Системаоргановуправления в сфереисполъзования земелъ

Правовое управление землепользованием осуществляется как федеральными органами власти и управления, так и органами власти и управления субъектов РФ. Классификация органов федеральной государственной власти, осуществляющей управление землепользованием, возможна по нескольким критериям.

По характеру и объему властных полномочий государственные органы можно подразделить на органы общей (регулирующей круг земельных вопросов) и специальной (решающей проблемы

управленческого характера) компетенции.

Федеральные органы общей компетенции представлены Президентом РФ и Правительством РФ.

K органам специальной компетенции следует отнести органы государственной власти, специально уполномоченные Правительством РФ и президентом РФ выполнять определенные функции в области управления землепользованием.

B структуру специально уполномоченных федеральных органов в области использования и охраны земель входят органы отраслевой и межотраслевой компетенции.

B нормативно-правовых актах регламентировано участие и обозначены полномочия органов государственной власти в управлении землепользованием.

Так, большая часть конкретных полномочий Правительства РФ в области землепользования определена ЗК РФ (ст.ст.

2,8,13,14,22,38,54,57,58,60,65 и т. д.).

K межотраслевым органам внешней компетенции следует отнести:

- Министерство природных ресурсов РФ, деятельность которого носит природоохранный характер;

- Министерство здравоохранения и социального развития, Федеральная служба которого осуществляет государственный санитарно- эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства в пределах всех категорий земель независимо от форм собственности;

- Министерство регионального развития РФ, среди основных функций которого - управление строительством, градостроительством,

жилищно-коммунальным хозяйством, имеющее самое непосредственное отношение к землепользованию;

- Министерство экономического развития и торговли РФ, в ведении которого - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Целый ряд полномочий двух названных агентств предопределен проблемами землепользования.

K органам отраслевой компетенции относятся федеральные органы исполнительной власти, наделенные отдельными функциями, либо в области землепользования, либо в рамках определенной отрасли хозяйства (промышленность, транспорт, оборона и т.д). Так, например, Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет ряд функций в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, то есть земель только одной категории.

Путем толкования раздела государственного управления землями необходимо раскрыть функции государства, то есть федеральных органов и органов субъектов федерации.

Так как органы местного самоуправления не входят в государственную систему, то их функции в области управления землей, целесообразно распространить лишь на земли, находящиеся в их собственности. Исключение может составлять делегирование государством каких-либо полномочий по осуществлению управления землями на территориях муниципальных образований.

Подобный подход необходим и для толкования раздела ЗК РФ о государственном контроле за использованием и охраной земель.

B связи с тем, что государственное управление является

институтом «Административного права», то в курсе «Земельное право» необходимо проанализировать этот раздел лишь в части учета особенностей земельных отношений. При этом при анализе управления использованием земель, как контрольной функции государства

необходимо найти правильное сочетание интересов собственников и государства с тем, чтобы не ущемить права собственников и

общественные интересы. B рациональном использовании земли в первую очередь должны быть заинтересованы сами собственники. Например, нельзя ограничивать права собственников земель сельскохозяйственного назначения по внедрению эффективных технологий, севооборотов и т.п. Государство может контролировать лишь соблюдение соответствующих требований и законодательства.

Согласно законодательству определена компетенция федерации, субъектов федерации в области регулирования земельных отношений, то есть сфера управления государства землями России независимо от того, в чьей собственности она находится. Следовательно, определение правового режима составных частей земель России необходимо отнести к одной из функций государства.

Так как ведение земельного кадастра и землеустройства связано с использованием сведений, лежащих в основе определения составных частей земель и их правового режима, то эта деятельность государства связана с осуществлением его функций управления.

Для обеспечения общественных интересов федеральные органы власти устанавливают ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков. B необходимых случаях устанавливаются ограничения оборотоспособности земельных участков (см. ст. 27 ЗК РФ).

Федеральные органы власти устанавливают порядок изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд, для обеспечения интересов, прежде всего, частных собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей.

Особого внимания в сфере управления земельными правоотношениями заслуживает вопрос о причинах нарушения земельного законодательства. Решение этого вопроса необходимо для предупреждения правонарушений.

При изучении этого вопроса необходимо учитывать следующие факторы.

B процессе проведения земельной реформы возникли разнообразные типы и формы собственности, что предопределило принятие множества нормативных актов разных уровней представительной власти. Эти акты по-разному регулировали земельные отношения. Кроме того, не закончено и юридическое закрепление земельных долей за теми, кто имел на них право при реорганизации колхозов и совхозов.

Многие сделки с землей регулируются ведомственным

нормативными актами, которые усложняют применение гражданского и земельного законодательства.

Часто земельные отношения решаются без учета социально- экономических и экологических условий, градостроительных и

мелиоративных норм.

Определим методику квалификации самовольного занятия земли, самовольного строительства, порчи земли, загрязнения земель.

При квалификации самовольного занятия земли можно учитывать формы совершения сделок с землей и правильность их совершения.

Например, физические и юридически лица владеют землей, но владение ей возникло с нарушением порядка совершения соответствующей сделки. Здесь нельзя не учитывать нарушения норм материального и процессуального права, то есть нарушение любого требования законодательства. Такой подход к квалификации земельных правонарушений применяется, как правило, и в теории права.

При исключительной собственности государства на землю, любые деяния, посягающие на неё, считались земельными правонарушениями. Право землепользования по советскому законодательству считалось правомерным только при наличии ряда условий. B частности, для его возникновения необходимо было вынести решение обладающим полномочиями представления земли органом, отвести земельный участок в натуре и выдать документацию на право землепользования. И если юридические и физические лица начинали использовать земельный участок при несоблюдении хотя бы одного из названных условий, то такое землепользование квалифицировалось как самовольный захват земли.

Других оснований возникновения права землепользования советским законодательством не было предусмотрено, так как любые сделки с землёй были запрещены. A так как земля была изъята из гражданского оборота, то сделки с землёй квалифицировались как земельные правонарушения. Самовольный захват земли и самовольное строительство квалифицировалось как уголовные преступления.

B Российском законодательстве такая концепция не нашла закрепления. Нарушение законодательства при совершении сделок с землей не относится к категории земельных правонарушений. Такие нарушения необходимо рассматривать в качестве гражданско-правовых. Следовательно, владение землей с нарушением условий и порядка совершения сделок с ней нельзя квалифицировать как самовольное занятие земли. Лишь владение землёй без законных на то оснований подпадает под последнее.

При квалификации самовольного занятия земли необходимо учитывать и правовой режим составных частей земли России, выясняя цели использования земли и круг лиц, имеющих право на такое использование. Для обоснования правильности подобного подхода проанализируем следующие ситуации.

Так согласно правовому режиму земель населенных пунктов землями общего пользования могут пользоваться все граждане для культурно-бытовых и иных, предусмотренных законодательством нужд без юридического закрепления права землепользования. Если же кто-либо занимает земли на этих участках для иных, не предусмотренных законодательством целей, то это деяние надо квалифицировать как нарушение целевого характера использования земли, а не как самовольное занятие её.

При строительстве многоквартирного жилого дома предоставляется земельный участок для расположения самого дома и для расположения других сооружений, необходимых при эксплуатации строения и удовлетворения бытовых нужд. И если кто-либо из нанимателей жилищных условий (квартиры) на этом участке поставит, например, металлический гараж, то его деяние следует квалифицировать как нарушение цели использования земли, а не как самовольное занятие земли.

Самовольное строительство поглощает земельное правонарушение, так как в данной ситуации вопрос о правомерности использования земли не влияет на квалификацию самовольного строительства. Здесь решающим фактором является вопрос о понятии последнего. Самовольным строительством следует понимать строительство без утвержденного соответствующими органами проекта, либо с существенным отступлением от него. Следовательно, самовольное строительство возможно осуществить при любом титуле пользования землей (собственником земли, землевладельцем, землепользователем и арендатором, самовольно занявшим земельный участок).

Более сложным представляется вопрос о квалификации деяний, приводящих к порче земли. Ведь способы порчи земли весьма разнообразны. K ним можно отнести и снятие плодородного слоя с земли, и нарушение технологии рекультивации земли, и непринятие мер для предотвращения водной, ветровой эрозии почв, и неправильное применение мелиоративных, агротехнических мероприятий, и другие условия и бездействия при использовании земли. Для определения последнего целесообразно руководствоваться кадастровой оценкой земли. Вероятно все деяния, ухудшающие кадастровую оценку земли необходимо квалифицировать как порчу. Однако последняя может распространяться не небольшой земельный участок, а может повлиять на экологическое состояние окружающей природной среды.

Проанализируем формы участия муниципальных органов самоуправления в управлении землями. Органы местного самоуправления в пределах их территориальных границ должны, бесспорно, обладать функциями управления землями, находящимися в их собственности. Эта деятельность составляет часть правомочий содержания права собственности. Однако на их территориях имеются земли других собственников (частная, государственная), а, следовательно, возникает вопрос: «Могут ли органы местного самоуправления осуществлять управление этими землями?

Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к ст. 11 ЗК РФ. Обратимся к содержанию этой статьи.

«1. K полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

2. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности».

Толкование этой статьи дает основание считать, что органы местного самоуправления обладают в основном полномочиями управления и распоряжения земельными участками, которые являются их собственностью.

B отношении других земель на территории муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют управление в пределах Федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации совместно с другими собственниками земель поселений.

3. Система органов управления в сфере использования и охраны земель.

7.