Тема 4. ЗАРОЖДЕНИЕ МЕНЕДЖЕРСКОГО ПОДХОДА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

В то время, как Вудро Вильсон логически обосновывал необходимость превращения государственного управления в академическую дисциплину и профессиональную область деятельности, Леонард Д. Вайт (1891-1958) отчетливо сформулировал его предварительные задачи.

1. Управление (administration) - единообразный процесс, изучать который можно одинаковыми средствами как на федеральном, так и на местном уровне;

2. . Основа изучения - не право, а управление (management);

3. . Управление - это практическое мастерство, но возможно и необходимо превратить его в науку;

4. . Признание факта, что управление стало и останется центральной проблемой современного правительства.

Работа Вайта выделялась непредвзятым отношением автора к проблеме государственного управления. Он понимал, что изучение государственного управления прежде всего должно быть максимально приближенным к реальности, в которой существуют необученные практики, верящие в искусство управления. Еще интереснее то, что Вайту удалось избежать дихотомии политики и управления. Определяя государственное управление, Байт особенно выделял его административную сторону, не ответив на вопрос, до какой степени сама администрация принимает участие в формулировании государственных задач и избегает споров при конкретном осуществлении управления.

Между двумя мировыми войнами, в то время как управление в государственном и частном секторах еще только устанавливалось, доминирующим было влияние научного управления или «Тейлоризма».

Методология, используемая для нахождения наилучшего способа выполнить материальные задачи, все чаще использовалась при решении проблем организации.

Работа Лютера Гулика (1892-1988) "Notes on the Theory of Organization" считается окончательным изложением подхода «принципов» к управленческим организациям, опубликованная в 1937 г. В целом, работа освещала состояние организационной теории. Именно здесь Гулик употребил свою известную мнемонию POSDCORD, утверждающую семь главных функций управления: планирование, организация, набор кадров, руководство, координация, отчеты и составление бюджета. Гу- лик выделил важное положение в ортодоксальном государственном управлении: при изучении управления и администрации основное внимание надо уделять роли высшего управления. Но со временем появились противники такой узкой ориентации. Даже Гулик писал, что его научному подходу к изучению управления противостоит более гуманистический подход, который в конце концов и вытеснит научный. Хотя это не сразу бросалось в глаза, но теоретики бихевиоризма и изучения отношений между людьми, применявшие свои теории при изучении управления, были современниками Гулика.

Мэри Паркер Фолет (1868-1933) - главный защитник управления с участием подчиненных. Она доказывала преимущества применения «власти с» по сравнению с «властью над».

С конца 20-х и в начале 30-х годов в Вестерн Электрик Компани, в г.Хотторн неподалеку от Чикаго, проводились эксперименты, вошедшие в историю управления как «эксперименты Хотторна».

Эти исследования, самые известные из когда-либо описанных исследований в области управления, проводил Элтон Мейо (1880-1949) со своими коллегами из Гарвард Бизнес Скул. Продолжавшиеся десять лет эксперименты начались как традиционные научные исследования в области управления, выявляющие соотношение между рабочей обстановкой и производительностью. Сами исследователи поначалу не могли объяснить результаты своих открытий: они в буквальном смысле наткнулись на очевидную сегодня истину, что главное на заводах и других рабочих местах - социальная обстановка. Рабочие, как утверждала десять лет назад Фолет, скорее реагируют на давление со стороны своих коллег, чем на контрольные меры руководства.

Исследования в Хотторне считают зарождением новой школы в изучении управления, основная идея которой - отношения между людьми.

Честер И. Барнард (1886-1961) развил главные темы работ Фолет, создав более обстоятельную теорию в своей книге The Functions of the Executive. Барнард, тесно сотрудничая с Гарвард Бизнес Скул и занятыми в исследованиях преподавателями, считал, что организации -это согласованно действующие системы, где функция руководства состоит в сохранении динамичного равновесия между потребностями организации и потребностями работников. Для этого при управлении нужно иметь в виду взаимозависимый характер формальных и неформальных организаций.

С годами его книга стала более популярной и важной. Хотя настоящая борьба между подходом, основанном на отношениях между людьми и традиционным механистическим научным управлением по поводу подходящей организационной структуры началась после Второй Мировой войны, проводилась работа на организационном уровне - это реорганизация. Тема реорганизации повторялась в практике и государственного управления и в литературе о нем. В последние годы такие ученые, как Гарольд Сейдмен, Фредерик С.Мошер и Питер Л. Зантон, обсуждали в своих работах суть, цели и результаты процесса реорганизации.

Но классический образец реорганизации, и по сей день остающийся самым значительным - это реорганизация, предложенная президентским комитетом по административному управлению. В 1936-1937гг. этот комитет был известен как комитет Браунлоу, названный так в честь его председателя Луиса Браунлоу (1879-1963), главного лица в развитии городского управления в качестве области профессиональной деятельности. Членами этого комитета также были Чарльз Мерриам (18741953) из Чикагского университета и Лютер Гулик из колумбийского университета и Института государственного управления в Нью-Йорке.

Власть правительства быстро увеличивалась в период Нового курса. Из-за недостатка времени или, как многие считали, из-за тяги к планированию, многие организационные планы были плохо разработаны, плохо выполнялись и не отличались экономичностью и эффективностью. Эти планы зачастую отражали политический конфликт между исполнительной и законодательной властью. И президент Рузвельт, и конгресс осложнили проблему, создавая для новых организаций программы с учетом лишь политических целей и забывая о соображениях административного характера.

Постоянная борьба по вопросу организационного контроля заставила комитет Браунлоу сделать первую официальную оценку правительственной организации с административной точки зрения. Комитет отправил свой доклад в январе 1937 года президенту. Предложения, содержавшиеся в докладе были достаточно просты и сводились к следующему: президенту необходима помощь, ему нужны люди, обладающие «страстью к анонимности». Кажется, в последние годы эта страсть исчезла вместе с народной верой в то, что современный президент сам пишет свои выступления. В сущности, комитет предлагал коренную реорганизацию исполнительной власти.

Президент США Ф.Рузвельт одобрил предложения комитета, и соответствующий законопроект был направлен в конгресс в 1938 году. Однако конгресс, напуганный попытками президента заполнить своими сторонниками Верховный суд и боясь сосредоточения слишком большой власти в руках президента, не принял законопроект. Через год президент направил в конгресс значительно измененный вариант прежнего законопроекта, и конгресс принял в 1939 году «Закон о реорганизации». Согласно закону, было создано Исполнительное управление президента, а так же президент получил право подготавливать в будущем реорганизационные планы. Доклад Браунлоу, исполнительный отдел при президенте, множество других предложений комитета Браунлоу, в конце концов становившиеся законами, были освещены временем. Но по началу основные предложения комитета продолжали шумные дискуссии. Современные ученые признают, что развитием государственного управления занимались разные школы. Школа исполнительной администрации, представителем которой был уже упоминавшийся Фрэнк Дж.Гуднау, рассматривала роли и функции правительства исключительно как возможность осуществления исполнительной деятельности. Законодательно-административная школа, к которой принадлежал Вильям Ф.Вилоуфби, напротив, главным считала отношения между администрацией и законодательной властью и подотчетность администрации законодательной власти. Эта школа проводила существенное различие между «исполнительным» и «административным» и полагала, что, по конституции, административная власть находится, главным образом, в руках конгресса. Пока конгресс рассматривал предложения комитета Браунлоу, противники увеличения полномочий президента в области управления за счет конгресса готовили свои аргументы. Самым ярким примером был общий анализ реорганизации, сделанный Луисом Мэриамом (1883-1972) в книге «Reorganization of the National Government: What Does It Involve?», которая была опубликована в 1939 году. В то время как в докладе комитета утверждалась необходимость усиления президентской власти, Мэриам предупреждал об опасности такого усиления. Через сорок лет единственный оставшийся в живых член комитета Браунлоу согласился с Мэриамом. Лютер Гулик, размышляя над злоупотреблениями Никсона властью президента, усилению которой он способствовал, писал, что в 1930-х годах все они представляли себе деятельность органов управления, особенно государственного управления, как нравственную: «Были ли мы слепы или просто наивны до прихода Никсона? Или мы так стремились отделить политику от управления, что вместе с водой выплеснули и ребенка?»

Может показаться, что в период формирования государственного управления основное внимание уделяли внутренним вопросам: практической деятельности управления и его проблемам: организационному поведению и структуре, проблемам бюджета и служащих. Однако попутно проходила настоящая полемика, затрагивающая внешние проблемы и прежде всего идею об административной ответственности. Вопрос сводился к тому, как мы можем заставить правительственную администрацию действовать согласно законам и быть ответственной перед исполнительной и законодательной властью, перед группами по интересам, перед избирателями? В конце 1930-х и начале 1940-х годов по поводу этих проблем спорили Карл Фридрих (1901-1984) и Герман Файнер (1898-1969), два выдающихся политолога. Фридрих доказывал, что гарантировать административную ответственность лучше всего внутренними средствами, через профессионализм или профессиональные нормы поведения, законы. Внутренние сдержки и противовесы были необходимы, потому что компетенция современной бюрократической политики и профессиональные способности росли (из-за усложнения современной политики). Поэтому возможность осуществления необходимого контроля со стороны внешнего политического или законодательного органа была очень слабой.

Напротив, Файнер доказывал, что административную ответственность можно поддерживать только внешними средствами, через контроль законодательных органов или через народный контроль. Лишь при помощи внешних сдержек и противовесов можно гарантировать подчиненность бюрократов, потому что внутренние рычаги контроля в конце концов приведут к коррупции. Согласно Файнеру, единственный способ избежать злоупотреблений со стороны бюрократической власти - это контроль, осуществляемый избирателями или законодательными органами власти. Однако классическая работа по проблеме административной ответственности и подотчетности - Public Interest (1937 г.) - принадлежит перу Э.Пендлтон Херинга (1903 г.) Херинг изучал проблемы, возникшие в результате значительного усиления правительства и административной свободы действий. Он считал, что законы, принимаемые законодательными органами, цель которых - поиск компромисса, неизбежно становились продуктом законодательного компромисса, а значит, были зачастую настолько неопределенными, что нуждались в большей ясности. Бюрократу приходилось придавать четкость основным принципам, закрепленным в законе, путем издания дополнительных правил и инструкций. На плечи бюрократа легла забота о согласовании различных интересов и о превращении компромиссов, достигнутых законодательным путем в области экономики и социальной политики в эффективно действующую, реальную систему. В сущности, в обязанности бюрократа входило определение государственных интересов с этической точки зрения. Рассуждения Херинга о государственном интересе и важной роли, которую играют бюрократы и заинтересованные группы в процессе формулирования государственной политики, предвосхитили многие темы, до сих пор обсуждаемые в школах государственной политики и управления. Херинг внес важный вклад в создание так называемой теории групп, направления в политической науке, согласно которому правительство представляет интересы различных групп и согласует с ними результаты своей деятельности. Согласно Херингу, главная задача бюрократа - создать пригодные для работы отношения с группами, имеющими разные интересы, которыми таким образом будут эффективно реализовываться. Если Херинг считал такие отношения наиболее желательными, то Теодор Дж.Лоуи четверть века спустя объяснил в своей критической работе, почему склонность современной бюрократии к созданию подобных гармоничных отношений парализовывало деятельность правительства. Отход от восприятия научного управления как единственного воплощения административной мудрости бросал вызов концепции идеальной бюрократии Вебера. Еще до появления английского перевода его работы разгорались споры по поводу принципов, лежащих в основе теории Вебера. В 1940 году в журнале Social Forces Роберт К.Мертон (1910), один из самых влиятельных социологов современности, опубликовал статью "Bureaucratic Structure and Personality". Согласно Мертону, защищаемая Вебером концепция идеальной бюрократии обладает такими чертами, которые не позволяют ей быть максимально эффективной.

Впоследствии эту тему затрагивали как в эмпирических исследованиях, так и в дискуссиях государственных деятелей. В 50-х годах Мертон подкорректировал статью для включения в сборник его работ "Social Theory and Social Structure".

Тридцатые годы сопровождались увеличением внутриполитических правительственных программ, которым в свою очередь, сопутствовал, рост расходов. Поэтому составление бюджета приобретало все большее значение. Однако теоретические положения бюджетной политики, например, проблема рационального распределения правительственных средств, не согласовывались с реальностью. Основное внимание уделялось процессу составления бюджета, где главным были подотчетность и контроль. Но связь бюджетного процесса с формированием рациональной политической линии и с принятием решений была слабой. В 1940 году В.О.Ки (1908-1963), политолог, который должен был сыграть главную роль в развитии бихевиорального подхода к изучению политики США, написал статью "The Lack of a Budgetary Theory", «оплакивая» недостатки теории бюджетной политики. Он сформулировал вопрос, признанный вскоре центральным вопросом государственного управления: «На каком основании будет принято решение выделить X долларов на деятельность А вместо деятельности Б?»

В первой половине прошлого века наука о государственном управлении сделала качественный скачок вперед.

Зародившись в виде достаточно общих идей в конце XIX века, она была развита и усовершенствована массой теоретиков, подхвативших идеи Вильсона и Гуднау.

Со второй половины XX века наука о государственном управлении стала специализироваться, в ней одна за одной были выделены специальные области управления.

Отдельными областями науки стали управление бюджетной сферой, бюджетный процесс, управление офисом, организация работы госучреждений.

Целой отраслью, страной отдельных областей знаний стало муниципальное управление и самоуправление. Здесь в качестве отдельных дисциплин выделились управление местным бюджетом, управление общественными работами, капитальное строительство и капитальное планирование и т.д.

Однако в основе этого расцвета управленческой науки так и остались постулаты Вильсона, Гудноу, Тэйлора и других классиков этой науки, творивших ее в начале века.

К сожалению, в нашей стране государственное управление долгие годы понималось только как госслужба, т.е. как чисто юридическая дисциплина, сама же наука об управлении подменялась идеями планирования, по сути своей глубоко волюнтарными и далеко отстающими от научного управления.

Вывод Вильсона об отсталости американского правительства в области научной организации управления, сделанный им в конце XIX века, сегодня - в иной интерпретации - можно применить для России. Кризис системы управления налицо.

При этом, бездумно копируя зарубежный и заокеанский опыт, наши «управленцы» забывают те простые истины, открытые пол-века тому назад, лежащие в основе всякой системы государственного управления. Уточним: эффективного и грамотного управления.

Вильсон и Гудноу в свое время надеялись на организацию системы научного управления в США. Идеи этих мыслителей были реализованы на практике, и обеспечили устойчивое развитие страны этой на протяжении десятилетий.

Придет ли Россия к организации системы научного управления государством или же погибнет - вот вопрос, который стоит сегодня. Остается отметить, что ни одно государство не может успешно развиваться, игнорируя законы научного управления, тот громадный опыт, который был накоплен в мире.