<<
>>

Формула президентства определяется политической зрелостью общества

: там, где социальные и политические институты неразвиты и слабы, вакуум заполняет сильная президентская власть, нередко с авторитарными тенденциями[254]. В некоторых работах отмечен субъективный фактор президентской власти в России, используется даже термин «единодержавие»[255].

Сильные позиции Президента в системе органов государственной власти определены его значительными полномочиями, существующим несовершенством системы сдержек и противовесов, что придает определенный вектор дальнейшему направлению реформирования в государстве и обществе. Власть Президента РФ так и остается стержнем в системе управления государством и обществом в целом. Важным в этой связи является вопрос о том, насколько это соответствует общественным интересам современной России. Б. Немцов, В. Милов в независимом экспертном докладе резюмировали, что коррупция в России достигла катастрофических размеров. По уровню мздоимства Россия находится среди самых отсталых африканских стран и занимает 146-е место в рейтинге Transparency International. Россия теряет около полумиллиона граждан в год из-за крайне низкой продолжительности жизни, сверхсмертности от алкоголизма и низкого уровня здравоохранения. За десять лет сырьевая зависимость страны только усугубилась. Если экспорт сырья в 2000 году составлял 44% в общем экспорте страны, то в 2010 году - уже 65%. Деградирует дорожная сеть. Из-за высокой коррумпированности в дорожном строительстве ежегодный ввод дорог за десять лет сократился вдвое. За десять лет число терактов выросло более чем в 6 раз. Ориентация на коррумпированные кланы Кавказа привела к фактической потере контроля над Северо-Кавказскими республиками, при этом федеральная власть продолжает их дотировать на уровне $5-6 млрд в год. Социальное расслоение в стране выросло на 15%. В кризисный 2009 год число долларовых миллиардеров удвоилось, при этом 18,5 млн человек живут за чертой бедности, безработица достигла уровня 9%. На фоне дефицитного бюджета и нищеты осуществляются многомиллиардные проекты: зимняя Олимпиада в субтропиках; газопроводы «Северный поток» и «Южный поток», а также «Алтай»; проведение саммита АТЭС на острове Русский. Разорен Пенсионный фонд. Его дефицит больше триллиона рублей. В связи со старением населения и сокращением численности работающих на 1 млн человек в год перспективы удручающие: власти готовы повысить налоги, увеличить пенсионный возраст[256]. Приведенные данные свидетельствуют о том, что многие социально-экономические проблемы не решены и сильные позиции Президента РФ не способствуют их эффективному решению.

В России представительная демократия обеспечивается, в частности, выборностью Государственной Думы, формированием Совета Федерации, законодательных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Анализируя статус Федерального Собрания РФ, можно отметить, что с момента принятия и вступления в силу Конституции РФ значительные изменения претерпел порядок формирования палат парламента РФ. Процедура формирования Совета Федерации изменилась: от выборов двух депутатов от каждого субъекта РФ по мажоритарной системе (выборы первого созыва) до, в конечном счете, порядка формирования из представителей субъектов РФ, один из которых избирался законодательным органом государственной власти, другой - назначался главой исполнительной власти субъекта РФ, член Совета Федерации, представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, стал избираться поочередно от каждой палаты (ст.

1, 2, 4)[257]. Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что, по сути, половина состава Совета Федерации формируется главами исполнительной власти субъектов РФ, а глава исполнительной власти субъектов, в свою очередь, не выбирается народом. Участие главы государства в процессе наделения полномочиями губернаторов (как результат - усиление зависимости последних от власти в центре) создало механизм, способствующий формированию Совета Федерации, подконтрольного политике, проводимой Президентом РФ. Такой механизм свидетельствовал об усилении авторитарных тенденций. Неоднократно обсуждался вопрос о реформировании Совета Федерации. Мнения различны: например, что в такой огромной многонациональной стране, как Россия, парламент должен формироваться по принципу представительства регионов, кроме этого большинство полномочий, которые имеют Совет Федерации и Государственная Дума, совершенно спокойно могут быть объединены и возложены на одну палату; или что любые резкие шаги в направлении реформирования Совета Федерации могут привести к распаду Российской Федерации[258]. Действительно, необходимо усовершенствовать процедуру формирования данной палаты, так как нынешняя вряд ли реально позволяет Совету Федерации стать выразителем региональных интересов. Идея выборности Совета Федерации была поддержана в 2007 г. на VII съезде партии «Единая Россия»[259]. Выборность членов Совета Федерации должна снизить зависимость последних от региональных властей. В условиях существующего порядка формирования глав субъектов РФ процедура выборов Совета Федерации могла бы способствовать развитию демократических институтов в нашей стране, снижая элементы авторитаризма. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2008 г. также была предложена новая модель формирования Совета Федерации: членом Совета Федерации может быть только лицо из числа избранных в представительные органы государственной власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта федерации[260]. Акцент сделан на то, что члены Совета Федерации должны представлять не только органы власти субъекта федерации, но и непосредственно его население. В настоящее время Совет Федерации одобрил законопроект, уточняющий процедуру формирования Совета Федерации. Законопроект предполагает, что сенатор приступает к исполнению полномочий на десятый день с момента его назначения в регионе, причем проверка его кандидатуры верхней палатой не проводится. Сам принцип формирования не изменен, а измененные процедурные правила в рамках существующей системы не делают данную систему более демократичной.

Процедура формирования Государственной Думы также претерпела изменения: от выборов на основе смешанной системы до, в конечном счете, пропорциональной[261]. Замена смешанной системы выборов пропорциональной преследовала цель создать условия для становления прочной партийной системы, тем более, что был принят Федеральный закон о политических партиях[262]. В президентском Послании также была сформулирована важная мысль о необходимости дать гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые малые партии. Как отметил глава государства, существует объективная необходимость дать парламентскую трибуну малым партиям, представляющим интересы достаточно значительного числа людей[263]. До сих пор эта идея остается актуальной. По результатам выборов депутатов Государственной Думы IV и V созывов 5% избирателей, принявших участие в голосовании, составляли соответственно около 3 миллионов (2 984 238) граждан в 2003 г. и около 3,5 миллионов (3 438 856) в 2007 г.[264] Это значительное число российских граждан, чьи интересы также обязательно должны быть представлены в парламенте. В Послании Президента РФ были даны различные оценки пропорциональной системы[265]. Пропорциональная система не является панацеей «более демократического» порядка формирования парламента, более того, именно такая система в чистом виде содержит в себе гораздо большую опасность проникновения во властные структуры тех лиц, для которых интересы государства стоят далеко не на первом месте. Считаем, что создан институциональный механизм, обеспечивающий стабильную, долгосрочную базу поддержки Президента в Государственной Думе[266]. Такая система фактически ставит Государственную Думу под контроль Президента. Это свидетельствует об определенном росте элементов авторитаризма.

Срок полномочий членов Совета Федерации зависит от срока полномочий законодательного органа государственной власти или соответствующего должностного лица (главы исполнительной власти) субъекта РФ[267]. В Совете Федерации происходило и будет происходить постоянное изменение состава, вызванное порядком его формирования. Срок полномочий Государственной

Думы изменился с 4 до 5 лет[268]. Думается, что увеличение срока полномочий Государственной Думы до 5 лет включительно вряд ли снимает проблему качества работы последней в законотворческом процессе, а лишь смягчает реакцию на увеличение срока полномочий для главы государства. Единственно, что разница в сроках полномочий Президента РФ и Государственной Думы РФ снимет проблему проведения выборов подряд с минимальной разницей и исключит затраты как финансовых, так и материальных ресурсов в один и тот же период времени.

Компетенция Совета Федерации РФ получила свое дальнейшее закрепление и развитие в ряде нормативно-правовых актов, в частности, в вопросах использования Вооруженных сил РФ за пределами территории Российской Федерации или привлечения их с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению; назначения некоторых должностных лиц[269] [270] [271] [272] [273] [274] [275] [276].

Компетенция Государственной Думы, касающаяся назначения ряда должностных лиц, процедуры рассмотрения вопроса о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности, была также развита в текущем законодательстве[277]. Кроме этого предметная компетенция Государственной Думы претерпела существенные изменения в связи с наделением ее контрольными функциями в отношении исполнительной власти (ст. 103). Положительным является то обстоятельство, что спустя более чем 16 лет с момента принятия Конституции РФ в нее были внесены изменения, увеличившие контрольные полномочия Государственной Думы. Тем не менее, продолжает отсутствовать право Государственной Думы давать оценку работы Правительства РФ и рекомендации об ее улучшении.

Таким образом, с момента принятия Конституции РФ заметно изменилась процедура формирования палат Федерального Собрания. Новый порядок формирования Совета Федерации парламента позволил улучшить организацию ее работы, но при этом данная процедура создает механизм, способствующий формированию Совета Федерации РФ, послушной политике, проводимой Президентом РФ, а это, в свою очередь, свидетельствует об элементах авторитаризма. Изменение системы формирования Государственной Думы (переход от смешанной к пропорциональной системе) не сделало процедуру выборов в Государственную Думу более демократичной.

В связи с принятием Конституции РФ возникла необходимость приведения в соответствие с ее положениями структуры исполнительной власти Российской Федерации. В результате, Президент РФ подписал ряд указов, касавшихся статуса Правительства РФ[278]. При этом указанные акты не могли в полной мере регулировать деятельность Правительства РФ. В 1997 г. Президент РФ указал главную проблему пробуксовки проводимых реформ: неэффективность власти как результат несоответствия между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управ- ления[279]. В декабре 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»[280]. С принятием этого акта конституционно-правовой статус Правительства получил комплексное закрепление. Внесенные в 2010 г. изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» узаконили возможность вицепремьерам и федеральным министрам по Указу главы государства замещать должности полномочных представителей Президента в федеральных округах. Кроме этого вопросы, касавшиеся состава, планирования и организации работы Правительства, содержались и в других нормативно-правовых актах[281].

Необходимо обратить внимание на то, что Конституция РФ упоминает понятия «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти (ст. 71 (п. «г»), 112 (ч. 1)). В Постановлении Конституционного Суда РФ указано, что «система» устанавливает виды федеральных органов исполнительной власти, которые подлежат закреплению в федеральном законе, а в его отсутствие - в Указе Президента РФ. «Структура» представляет собой перечень конкретных органов исполнительной власти, который предлагается Председателем Правительства и утверждается Указом Президента РФ[282].

С момента принятия Конституции РФ система и структура федеральных органов исполнительной власти менялись[283] [284] [285] [286] [287] [288] [289] [290]. Президент РФ подчеркнул, что повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса. Было предложено ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором[291].

Министров и руководителей федеральных ведомств можно разделить на две группы: первая включает руководителей тех министерств и ведомств, которые подчиняются непосредственно Президенту РФ, вторая - руководителей министерств и ведомств, которые работают под непосредственным руководством Правительства РФ.

Под непосредственным руководством первого Президента РФ находилось пятнадцать федеральных органов исполнительной власти, в том числе силовые ведомства, а под руководством второго Президента РФ таких органов стало еще больше. На сегодняшний день Президент РФ руководит 20 (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства)[292] [293]. Такое руководство значительно усилило роль главы государства в системе исполнительной власти.

Касаясь компетенции Правительства РФ, можно сказать, что положения Конституции РФ получили дальнейшее закрепление в иных нормативно-правовых актах3. В 2008 г. был принят федеральный закон, целью которого явилось повышение самостоятельности федеральных органов исполнительной власти: более 500 полномочий Правительства РФ были закреплены за иными федеральными органами исполнительной власти. Не была затронута компетенция Правительства РФ в сфере обороны, безопасности и охраны общественного порядка. Кроме этого, Правительство РФ на основании внесенных изменений в Конституцию РФ должно ежегодно отчитываться перед Государственной Думой о проделанной работе.

Анализ законодательства позволяет говорить о том, что Правительство РФ формируется в связи с избранием Президента РФ и соответственно слагает свои полномочия перед вновь избранным главой государства.

Таким образом, главные изменения конституционно-правового статуса Правительства РФ коснулись компетенции и ответственности, что, прежде всего, направлено на повышение эффективности функционирования всей системы исполнительной власти на уровне федерации. При этом в отношениях с исполнительной властью, прежде всего с Правительством РФ, глава государства занимает ключевые позиции.

А.П. Фоков, сравнивая судебную власть в советский и настоящий период, отметил, что ранее суд фактически был звеном государственного аппарата, приспособленного, прежде всего, к подавлению; о правозащитной функции суда практически ничего не говорилось[294]. Судебная власть возникает и утверждается лишь тогда, когда гражданское общество находит в себе силы противо-

стоять бюрократии и создать институты, защищающие права человека[295] .

Разработка концепции судебной реформы началась в последние годы существования СССР. Реформа была направлена на демократизацию судебной системы. Однако данная реформа так и не была завершена, в частности, из-за распада СССР.

После принятия в 1993 г. Конституции РФ в рамках проведения судебной реформы правовая база, направленная на реализацию конституционных принципов правосудия, совершенствование организации судебной власти, статуса судей, повышение престижа судебной власти, гарантии ее независимости, продолжала развиваться[296] [297] [298] [299] [300]. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию в 1997 г. особое внимание уделил судебной власти как стержневому институту обеспечения правового порядка. Глава государства подчеркнул, что эффективная судебная система усиливает другие ветви власти, способствует гражданскому миру и общественному согласию, делает организованной и сильной экономику, не говоря уже о коренном перевороте в правовом сознании людей[301].

В рамках проводимой судебной реформы Президент РФ издал Указ о дополнительных мерах по обеспечению деятельности судов в Российской Федерации, предписывающий органам государственной власти субъектов РФ привести законодательство, касающееся деятельности судов, в соответствие с Конституцией[302] [303]. В частности, органам исполнительной власти субъектов РФ было поручено обеспечить предоставление судам необходимых служебных помещений и жилья судьям. В 2001 г. была предложена новая концепция реформирования судебной власти (предполагалось расширить поле влияния судов), а также преобразования и укрепления адвокатуры, существенного модифицирования функций Генпрокуратуры и МВД3.

В 2004 г. Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, выступая на Совете по совершенствованию правосудия при Президенте РФ, обратил внимание на то, что, пусть с оговорками, но судебная реформа состоялась[304]. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2008 г. была сформулирована позиция о необходимости завершить формирование стройной вертикали судебной власти[305].

Исходя из анализа нормативно -правовых актов и иных источников, можно утверждать, что институциональные изменения коснулись всех органов государственной власти (прежде всего федеральной). Существенным является тот факт, что закрепленная в Конституции РФ система органов государственной власти, прежде всего федеральной, представляет собой такую конструкцию, в рамках которой можно, не противореча нормам Конституции РФ, изыскивать дополнительные возможности для усиления места и роли главы государства в системе властных структур. Развитие системы органов государственной власти шло и идет по пути усиления института Президента РФ. Это определено, прежде всего, той концентрацией власти, которую он имеет, и системой взаимоотношений между главой государства, Правительством РФ, Федеральным Собранием РФ, главами исполнительной власти в субъектах РФ. Такая концентрация власти в руках главы государства, в конечном счете, несет угрозу того, что де-факто решение многих вопросов может быть отдано, например, в Администрацию Президента и разросшейся бюрократии. Механизм взаимодействия продолжает формироваться, о чем свидетельствуют изменение срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы РФ, а также появление дополнительных контрольных полномочий Государственной Думы в отношении Правительства РФ, продолжающееся формирование стройной вертикали судебной власти. Конституционно-правовые изменения приводят к институциональным изменениям формы правления, формируют образцы поведения. Данные изменения свидетельствуют о противоречивости происходящих процессов и о сложности поиска эффективной модели организации государственной власти в постсоветской России.

<< | >>
Источник: Личковаха А.В.. ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ. 2011

Еще по теме Формула президентства определяется политической зрелостью общества:

  1. Особенностью закрытого общества является размещение его акций только среди заранее определенного круга лиц и сохранение этой закрытости — по составу участников общества — в пределах, определяемых Законом об акционерных обществах.
  2. СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «ПОЛИТИЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЩЕСТВА» И «ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ОБЩЕСТВА»
  3. 14. Понятие и структура политической системы общества. Место государства в политической системе общества.
  4. § 3.3. Конституционные основы политических жизни общества и политических отношений в России
  5. Вопрос 3. Политические партии и другие общественные объединения в политической системе общества
  6. ТРАГИЧЕСКИЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ ЗРЕЛОСТИ: ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ И БОЖЕСТВЕННОЕ
  7. Тема 12 МЕСТО ГОСУДАРСТВА, ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ И ЦЕРКВИ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВА
  8. 15. Роль партий в политической системе общества. Формы сотрудничества с государством и другими элементами политической системы
  9. Социальная неоднородность общества 3.1.1. Факторы, определяющие социальную неоднородность общества
  10. 2.Структура политической системы общества. В политической системе, исходя из элементного состава, выделяют пять подсистем:
  11. Сущность социального государства определяется не политическим режимом, а признанием и закреплением со стороны государства социаль­ных обязанностей перед гражданами.
  12. Срок и порядок выплаты дивидендов определяются уставом общества или решением общего собрания акционеров о выплате дивидендов.
  13. 1.Понятие политической системы общества.
  14. Тема 8. Государство в политической системе общества
  15. 64. Политическая система общества: понятие, структура
  16. Структура политической системы общества
  17. 5.Виды политических систем общества
  18. Тема 8. Государство в политической системе общества