§ 2. Административные меры государственного регулирования охраны земель

Основополагающим специальным актом в сфере осуществления сельскохозяйственной и лесохозяйственной деятельности является Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»¹.

В Законе установлены права землепользователей по проведению агротехнических, агрохимических, мелиоративных и противоэрозионных мероприятий по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

В обязанность землепользователям вменяются:

— осуществление производства сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду;

— соблюдение стандартов, норм, нормативов, правил и регламентов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий;

— содействие проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения и др.

К наиболее существенным административным мерам охраны земли и повышения плодородия почв относится мелиорация земель, которая представляет собой коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехниче- ских, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий¹.

Мелиорация земель проводится на основе проектов, разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила.

В целях охраны земель все пользователи земельных участков обязаны проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, вовлечению земель в оборот (ст. 13 ЗК РФ).

Под рекультивацией понимается восстановление земель и плодородного слоя почвы, нарушенных юридическими лицами и гражданами при проведении работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы.

Мероприятия по рекультивации земель включают проведение проектно-изыскательских работ и государственной экологической экспертизы проекта рекультивации; работы по снятию плодородного слоя почвы и нанесению его на рекультивируемые земли потенциально плодородных пород и плодородного слоя почвы; очистку рекультивируемой территории от производственных отходов; ликвидацию промышленных площадок; посадку саженцев и т. д.

Рекультивация осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.

Юридическим и физическим лицам, проводящим работы по добыче полезных ископаемых, промышленному, гражданскому, водохозяйственному и иному строительству, предписано обеспечивать сохранность залежей торфа или осуществлять в установленном порядке их разработку и использование для повышения плодородия почв, если проводимые работы могут привести к порче и уничтожению торфа. Для организации приемки (передачи) рекультивированных земель, а также для рассмотрения других вопросов, связанных с восстановлением нарушенных земель, может создаваться по решению органа местного самоуправления специальная постоянная комиссия по вопросам рекультивации земель.

Особое место в системе мер, направленных на охрану земель, занимает консервация земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий (ст. 14 ЗК РФ).

Консервация земель — это временное исключение деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель из хозяйственного оборота для предотвращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации загрязненных территорий.

В зависимости от способа восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и степени загрязнения земель вместо консервации может вводиться специальный режим их использования или производиться изменение целевого назначения земель. Порядок консервации земель установлен положением о консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота»¹.

Консервации подлежат земли:

— подвергшиеся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земли в районах Крайнего Севера, занятые оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;

— имеющие просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;

— загрязненные радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

Инициаторами консервации земель выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, а также собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков. При этом учитываются данные государственного мониторинга земель или специальных исследований. Специальные (почвенные, геоботанические, агрохимические и др.) обследования проводятся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями по утверждаемым методикам для выявления подлежащих консервации земель, определения их местоположения, площади, динамики изменения качества земель и причин, приводящих к деградации земель.

Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов Федерации, а в отношении земель иного целевого назначения — органами местного самоуправления.

Следующим этапом консервации земель является проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их ведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий. Решение о консервации может предусматривать изъятие из оборота земельных участков с сохранением за собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков или перевод консервируемых земельных участков в земли запаса в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

О принятии решения о консервации земель необходимо проинформировать органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. После завершения мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии во взаимодействии с другими уполномоченными федеральными органами исполнительной власти на основании специальных обследований подготавливает предложения о дальнейшем использовании восстановленных земель.

В ст. 14 ЗК РФ содержится система специальных ограничений и требований при использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению. Этот вид загрязнения земель является наиболее тяжелым видом нанесения вреда земельному участку. Такие земли не используются для производства продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям. Они подлежат ограничению в использовании с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия или исключаются из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции. Лица, виновные в радиоактивном и химическом загрязнении земель, обязаны полностью возместить убытки и потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства; компенсировать затраты на дезактивацию земель и затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возместить собственникам земельных участков их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.

Восстановление земель, т. е. приведение их в состояние, позволяющее использовать по целевому назначению, занимает длительное время и требует значительных денежных средств. Поэтому важно предотвратить загрязнение земель радиоактивными и химическими веществами и ликвидировать последствия такого воздействия. Для этого необходимо выполнять требования, предусмотренные не только земельным законодательством, но и законодательными и иными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок обращения с опасными веществами.

Основными законодательными актами в данной области являются Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ (в редакции от 5 апреля 2016 г.) «Об использовании атомной энергии»^[70] и Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ (в редакции от 19 июля 2011 г.) «О радиационной безопасности населения»^[71], в которых предусматривается система мер по обеспечению радиационной безопасности и охране окружающей среды (в том числе земель) при хранении и переработке ядерных материалов, радиоактивных веществ и отходов.

Предотвращение загрязнения земель химическими веществами основывается на соблюдении требований Федерального закона от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ (в редакции от 13 июля 2015 г.) «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»^[72]. Хранение пестицидов и агрохимикатов разрешается только в специализированных хранилищах. При этом необходимо соблюдать требования, исключающие причинение вреда здоровью и окружающей природной среде, которые устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами. Применение пестицидов и агрохимикатов осуществляется с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребности растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных. Безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения этих веществ, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду.

Санитарные правила и нормы СанПиН 1.2.1077 «Гигиенические требования к хранению, применению и транспортировке пестицидов и агрохимикатов» от 31 октября 2001 г. и Санитарноэпидемиологические правила и нормативы СанПиН 1.2.1330-03 «Гигиенические требования к производству пестицидов и агрохимикатов»^[73] от 28 мая 2003 г. устанавливают гигиенические требования, направленные на обеспечение безопасности при производстве и всех циклах деятельности с пестицидами и агрохимикатами. Так, все работы с пестицидами 1-го и 2-го классов опасности, а также с пестицидами ограниченного использования осуществляются только лицами, имеющими специальную профессиональную подготовку. При использовании пестицидов, в том числе в условиях личных подсобных хозяйств, должны соблюдаться меры безопасности, установленные действующей нормативной и технической документацией и указанные на этикетках и в рекомендациях по применению конкретных видов препаратов. Применение пестицидов и агрохимикатов в сельском хозяйстве проводится только после предварительного обследования сельскохозяйственных угодий.