Понятие и сущность реформирования и административной реформы

Что же означает понятие «административная реформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административная реформа», то первый из них означает совокупность политических действий в обществе, направленных на преобразование отдельных элементов политической системы или частичное изменение способа их функционирования, но не затрагивающих принципиальных основ существующей социально-политической структуры; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по ее распоряжению»[1]. С учетом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности. Административная реформа в юридическом смысле представляет собой объединенную единой концепцией продуманную систему мер модернизации различных институтов исполнительной власти, имеющей целью создание высокоэффективного государственного аппарата, отвечающего потребностям современного российского общества[2].

В науке административного права термин «административная реформа» имеет несколько значений. В широком смысле слова под административной реформой понимается реорганизация системы государственного управления, иногда ведущая даже к смене государственного строя. Так, административные реформы Петра I привели не только к замене системы органов государственного управления, но и к формированию на базе сословно-монархического государства императорской России. В качестве сравнения можно считать, что в Российской Федерации такого масштаба реформа была осуществлена в 90-е годы ХХ века.

В узком смысле слова административная реформа - это реорганизация деятельности чиновничества, государственных органов для повышения эффективности их работы.

С формальной точки зрения реформу можно трактовать как социально-политическое нововведение любого содержания. Однако как в теории, так и на практике понятие реформы обычно соотносится с более или менее прогрессивными преобразованиями, имеющими своей целью повышение степени общественной стабильности путем осуществления комплекса мер, направленных либо на смягчение социального неравенства, повышение уровня жизни большинства населения, либо на расширение границ равных потенциальных возможностей всех граждан как в политической, так и в экономической сферах жизни общества. Проведение реформ далеко не всегда вызывается необходимостью разрешения кризиса или преодоления предкризисного состояния - нередко оно носит упредительный характер и преследует цель обеспечения качественно новых возможностей общественного развития. Ключевым же результатом административной реформы, как отмечают специалисты, должно стать внедрение инструментов, которые в дальнейшем будут содействовать автоматической корректировке траектории развития системы государственного управления и ее приведению в максимально возможное соответствие общественным потребностям с минимальными трансакционными издержками[3].

Россия - страна с богатыми историческими традициями, в том числе в области государственного строительства. Наиболее заметными реформами в этой сфере были реформы Ивана Грозного, Петра I, В. И. Ленина, И. В. Сталина. Строительство новой России в 90-х годах прошлого века было вполне сопоставимым с вышеуказанными преобразованиями. Исследуя богатое историческое наследство государственных преобразований в российской истории, следует признать, что наибольшее влияние на государственное строительство в России оказали преобразования и административные реформы, произведенные Петром I.

Реформы Петра I можно условно разделить на государственные и собственно административные. Государственные реформы

Петра I исходили из рационалистической идеи необходимости достижения «общего блага», «государственного интереса». Если до 1709 года наблюдаются отдельные попытки преодолеть недостатки старой приказной системы управления страной, то в дальнейшем происходит полная реформа органов центральной и местной власти. Многочисленные перестройки, проводимые Петром в области управления государством, привели к созданию централизованной системы органов управления. В 1721 году Петра провозгласили императором, что означало дальнейшие усиление власти самого царя. «Император Всероссийский, - записано в Воинском артикуле, - есть монарх самодержавный и не ограниченный. Повиноваться его верховной власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает»[4]. Еще в 1704 году был создан Кабинет - личная царская канцелярия. В 1711 году вместо Боярской Думы и подменявшей ее с 1701 года Консилии (Совета) министров был учрежден Сенат. В него вошли девять ближайших Петру I сановников. Сенату предписывалось разрабатывать новые законы, следить за финансами страны, контролировать деятельность администрации. Руководство работой сенаторов было в 1722 году поручено генерал-прокурору, которого Петр I называл оком государевым. Сенаторы впервые были приведены к присяге, текст которой написал Петр I. В 1718-1721 годах была преобразованы громоздкая и запутанная система приказного правления страной. Вместо полусотни приказов, чьи функции переплетались и не имели четких границ, было учреждено 11 коллегий. Каждая коллегия ведала строго определенной отраслью управления: Коллегия иностранных дел - внешними сношениями, Военная - сухопутными вооруженными силами, Адмиралтейская - флотом, Камер-коллегия - сбором доходов, Штатс-коллегия - расходами государства, Вотчинная - дворянским землевладением, Мануфактур-коллегия - промышленностью, Берг-коллегия - металлургической промышленностью. Фактически на правах коллегии существовал учрежденный в 1722 году Главный магистрат, ведавший русскими городами. Кроме того, действовали Преображенский приказ (политический сыск), Соляная контора, Медный департамент, Межевая канцелярия. Своеобразной коллегией стал Синод, или Духовная коллегия, учрежденный в 1721 году. Создание Синода явилось продолжением борьбы между верховной светской властью и церковью и знаменовало еще один шаг на пути полного подчинения церкви государству. В 1721 году должность патриарха - главы русской церкви - была упразднена. Церковь стала составной частью государственной машины самодержавия. В 1722 году были утверждены штаты церковнослужителей (на 150 дворов - один священник).

С целью укрепления власти на местах страну в 1708 году разделили на восемь губерний: Московскую, Петербургскую, Киевскую, Архангелогородскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую. Во главе их стояли губернаторы, ведавшие войсками и управлением подчиненных территорий. Каждая губерния занимала огромную территорию и поэтому в свою очередь делилась на провинции. Их было 50. В каждой провинции размещался полк солдат. Провинции, в свою очередь, делились на уезды. Сложилась единая для всей страны административно-бюрократическая система управления, решающую роль в которой играл монарх, опиравшийся на дворянство. Значительно выросло число чиновников. Генеральный регламент 1720 года ввел единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате.

Административные реформы Петра I во многом были предопределены проводимыми государственными преобразованиями. Уже в первые годы царствования Петра I стали изменяться стиль и методы государственного управления: падало значение Боярской Думы, основные решения принимались в узком кругу ближайших сподвижников царя. Одним из главных его советников был князь Ф. Ю. Ромодановский, руководивший Преображенским приказом - учреждением, следившим за выполнением административных, следственных и карательных задач. С 1708 года Петр начал перестраивать старые органы власти и управления и заменять их новыми. В результате к концу первой четверти XVIII века сложилась следующая система органов власти и управления: вся полнота законодательной, исполнительной, и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора.

Первой административной реформой стало создание в 1699 году особого ведомства городов. Ряд указов вводил местное самоуправление для городского купечества, а также населения поморских (северных) городов. Власть воевод отменялась. Выборные бурмистры должны были ведать судом и сбором казенных платежей. Во главе новых органов местного самоуправления была поставлена московская ратуша, выбираемая столичным купечеством. В ее ведении находились главные поступления государственных доходов с городов, а также общий надзор за действиями органов самоуправления. Но расходы росли, и постепенно царь стал утрачивать доверие к финансовым возможностям Ратуши. Петр приходит к выводу, что «человеку трудно за очи все разуметь и править», а затем и к решению перенести центр тяжести управления на места. Помимо финансовых нужд это диктовалось также и потребностями армии. По замыслу Петра, новые местные органы власти должны были после окончания Северной войны заняться расквартированием войск (т. е. их размещением и обеспечением в мирных условиях).

Подворная перепись населения 1710 года привела к еще одной перекройке местного управления. Была установлена особая платежная единица в 5 536 дворов, обеспечивавшая одну «долю» всех средств, необходимых для покрытия военных расходов. Комендантства (старые уезды) отменялись, а вместо них вводились «доли» во главе с новыми чиновниками - ландратами. Предусматривалось, что в соответствии с числом таких «доль» каждая губерния должна будет содержать определенное количество полков.

Единственной центральной властью был сам государь со своими сподвижниками, которые назывались то «ближней канцелярией», то «консилией министров» и т. п. И вот в 1711 году, отправляясь в турецкий поход, Петр издал указ, гласивший: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления». Так одним росчерком пера было основано учреждение, в том или ином виде просуществовавшее в России около 200 лет.

В 1711 году была создана должность обер-фискала, которому подчинялись местные фискалы. Их обязанностью было доносить сенату и царю обо всех злоупотреблениях, проступках и любых неблаговидных деяниях должностных лиц.

В 1722 году была учреждена должность генерал-прокурора, которому было передано руководство фискалами. Однако главная его задача состояла в том, чтобы играть роль «ока государева» в сенате, т. е. надзирать за работой сенаторов и обо всем доносить императору. Отныне только генерал-прокурор мог предлагать сенату вопросы для обсуждения. Введение этой должности означало резкое уменьшение самостоятельной роли сената в государственном управлении.

Претерпело изменение и городское управление. Должность бурмистров, учрежденная реформой 1699 года, отменялась. Все посадское население делилось на три части: 1-ю гильдию (богатые купцы, владельцы ремесленных мастерских), 2-ю гильдию (мелкие торговцы, зажиточные ремесленники и «подобный люд»), составлявший подавляющее большинство городского населения. Резко сократился круг людей, принимавших участие в выборах; новые органы городского самоуправления, магистраты, теперь состояли лишь из представителей 1-й гильдии. Деятельность городских магистратов контролировал и координировал Главный магистрат, подчиненный Сенату.

Особое место среди государственных преобразований Петра I принадлежит принятой в 1722 году Табели о рангах. Ее значение заключается в том, что она привела в систему все государственные чины, распределив их по трем родам службы: гражданской, военной сухопутной и военной морской. Табель о рангах обязывала всех дворян служить и объявляла службу единственным способом получения любого государственного чина, а значит, и основой любой карьеры. (Всего их было 14.)

Одним из важнейших административных реформ стала налоговая реформа от 17 марта 1711 года, когда Петр I издал указ «О поручении Правительствующему Сенату положения об устройстве государственных доходов» с предписанием «денег как возможно больше собирать и учинить фискалов во всяких делах». Фискалы подчинялись только особому лицу, находившемуся при Сенате, - генерал-обер-фискалу. Жалованье фискалам не полагалось. Если они могли доказать вину подозреваемого, то последнего ждал крупный штраф. Половина денег шла фискалу, а другая - в казну. Если же донос не был доказан, доносчика не наказывали. Общество с самого начала не приняло фискалов. С 1714 года возник особый институт фискалов, которые должны были бороться со злоупотреблениями чиновников. Петр I учредил должность генерал-фискала и его помощника - обер-фискала. Им были подчинены фискалы в губерниях и городах. В 1715 году для контроля за самим Сенатом был назначен специальный генерал-ревизор. На все эти посты Петр I назначал своих любимцев. Так, генерал-прокурором стал П. И. Ягужинский, генерал-обер-фискалом - Нестеров. Разоблачения сыпались друг за другом. Самые громкие процессы 10-х - начала 20-х годов были инспирированы фискалами. Жертвами Нестерова стали брат Якова Долгорукова Григорий, сенатор князь Волконский, астраханский губернатор Артемий Волынский, сибирский губернатор князь Матвей Гагарин. Последнего повесили в марте 1721 года на глазах ближайших родственников, царя, министров, чиновников. Петр наградил Нестерова орденами и крепостными. Но и сам Нестеров оказался нечист на руку. Как установило проведенное по указанию Петра I следствие, Нестеров нанес ущерб казне на сумму 300 тысяч рублей. Утром 24 января 1724 года на Васильевском острове против здания Коллегий были совершены казни обер-фискала Нестерова и его трех товарищей - фискалов, обвиненных во взяточничестве.

Вместе с тем многие исследователи признают административные преобразования наиболее слабым местом петровских реформ. «Все эти преобразования, непрерывным потоком следовавшие одно за другим, не только не вели население к материальному и нравственному преуспеянию, но были гнетом, мало в чем уступавшим войне Петровского времени», - писал известный российский историк В. Л. Уланов.

Но как бы ни относиться к методам и стилю проведенных преобразований, нельзя не признать - Петр I является одной из самых заметных фигур мировой истории. Главным итогом всех петровских реформ стало установление в России нового административного метода управления - режима абсолютизма. Целью Петра все годы его царствования было создание государства со стройной системой управления, подчинением церкви государству, сильной армией и флотом, мощной экономикой, оказывающей влияние на международную политику. В результате петровских реформ государство не было ничем связано и могло пользоваться любыми средствами для достижения своих целей. В итоге Россия стала самодержавным, военно-бюрократическим государством, центральная роль в котором принадлежала дворянскому сословию. Вместе с тем отсталость России не была полностью преодолена, а реформы осуществлялись в основном за счет жесточайшей эксплуатации и принуждения. Последующие преобразования в России, проведенные в том числе в периоды правления В. И. Ленина, И. В. Сталина, носили более политизированный характер, были обусловлены господствующей теорией классовой борьбы.

Обобщая исторический опыт реорганизации государственного управления в нашей стране (реформы Ивана Грозного, Петра I, Ленина, Сталина, Брежнева), можно отметить следующие особенности:

1. Преобразования инициировались первыми лицами государства, причем далеко не всегда их инициативы были сразу поняты и поддержаны обществом.

2. Успешными (т. е. доведенными до конца) были только те реформы, где сопротивление чиновничества переменам подавлялось жестко и бескомпромиссно, часто в форме репрессий.

3. Как правило, преобразования не имели серьезной научной основы и проводились по наитию, на основе интуиции или простого здравого смысла.

4. Очень редко учитывались национально-исторические особенности российского общества, чаще имело место организационное или идеологическое заимствование иностранного опыта.

5. Практически не учитывался позитивный опыт, накопленный в рамках предыдущей системы государственного управления.

6. Даже назревшие и системные преобразования давались очень дорогой ценой, зачастую приводя к смуте или гражданской войне.

7. Население никогда не привлекалось ни к поиску путей повышения эффективности работы госаппарата, ни к реализации и оценке этих преобразований.

Таким образом, мы видим, что отечественный исторический опыт требует от нас более серьезно, внимательно и ответственно подходить к характеристике и оценке современной административной реформы.

1.3.