосвязь. Вместе с тем исследователи отмечают, что становление институтов власти в переходный период выявило и ряд определенных различий между ними: местное самоуправление «выступает не от имени государства, а от имени местного сообщества, осуществляется на его территории, принимает юридические акты и занимается делами местного значения»1; в системе органов местного самоуправления «отсутствует строгая иерархия и соподчиненность, их материально-финансовую базу составляет муниципальная собственность и местный бюджет, у них практически отсутствуют политические функции» . В процессе развития местного самоуправления его характеристики были дополнены большим количеством форм непосредственного участия населения, обособленностью муниципального аппарата, недостаточностью средств принуждения и ограниченностью собственных ресурсов, что не дает оснований утверждать о его полностью государственной природе.

При этом принципы организации и деятельности местного самоуправления, его приближенность к населению позволили выявить, что оно в условиях реформирования приобрело некоторые сходные качества с общественной властью, поскольку также ориентировано на обеспечение текущих потребностей граждан, самостоятельно осуществляется представителями местного сообщества и использует процессы саморегуляции. Однако саморегулирующие механизмы должны обеспечивать муниципальным органам власти возможность разрешения различного рода социальных конфликтов, неизбежных в условиях переходного периода, изменять приоритеты деятельности в соответствии с потребностями граждан, исторический же опыт показывает, что уровень саморегуляции местной власти

3

всегда являлся достаточно низким .

Вместе с тем, исторически сложилось так, что муниципальная власть с начала преобразований формировалась как низовой уровень управления и, в отличие от структурных элементов гражданского сообщества, решения и предписания местных органов имеют обязательный характер и должны выполняться. Местное самоуправление в переходный период стало неотъемлемой составляющей механизма нашей страны и, учитывая выполнение им передаваемых государственных [161] [162] [163] полномочий, по своей природе не может быть совсем негосударственным, по сравнению с большинством общественных институтов.

Нестабильность политической системы и экономическая незрелость страны, сохранившиеся с 1990-х гг., не могут позволить местному самоуправлению функционировать обособленно от государственной власти и, даже имея неотъемлемым признаком самостоятельность, быть полностью самодостаточным и независимым. С одной стороны, государство, абстрагируясь от участия в решении насущных проблем населения, определило муниципальной власти собственную территорию, наделило ее компетенцией и возможностью принятия общеобязательных на этой территории нормативных актов. В то же время государственная власть стремится сохранить контроль над муниципальным уровнем. При этом, как показывает исторический опыт, отсутствие обоснованных и законодательно закрепленных механизмов контроля над местным самоуправлением при решении вопросов местного значения не является препятствием для оказания государственной властью политического воздействия на должностных лиц муниципальных органов.

Таким образом, отечественное местное самоуправление формировалось вопреки наиболее распространенным концепциям и теориям и, по мнению Н.Л. Пешина, обладает уникальной природой: с некоторыми элементами общественной власти и, в то же время, с преобладанием качеств государственной, но все-таки формально отделенной от государства обособленным муниципальным уровнем управления, регулирующим общественные отношения, связанные с решением вопросов местного значения1. В связи с этим в юридической науке зародилось представление об общественно-государственной природе российского местного самоуправления[164] [165]. Несмотря на то, что муниципальная власть имеет много функциональных признаков власти государственной, ее отдельные общественные качества и такие характеристики как обособленность аппарата, недостаточность собственных ресурсов и мер принуждения, использование механизмов саморегуляции, не позволяют утверждать об их полном отождествлении.

Исторические реалии позднесоветского этапа развития общества вынуждали государство удовлетворить потребность населения к участию в управленческом процессе. Противоречия, возникшие из необходимости, с одной стороны, допустить граждан к решению местных вопросов, а с другой - оставить возможность осуществления государственного контроля над их деятельностью, предопределили формирование в нашей стране организационно автономного, но во многом подконтрольного местного самоуправления. Отсутствие практического опыта, политическая незрелость, недостаточная квалификация сотрудников и финансовые ограничения не позволили местному самоуправлению в полной мере стать самостоятельным уровнем власти.

Стремление государства контролировать местное самоуправление посредством финансовых ограничений, поскольку самодостаточность может привести к политической самостоятельности муниципального уровня, усилить над ним организационную опеку, стало причиной превалирования его государственных черт над общественными, местное самоуправление все более бюрократизируется и отдаляется от общества, игнорируя инициативы граждан, имеет низкую степень саморегуляции и доверия населения, и, в конечном счете, все более огосударствляется. Отсутствие полноценной децентрализации частично компенсировано наличием большого количества форм возможного участия граждан в управленческой деятельности, которые, несмотря на то, что используются населением достаточно редко, выступают в качестве необходимого элемента процессов демократизации в стране.

Таким образом, переходные процессы, направленные на коренные изменения в государстве, существенно повлияли на функциональную направленность его деятельности. Функции государства в переходный период наполнялись новым содержанием, имевшим противоречивый характер: политическая - построением многопартийной системы в условиях монополизации власти, экономическая - сочетанием процессов либерализации в отдельных отраслях при сохранении общего контроля над рыночными отношениями, социальная - проведением реформ на фоне социального расслоения населения и без учета его интересов, идеологическая - провозглашением идеологического плюрализма при отсутствии общенациональной идеологической основы.

Переходные процессы обусловили также изменение структуры властной деятельности государства, определив в качестве ее основного элемента государственную власть, которая наряду с особенностями суверенности, моноцентричности и монополии на нормотворчество, в ходе исторического развития приобрела характеристики недостаточной степени открытости для населения и нерационального использования многообразия имеющихся ресурсов. Выделившееся из советских органов местное самоуправление, концепция которого на разных этапах трансформации тяготела то к европейской континентальной, то к англо-саксонской модели, в итоге заняло промежуточное положение, оставаясь в сфере государственных властеотношений. Исходя из своего исторического предназначения по допуску граждан к решению местных вопросов, оно получило организационную самостоятельность, однако посредством делегирования полномочий, финансовой зависимости и усиления организационной опеки государственная власть стремится сохранить над ним контроль.

<< | >>
Источник: РУМЯНЦЕВ Павел Александрович. РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА В СУБЪЕКТАХ РФ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД 1990-х - ПЕРВОГО ДЕСЯТИЛЕТИЯ 2000-х гг. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2016. 2016

Еще по теме Монополия государства на принуждение в форме легализованного насилия не вызывает сомнения.:

  1. Правомерность точки зрения Богатова на характер антропологического материализма Лаврова не вызывает сомнения.
  2. Раньше всего выделились математические науки, непреложность и общеобязательность которых не вызывает сомнений.
  3. У большинства живущих на нашей планеты людей не вызывает сомнения святость Иисуса Христа.
  4. Власть и монополия на законное насилие
  5. ВОПРОС: Получается, что политика - это всегда насилие? Это действительно насилие? Символическое или прямое физическое насилие?
  6. Тема 11 Административное принуждение 11.1. Понятие административного принуждения и его отличия от других видов государственного принуждения
  7. У нас большая семья, и порой приходится вызывать «Скорую» то для взрослых, то для детей. Но иногда бывает, что не поймешь, надо или нет вызывать – ведь и врачей лишний раз дергать неправильно. (Вика)
  8. § 1. Понятие и формы государственного принуждения. Место юридической ответственности в системе мер государственного принуждения
  9. Почти все, что делает Гумбольдт—попытка вер­нуть весь язык его «форме» (внутренней форме) как энергии духа.
  10. § 23. Конкуренция, монополии и антимонопольная деятельность государства
  11. § 2. Фашистское государство — орудие кровавого насилия над массами