Регулирование административной деятельности

Административное нормотворчество. Передача администрации нормотворческих полномочий. Конституция США предоставляет полномочия на издание правовых актов Конгрессу. Анализ истории ее принятия на Филадельфийском конвенте свидетельствует, что отцы основатели нации не имели в виду наделить исполнительную власть нормотворческими полномочиями.

Имеет ли Конгресс право делегировать администрации свои нормотворческие полномочия? Конституция США нигде такой возможности не предусматривает.

Делегирование администрации законодательных полномочий противоречит доктрине разделения властей, а также другой доктрине – «делегат не может делегировать».

Быть или не быть административному нормотворчеству, во многом зависит от судов. И суды в целом ряде решений по делам, в которых оспаривалась конституционность делегирования администрации законодательных полномочий, санкционировали подобную практику.

Принятие и ведение в действие административных актов. Американская практика выработала несколько способов, которые применяются в отношениях администрации с частными лицами при разработке, принятии и введении в действие нормативных актов. Основные из них: - петиции; - оповещение о подготовке акта; - предоставление гражданам свободного доступа к материалам учреждений; - консультации, конференции и совещательные комитеты; - открытые слушания; - регистрация и опубликование актов; - отсрочка вступление акта в действие.

Федеральный закон требует, чтобы каждое учреждение сообщало в официальном правительственном вестнике о предполагаемом издании нормативного акта. Сообщение должно содержать: 1) указание на место, время и характер нормотворческой процедуры; 2) ссылку на акт, которым предоставлено нормотворческое полномочие; 3) цель либо существо акта, либо изложение проблематики, изучаемой в связи с подготовкой акта.

Все административные акты, подлежащие публикации, направляются директору «Федерал Рэджистэр», регистрируются в его управлении и публикуются. Издается также сводное систематическое собрание действующих административных нормативных актов – Свод федеральных предписаний.

Опубликование федерального акта имеет серьезные правовые последствия. Согласно параграфу 552 раздела Свода законов оно означает «своевременное и действительное оповещение всех лиц, на которых оно распространяется, о содержании акта. В последующем указанные лица не могут ссылаться на незнание о существовании акта. Следствием не публикации административного акта является его недействительность».

В большинстве штатов административные акты также регистрируются. Обычно они посылаются секретарю штата, который заносит все акты в постоянный список и публикует их. Примерный штатный ЗАП подробно регламентирует деятельность секретаря в области регистрации и публикации административных актов.

Примерный штатный ЗАП предусматривает, что административный акт вступает в действие через 20 дней после получения его секретарем штата.

Административная юстиция. Квазисудебная деятельность. Наделение административных учреждений судебными полномочиями было сделано в нарушении конституции США. Ее положения исключают возможность разрешения споров, в которых одной из сторон выступает учреждение, либо обе стороны – частные лица, иным органам, нежели суд. И тем не менее администрация такие споры рассматривает, осуществляя тем самым судебную власть.

Делегирование легислатурами судебных полномочий администрациям не встретило противодействия со стороны судов. С усилением вмешательства государства в социально-экономические отношения возросло и число претензий к нему. Суды не справлялись с лавиной дел. Передачу администрации судебных полномочий обусловили также другие обстоятельства: - специальные познания сотрудников учреждений; - наличие у администрации надзорных и следственных функций; - сложная громоздкая процедура прохождения дел в судах; - высокая стоимость судебных издержек; - концентрация внимания судов по защите прав отдельных частных лиц нередко в ущерб государству; - враждебность консервативных кругов судейского сословия и адвокатуры к социальным реформам, их заинтересованность в сохранении сложной процедуры, что обеспечивает юристам работу, престиж, гонорары.

Учреждения рассматривают значительно больше споров, чем суды. Ежегодно они принимают к своему производству огромное количество заявлений частных лиц. Так, Администрация социального обеспечения в составе департамента здравоохранения, просвещения и социального благосостояния рассмотрела в 1986 году более 125 млн. заявлений[11].

Гласность и доступность административного процесса. Американцы приложили большие усилия, чтобы сделать административный процесс открытым, доступным для всех заинтересованных лиц, для широкой общественности, чтобы оградить население от произвола бюрократии. Это делается путем информирования граждан о том, чем занимается администрация, контролем граждан за заведенными на них делами, путем проведения открытых заседаний коллегиальных органов.

Параграф 552 пятого раздела Свода законов подробно регламентирует вопросы информирования общественности о работе администрации. Он обязывает каждое учреждение публиковать в «Федерал Рэджистэр»: 1. описание организации своих центральных и местных органов, где, от кого, каким образом может быть получена информация и решения, кому могут быть переданы документы и сделаны запросы; 2. заявления относительно общего порядка и способа функционирования учреждения, о всех официальных и неофициальных процедурах; 3. процедурные правила, описания бланков, и мест их получения, инструкции о содержании всех письменных документов, отчетов и проверок; 4. нормативные акты, общеполитические заявления или толкования общего применения.

Параграф 552 предоставляет гражданам право свободного доступа к документам учреждений. Граждане также имеют право на получение от учреждений всех актов, которые должны быть опубликованы или представлены в распоряжение граждан.

Для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче ему документов установлен срок – 10 рабочих дней. Отказ о выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, которое обязано рассмотреть жалобу в течение 20 рабочих дней. Гражданин имеет право обратиться в окружной суд с жалобой на незаконные действия администрации, когда та не предоставляет материалы, которые обязана предоставить.

Председательствует на слушании глава учреждения, административный судья или иное должностное лицо. Используя право на делегацию, глава учреждения передает полномочия на рассмотрение дел и вынесения по ним предварительных или окончательных решений.

В отличие от судьи в гражданском процессе административный судья играет в квазисудебном процессе более активную роль. Так, согласно правилам Национального совета по трудовым отношениям он уполномочен вызывать и допрашивать свидетелей, устраивать им перекрестный допрос, заносить в протокол письменные доказательства.

Слушание открывается административным судьей, который объявляет название и номер дела, а также сторон по нему. Проверяется и отмечается в протоколе присутствие участников. Затем судья кратко излагает содержание дела, сторонам предлагается согласиться с таким изложением или сделать свои замечания.

В целях ускорения рассмотрения вопросов, обсуждающихся на слушании, широко практикуется проведение досудебных слушаний. Руководством их служат нормы ГПК, согласно которым на них обсуждаются: - упрощение вопросов; - необходимость и желание внесения изменений в заявления сторон; - возможность признания фактов и документов; - ограничение числа экспертов и др. Совещание может закончиться тем, что стороны договорятся не проводить слушания, ограничившись по делу письменным производством.

Стороны могут обратиться к учреждению с просьбой, высказать его мнение по вопросу спора, с тем, чтобы, зная это мнение, можно было отказаться от формального процесса. На слушании частное лицо имеет право: высказываться устно; предоставлять доказательства; оспаривать доказательства; требовать, чтобы решение основывалось на известных ему доказательствах; пользоваться помощью адвоката.

Стороны могут присутствовать на слушании лично, либо отсутствовать и быть представленными адвокатом или иным квалифицированным представителем.

Доказательства. Администрация получает доказательства как от сторон по делу, так и в результате своих расследований, являющейся важной частью работы учреждения. Ими заняты многочисленные группы его служащих.

Учреждения обычно имеет право направлять частным лицам повестки о явке, даче показаний и предоставлении документов. С такой повесткой чиновник может явиться к ним лично для получения необходимой информации и требуемых документов. Но гражданин имеет право не отвечать на вопросы, а учреждение не может принудить без обращения к содействию суда.

Англо-американское общее право выработало строгие правила отбора доказательств, которые могут быть положены судом в основу решения по делу. Они были вызваны отчасти нуждами суда присяжных заседателей, так как последние не являются юристами, но главным образом стремлением сохранить руководство процессом в руках судьи. Подобные правила вовсе не необходимы в административном процессе.

Административное решение. В отличие от суда, который сам заслушивает дело и выносит решение, в административном учреждении проведение слушаний и вынесение решения по делу осуществлялось до 1946 г. разными лицами. Доказательства на слушании предоставлялись административному судье, который составлял доклад с рекомендациями. Затем дело по частям направлялось различным специалистам: юристам, финансистам инженерам и др. которые «просеивали» содержащиеся в деле доказательства и рекомендации административного судьи. В конце все это поступало к руководителю учреждения, который штамповал рекомендованное решении или вносил свой вклад в процесс выработки решения.

В результате процесс вынесения решения обезличивался. Нередко получалось так, что решение принимало не конкретное должностное лицо, а учреждение в целом и никто в частности.

Федеральный ЗАП частично решил эту проблему. Он воплотил в жизнь правило: «Тот, кто решает, должен слушать». Закон предоставил право административному судье право выносить первоначальное решение.

Лицо, принимающее решение должно руководствоваться только теми доказательствами, которые фигурировали на слушании и отражены в его протоколе.

Учреждение заинтересовано в том, чтобы его решение было хорошо аргументированным, так как иначе оно может быть отменено судом как необоснованное. В 1972 году Верховный суд, рассмотрев апелляцию ответчика, возвратил дело Федеральной торговой компании в связи с тем, что по существу верное решение комиссии о допущенных ответчиком нарушениях не соответствовало ее выводам по фактической стороне дела.

В случае принятия учреждением иного решения, нежели ранее вынесенное по аналогичному делу, суды требуют, чтобы администрация объясняла в решении причины подобного изменения политики.

Основным недостатком административного процесса американцы считают обычно длительные сроки рассмотрения дал, в особенности квазисудебных. Так, рассмотрение одного дела тянулось 14 лет и закончилось безрезультатно.

Другим серьезным недостатком, препятствующим, участию в административном процессе малоимущих граждан, являются большие денежные расходы его участников. Часто они составляют десятки тысяч долларов, а длительные, с участием нескольких сторон стоят и того больше.