§ 3.3. Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в области образования

В постсоветский период в России сфера образования явилась одной из сфер социальной политики, наиболее сильно претерпевших на себе попытки коммерциализации. Это отчетливо проявилось в результатах и тенденциях изменения федерального законодательства (к примеру, образовательные учреждения сегодня предстают как организации, «предоставляющие услуги», а обучающиеся и их родители – как «потребители» этих услуг) и явилось следствием глубокого изменения целей государственной политики в сферах образования и культуры и явного изменения ценностей, на которых основывается политика государства в обозначенной области.

Фред Ван Левен задавал вопрос о том, что есть образование: «Образование для того, чтобы дать каждому ребенку, каждому молодому человеку или девушке возможность в полной мере развить свой ​​потенциал как личности и как члена общества? Или же это всего лишь только услуга, реализуемая для клиентов, которые, начиная с раннего возраста, рассматриваются как потребители и как объекты целевого маркетинга?»^[1477].

Ответ на этот вопрос для нашей страны имеет фундаментальное значение и, без преувеличения, во многом предопределяет будущее страны. Второй из ответов, констатирующий основное направление развития системы образования в настоящее время, а именно коммерциализацию, гипертрофированное внедрение рыночного подхода, ставящего главной целью обеспечение прибыли и экономию средств госбюджета, ведет к негативным последствиям для страны. Зато первый ответ ставит на повестку дня вопрос о том, что необходимо делать в условиях ограниченности ресурсов у государства, как финансово обеспечить реализацию всех публичных интересов и государственных функций в области образования?

Обратимся к опыту привлечения частных инвесторов к решению государственных задач в области образования в форме государственно-частного партнерства, который успешно зарекомендовал себя в Канаде^[1478], Австралии, Франции и многих других странах мира.

Применительно к образованию тема государственно-частного партнерства представляет особый интерес в контексте ожесточенно отстаиваемой российскими реформаторами от образования идеи необходимости обеспечения максимальной автономности образовательных учреждений и наделения их расширенными полномочиями в сфере бизнес-проектов. Насколько будут эффективны в этом смысле отношения государственно-частного партнерства в сфере образования?

С другой стороны, в условиях осознанной руководством страны необходимости создания наконец-то нормальных студенческих кампусов (студенческих городков) хотя бы для федеральных университетов, хоть немного сопоставимых с лучшими образцами кампусов американских или британских университетов^[1479], возникает вопрос, как и на каких условиях привлечь частных инвесторов, ибо очевидно, что государство за счет только своих средств эти проекты не потянет^[1480].

В России принят и уже действует целый ряд документов, определяющих правовые основы реализации государственно-частного партнерства в разных сферах, в том числе в сфере образования^[1481]. Формы и механизмы партнерства государства, бизнеса и общества заявлены в качестве средств достижения цели Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) (введение). Там же в числе мер по переходу к инновационному социально ориентированному типу экономического развития обозначены механизмы государственно-частного партнерства.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006 № 627-100 (в ред. Законов Санкт-Петербурга от 10.04.2008 № 205-25, от 06.12.2010 № 684-159), «государственно-частное партнерство – взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных». При этом пункт 6 части 1 статьи 6 указанного Закона Санкт-Петербурга относит к предметной области возможных отношений государственно-частного партнерства с участием Санкт-Петербурга «объекты образования, воспитания, культуры».

Профильный федеральный закон о государственно-частном партнерстве, детально устанавливающий правовое регулирование содержания и форм указанного партнерства, его условий и прочих существенных моментов, как уже говорилось выше, в России отсутствует.

Несмотря на то, что участие частного сектора в сфере образования не является чем-то новым, концепция государственно-частного партнерства, как оно понимается сегодня, в большей степени имеет отношение к практике в сфере образования в европейских странах в последние 30 лет. Эта форма сотрудничества дает растущему частному сектору возможности не только принимать участие в предоставлении государственных услуг, но также и в использовании государственных средств. Причины этого могут различаться в зависимости от экономических и политических условий каждой конкретной страны^[1482].

Важно отметить, что восприятие самой идеи реализации схем государственно-частного партнерства не везде однозначно положительное. Есть мнение, что повсеместное внедрение этих схем вызвано своего рода модой на государственно-частное партнерство, прикрываемой риторикой о «неспособности» государства полностью удовлетворить формирующиеся и перманентно изменяющиеся социальные запросы, что это «скрытая форма» государственного долга. С другой стороны, как раз в сфере образования схемы государственно-частного партнерства в европейских странах, США и Канаде сопровождались наименьшим числом коррупционных скандалов, имели по большей части позитивные результаты на выходе.

Во многих странах имеется опыт создания религиозными организациями начальных и средних школ, а в некоторых случаях – и университетов. В ряде стран эти школы были включены в государственные образовательные системы. В других странах частные религиозные школы занимают особое место, однако в случае получения ими государственных субсидий они подпадают в определенной части их деятельности под государственное регулирование (как, например, во Франции^[1483]). Практически во всех странах государственные учебные заведения предлагают широкий рынок для частных поставщиков спектра услуг, начиная от школьного питания, компьютеров до учебников и других учебных материалов до услуг по уборке школьных помещений и пришкольных территорий^[1484].

Если же указанное понятие брать в узком смысле, то и здесь можно найти множество позитивных примеров. Например, во Франции на 2012 год запланирован ряд очень крупных контрактов государственно-частного партнерства в области образования. Например, реализация Кампус-плана, который включает в себя реновации и модернизации кампусов 12 крупных французских университетов^[1485].

Государственно-частное партнерство в сфере образования занимает место, с одной стороны, между государственными закупками и полной приватизацией, а с другой – между приватизацией и арендой, предполагает, что частный сектор берет на себя роль поставщика инфраструктурных активов и услуг, которые традиционно предоставлялись и/или финансировались исключительно государством, на условиях разделения рисков, обязательств, компетенций и прибылей.

Формы и объемы государственно-частного партнерства в сфере образования могут варьироваться в зависимости от того, какие стороны и в какой мере участвуют в этом партнерстве. Как пишет Шайлайя Феннелл, частный сектор не является однородным и охватывает целый ряд негосударственных субъектов, в том числе предприятий, общественных организаций, благотворительных и религиозных организаций^[1486].

Основным вопросом выбора и применения механизмов государственно-частного партнерства остается вопрос о том, как их применить так, чтобы их реализация была направлена на достижение публичных интересов общества, а не частных интересов отдельных коррупционеров.