Тема 3. ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА КАК НАУЧНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ

Не смотря на то, что многие выдающиеся люди молодой американской республики - А.Гамильтон, Т.Джефферсон, Э.Джексон - занимались проблемой управления в государстве, лишь в 1887 году прозвучало требование считать государственное управление областью профессиональной деятельности.

Вильсон пошел дальше, так как, изучая «устройство и методы органов нашего управления», он определял, во-первых, чем правительство может заниматься успешно, и во-вторых, как правительство может осуществлять свои функции с наибольшей эффективностью и с наименьшими денежными и энергетическими затратами. Вильсона беспокоила организованная эффективность и экономичность, одним словом, продуктивность управления.

В этом же очерке Вильсон проводит границу между политикой и управлением. В этом была необходимая тактика реформаторского движения, так как защита государственных назначений, основывающихся скорее на заслугах и профессиональной пригодности, чем на приверженности идеям, приводила к утверждению, что политике нет места на государственной службе. Создавая дихотомию политика-управление, Вильсон имел ввиду приверженность идеям в политике. Хотя эта тонкость не многими была понята, основная идея Вильсона в том, что государственным управлением должна заниматься наука об управлении и оно должно быть отделено от традиционной политики, попала на плодородную интеллектуальную почву.

Почти одновременно с требованиями Вильсона о создании науки об управлении Ф. Тэйлор (1856-1915), признанный сегодня «отцом научного управления», проводил первые свои эксперименты на заводе в Филадельфии.

Сегодня из-за своей оценки людей как простых продолжений машин, как взаимозаменяемых частей безликого производящего механизма научное управление часто считается псевдонаучным. Основываясь на идее существования наилучшего способа выполнения поставленной задачи, научное управление стремилось повысить производительность через открытие самого быстрого, самого эффективного и наименее утомительного способа производства. В случае нахождения такого наилучшего способа задача научного управляющего сводилась к его применению в производственном процессе. Из этой идеи развивалась классическая организационная теория. Если существовал наилучший способ осуществления производственной задачи, то, соответственно, должен быть наилучший способ решить задачу социальной организации. Предполагалось, что такие принципы социальной организации существуют и будут обнаружены при помощи научных наблюдений и анализов.

Интересно, что хотя книга Principles of Scientific Management (1911) принесла Тейлору известность, честь создания понятия научное управление принадлежит не ему, а его коллеге Л.Брандеису (18561941). Брандеис, ставший впоследствии судьей Верховного Суда, искал емкое выражение для описания новых способов управления, разработанных Тейлором и его сторонниками, которое он мог бы использовать при защите железнодорожных тарифов от повышения перед Комиссией по торговым отношениям между штатами. Брандеис доказывал, что железная дорога может экономить в день по миллиону долларов, если будут применены методы научного управления. Широко разрекламированное слушание, начавшееся в 1910, произвело сенсацию и принесло Тейлору славу. По иронии судьбы, сначала Тейлору это выражение не понравилось, потому что оно звучало слишком академично. Но он быстро сориентировался и принял, как весь научный мир, это понятие.

Официальное признание Тейлор получил в 1912 г., после представления своих идей в Социальный Комитет Палаты Представителей по изучению системы Тейлора и других систем управления предприятиями.

В обстоятельном докладе Тейлор среди принципов научного управления выделял обязанности управления. К этим обязанностям относились (8):

1. замена традиционных методов выполнения работы, основывающихся на приближенных расчетах, систематическими, научными методами оценки отдельных этапов работы и управления ими;

2. научное изучение подбора и последовательного развитияра- бочих для обеспечения оптимального размещения рабочих напроизвод- стве;

3. достижение сотрудничества рабочих для полного применения научных принципов;

4. проведение разумных разделений рабочих ролей (work roles) и ответственности между рабочими и руководством.

То, что сегодня кажется очевидным, в 1912 г. было революционным.

Наряду с Вильсоном, Гудноу и Тейлором самым значительным из первых ученых в области государственного управления можно признать

В.Ф.Вилоуфби (1867-1960). В 1912 г. он был членом Комиссии Тафта, которая первой потребовала создания национальной системы правительственного составления бюджета, затем возглавил Институт Правительственных Исследований, ставший впоследствии частью Института Брукингз. Вилоуфби также играл ключевую роль в создании Budget and Accounting Act 1921 г., осуществившего цели Комиссии Тафта через введение на национальном уровне исполнительной бюджетной системы. Вилоуфби писал бесчисленные статьи по управлению. Он считал, что в государственном управлении существуют универсальные, применимые ко всем ветвям управления принципы. Его первая работа по государственному управлению была, в действительности, первой в трилогии, посвященной трем правительственным ветвям. Но особый интерес представляет одна из ранних работ Вилоуфби по реформе бюджетной системы (1918 г.), где он наметил в общих чертах развитие, которое вело к созданию современной бюджетной системы в правительстве США.

В одной части своей работы The Movement for Budgetary Reform in States Вилоуфби утверждал, что реформа бюджетной системы подразумевает три основных линии:

1) как бюджетная система будет развивать и обеспечивать народный контроль;

2) как бюджетная система будет углублять сотрудничество законодательной и исполнительной властей;

3) как бюджетная система будет гарантировать эффективность управления.

Если вспомнить, когда все это было написано, то звучит оно почти пророчески, если принять во внимание, что протесты налогоплательщиков, появление законов об ограничении расходов и годовых доходов (линия 1: народный контроль); продолжающиеся везде и всюду «бои» между исполнительной и законодательной властями за контролирование бюджета, из-за дефицитов и сбалансированности бюджетов (линия 2: сотрудничество этих ветвей власти); эффективность или ее недостаток в осуществлении административных функций отяжелевшими бюджетными системами (линия 3: эффективность управления) остаются до сих пор актуальными проблемами.

Вильсон, Гундоу, Тэйлор и Вилоуфби оказали огромное влияние на развитие государственного управления.

Они, прежде всего, сформулировали многие спорные моменты, ставшие неизменными объектами изучения современного государственного управления. Их голоса были пророческими, ведь они жили в то время, когда уровень занятости и расходов в сфере управления оставались незначительными. В 1900г. в системе управления на федеральном уровне, уровне штатов и местном уровне были заняты чуть больше миллиона человек, а расходы на нее составляли менее 1,5 миллиардов долларов. К 1920-м гг. число занятых в управлении увеличилось втрое, а расходы на него составили чуть меньше 9 миллиардов долларов.

Вильсон считал, что наука об управлении - самый поздний продукт изучения политической науки, начавшегося около 220-ти лет назад. Он писал: «Это дитя нашего века, едва ли не нашего поколения». Вильсон поставил вопрос о том, почему же она так поздно появилась, и сам же ответил на него.

Управление - наиболее очевидная обязанность правительства; это правительство в действии; это исполнительная, действенная, самая яркая сторона правительства, и уж конечно, оно появилось одновременно с правительством. Это правительство в действии, и вполне естественно предположить, что правительство в действии приковывало к себе внимание и подвергалось изучению политическими исследователями с начала возникновения систематической мысли.

Никто не писал «систематически» об управлении как об ответвлении науки о правительстве, пока «наш век не преодолел этап первой молодости и не вырастил цветок систематического знания». Вильсон заключал: «Вплоть до наших дней все политические исследователи, работы которых мы сейчас читаем, думали, спорили, и догматизировали только о формировании правительства; о природе государства, о сущности и месте суверенитета, о народной власти, королевских привилегиях; об огромном значении правительства и о высоких целях, поставленных перед правительством человеческой природой и целями. «Основным методом столкновений стала теория, используемая монархией для борьбы с демократией; олигархией - для создания собственных привилегий; тиранией - для реализации возможности подчинить себе всех соперников. Во время борьбы принципов никто не интересовался изучением управления. Кто будет создавать законы и какими эти законы должны быть - вот актуальные вопросы. Вопрос же о том, как справедливо, просвещенно, быстро и без трений реализовать законы, относили к компетенции чиновников как практические детали, которые будут ими урегулированы после того, как ученые договорятся по принципиальным вопросам. То, что политическая философия приняла такое направление, не было случайностью или капризом со стороны политических философов.

Вильсон считал, что «философия любой эпохи есть, по словам Г е- геля, ничто иное, как дух времени, выраженный в абстрактной мысли: и политическая философия, как любая другая, лишь отображала современные ей проблемы, события. В прошлом интересовались преимущественно формированием правительства. Управление никого не интересовало, разве что самих управляющих».

Функции правительства были «просты, ведь сама жизнь была простой». Правительство в своей работе использовало принуждение и не принимало во внимание пожеланий граждан. Не было сложной системы государственных доходов и долгов, которая озадачивала бы финансистов; не было и финансистов, которых можно было озадачить. Те, кто обладали властью, не испытывали затруднений при ее использовании. Важным и единственным был вопрос о том, кому будет принадлежать власть. Размеры населения были вполне управляемыми; виды собственности были просты. Было множество ферм, но не было акций и облигаций; было больше крупного рогатого скота, чем крупных предпринимателей. В прошлом народ лишь подчинялся правительству, а сейчас он руководит им. Там, где раньше правительство выполняло прихоти двора, сейчас оно вынуждено учитывать мнение народа. В то время, как с каждым днем происходит усложнение функций правительства, значительно увеличивается и их число. Администрация всегда участвует в новых предприятиях. Например, дешевизна, выгодность и успешность правительственной почтовой службы рано способствовали установлению правительственного контроля над телеграфной системой. Даже если правительство не обязано следовать примеру европейских правительств, покупающих или строящих железные дороги и телеграфные линии, никто не может сомневаться, что в некоторых случаях оно должно становиться владельцем могущественных корпораций. Создание системы государственных уполномоченных по железным дорогам в дополнение к старым государственным комиссиям значительно расширило функции управления. Какую бы власть правительства штатов и федеральное правительство не должны были осуществлять над корпорациями, потребуется немалая доля мудрости, знаний и опыта для ответственного осуществления этой власти. Идея государства и представления о его обязанностях значительно изменяются: а идея государства лежит в основе управления. Встречаясь каждый день с новыми обязанностями, лежащими перед государством, мы должны проследить, как они должны выполняться. Вот почему необходима наука об управлении, которая поможет определить правильность действий правительства, развить его деловые качества, усилить его структуру. Это одна из причин необходимости науки об управлении.

Вильсон замечал: «В нашей практике управления редко используют беспристрастные научные методы. Отравленная атмосфера городского управления, грязные тайны администраций штатов, путаница, коррупция в отделах Вашингтона не дают возможности предположить, что отчетливые представления о формировании хорошего управления пользуются широкой известностью в США. До сих пор американские авторы не принимали активного участия в развитии этой науки, ею занимались европейские ученые. Это не наше детище, эта наука мало говорит на языке английских и американских принципов. Она пользуется только иностранными языками, выражает чуждые для нашего сознания идеи. Цели, примеры этой науки почти целиком основываются на истории европейских народов, на уроках европейских революций, на образцах европейских систем. Ею занимались французские и немецкие профессора; и как следствие, эта наука отвечает нуждам небольших государств и соответствует централизованным формам управления. Дня того чтобы могли использовать ее для решения наших задач, она должна быть приспособлена к нуждам большого, многообразного государства и к децентрализованным формам управления. Если мы будем использовать европейскую науку об управлении, мы должны американизировать не только ее терминологию, но и цели, принципы, идеи».

Отметим, что эта оценка Вильсона поразительно совпадает с ситуацией, которую мы имеем сегодня в России!

«Почему же наука, результаты которой могут быть полезны для всех форм управления, заинтересовала скорее Европу, где долго сохранялась монополия на управление, чем Англию и США, где управление давно зависело от народного выбора»? - спрашивает Вильсон. И отвечает: «Этому есть два объяснения: во-первых, в Европе правительство не зависело от общественного согласия и поэтому ему приходилось больше руководить; во-вторых, желание сохранить правительственную монополию заставляло монополистов искать наиболее естественные средства управления. Кроме того, незначительное число лиц, занятых в управлении, способствовало быстрому усвоению этих средств. Было бы интересно остановиться на этом вопросе подробнее. Когда я говорю о европейских правительствах, я не имею в виду Англию. Англия не отказывалась от перемен и смягчала переход от аристократических европейских правительствах, я не имею в виду Англию. Англия не отказывалась от перемен и смягчала переход от аристократических привилегий к системе демократической власти, используя постепенные конституционные реформы. Это хотя и не предотвратило революцию, но направило ее по мирному руслу. Страны континентальной Европы долгое время отчаянно сопротивлялись любым переменам и избегали революций, смягчая абсолютизм власти. Они стремились усовершенствовать властный механизм настолько, чтобы было возможным избегать утомительных разногласий; учитывать интересы управляемых для уменьшения непримиримости различных интересов; своевременно предлагать помощь деловым кругам. В конце концов, народы получили конституции и избирательное право. Без ставшего эффективным управления уже нельзя было обходиться, оно осуществлялось с безупречным профессионализмом, нельзя было усомниться в его благожелательности или справиться с ним. Все это необходимо было изучать. По эту сторону океана мы не испытывали трудностей с правительством. В новой стране, где каждому хватало места и заработка, с либеральными принципами управления и безграничными приемами, используемыми в политической деятельности, мы долго не беспокоились о планах и способах управления. Мы долго не придавали значения многотомным научным исследованиям о способах осуществления управления, которые мы получали из Европы. Правительство «выросло», как крепкий ребенок, его деятельность обросла законами, но была неуклюжей. Оживление работы управленческого аппарата значительно отставало от уровня его мастерства. Правительство набирало силу, но не научилось манерам. Мы обладали преимуществом перед европейскими странами, ведь наша конституция развивалась в здоровой атмосфере, но сейчас возникла необходимость в повышении мастерства управления и увеличения знаний об управлении, поэтому наше положение заметно ухудшилось по сравнению с континентальной Европой».

Говоря о конституционной истории главных стран современного мира, Вильсон выделял три этапа эволюции управления. Первый этап - этап абсолютизма и соответствующей ему системы управления; на втором этапе конституция расправляется с абсолютным правлением и заменяет его общественным контролем, при этом забывая об управлении; и, наконец, на третьем этапе суверенный народ совершенствует аппарат управления, согласно новой конституции, давшей власть этому народу. «Обратимся к примеру Пруссии, где система управления была больше всего изучена и была наиболее усовершенствованной. Фридрих Великий - деспотичный и суровый правитель - искренне признавался, что считает себя всего лишь главным слугой государства, а своим долгом - доверие народа. Он продолжил дело, начатое его отцом, приступив к формированию государственной службы Пруссии как общественной службы. Его последователь, не менее абсолютный правитель Фридрих Третий пошел еще дальше, разработав основные элементы правления, которые придавали форму и устойчивость прусской администрации по сей день. Прекрасная система управления почти целиком была сформирована по инициативе императоров. Система управления во Франции с ее симметричным территориальным делением и строгой градацией должностей появилась из подобного рода практики, если не сказать плана. Дни Великой революции, работы Учредительного собрания были временем написания конституции, а не ее создания. Революция ознаменовала собой этап конституционного развития, вступления Франции в период, обозначенный мною как второй, но не начала его. Она лишь пошатнула абсолютизм, но не разрушила его. Французских монархов сменил Наполеон, обладавший неограниченной властью. Моим вторым примером того, как механизм гражданской службы мог быть усовершенствован до наступления конституционной эпохи волей абсолютного правителя, будет перестройка французской системы управления Наполеоном. Никакая корпоративная или общественная воля не смогла бы осуществить те преобразования, инициатором которых стал Наполеон.

Такого рода преобразования могли быть декретированы Конституционным собранием, но реализовать их можно было лишь при помощи неограниченной власти деспота. Система 8-го года сочетала жестокость и совершенство. По большей части это было возвращением свергнутого ранее деспотизма. С другой стороны, народы, создававшие конституции и проводившие общественные реформы до либерализации системы управления, поздно занялись ее улучшением, причем делали это медленно и не доводили начатого до конца. Раз занявшись созданием конституции, государство с большим трудом может остановиться и переместить свой взгляд на профессионализм и экономичность системы управления. Необходимость в улучшении конституции кажется постоянной. Ваша обычная конституция с трудом прослужим вам без изменений или дополнений десять лет; осознание необходимости усовершенствовать административную систему приходит поздно. И здесь, конечно, примерами послужат Англия и наша собственная страна. Еще до того как Великая Хартия заложила конституционные основы, неукротимый дух Генри Второго начал реформирование правовой системы и системы управления страны. Казалось, что в Англии, как и везде, развитие системы управления станет делом короля. Но постоянно странствующий Ричард, его слабохарактерный брат Джон не могли продолжить дело своего отца. Во время их правления административное развитие уступило место конституционным баталиям, а парламент стал властителем до того момента, когда английские монархи осознали необходимость создания подходящих и прочных форм государственной гражданской службы. В результате, в Англии успешно изучали искусство сдерживания исполнительной власти, игнорируя при этом искусство совершенствования исполнительных методов. Англичане контролировали правительство, а не поощряли его: они стремились придать его деятельности умеренность и беспристрастность, а не сделать ее более эффективной и упорядоченной. Английская и американская политическая история - это история контроля законодательной власти, а не административного развития, прогресса в законотворчестве и политической критике, а не в организации правительства. Как следствие этого, сейчас мы столкнулись с необходимостью изучения и развития системы управления для ее успешного функционирования. Период конституционного созидания уже закончился в виду утверждения основных конституционных принципов, но избавиться от этой атмосферы мы не можем. Мы продолжаем критиковать в то время, когда нужно создавать. Мы вступили в третий обозначенный мною период, когда возникает необходимость развития системы управления в соответствии с выработанными за годы борьбы с абсолютистской властью конституционными принципами, но для выполнения задач этого периода мы не готовы. Лишь такое объяснение не позволяет удивляться тому, что, не смотря на наши значительные преимущества в сфере политической свободы и прежде всего в сфере практического мастерства в политике, многие народы обогнали нас по уровню организации и искусству управления. Почему, например, мы только сейчас начали «очищать» нашу государственную гражданскую службу, разложившуюся еще пятьдесят лет назад. Сказать, что наше развитие было задержано рабством, значит лишь повторить сказанное мною - нам мешали недостатки нашей конституции. Конечно, все разумные доводы будут высказаны скорее в пользу английского и американского политического курса, чем в пользу политики любой европейской страны. Мы бы не хотели пережить историю Пруссии для того, чтобы обладать прусским мастерством управления, да и сама прусская система управления душила бы нас. Лучше быть неумелым, но свободным, чем быть методичным, но связанным по рукам и ногам. Хотя нельзя отрицать, что лучше всего быть свободным и работать профессионально».

Это и побудило Вильсона найти «помехи» на пути заимствования науки об управлении.

Основной помехой является народный суверенитет. В демократическом государстве сложнее организовать управление, чем в монархическом. Сама полнота наиболее ярких политических достижений нашего прошлого мешает этому. «Мы поклоняемся общественному мнению, и мы даже не надеемся быстро ознакомить общественность с профессионализмом в управлении или с условиями функционального равновесия в правительстве. Сам факт осуществления нами народного управления во всей его полноте делает задачу организации такого управления более трудной. Чтобы делать хоть какие-то шаги вперед, мы должны информировать и убеждать многоголового монарха, называемого общественным мнением, а это гораздо труднее, чем оказывать влияние на одного монарха, называемого королем. Единоличный правитель примет простой план и будет его строго выполнять: у него одно мнение и он выразит это мнение в одном указе. У народа как суверена будет множество мнений. Люди не могут разобраться в простых вещах: решение должно быть принято через компромисс, через смешение различий, согласование планов и подавление чересчур прямолинейных принципов. На протяжении лет решения будут приниматься одно за другим и сопровождаться непрерывным изданием приказов. В управлении самое сложное - это развитие».

Причина этого в том, что у народа как у суверена «нет того уха, в которое можно докричаться: народ эгоистичен, безграмотен, робок, упрям или глуп эгоизмом, безграмотностью, робостью, упрямством и глупостью нескольких тысяч человек, хотя можно найти сотни мудрецов». Раньше работа реформатора облегчалась конкретным местонахождением головы правителя, до которой, следовательно, легко было добраться.

Неудобством было то, что эта голова мало или без желания училась или находилась под влиянием тех, кто учил ее только дурному. Сегодня реформатор озадачен существованием нескольких миллионов голов голосующих и тем, что многоголовый суверен находится под влиянием фаворитов. Последние не являются фаворитами в хорошем старом смысле этого слова, потому что это не люди, а различные мнения, т.е. предубеждения, которыми ничего нельзя доказать, потому что они не порождаются разумом. Где бы внимание к общественному мнению не было первым законом управления, практические реформы должны быть медленными и компромиссными, потому что общественное мнение должно главенствовать. «Сейчас -замечает Вильсон - это правило для половины земного шара и скоро им станут пользоваться даже в России». И далее: «Кто бы ни был реформатором современного конституционного правительства, он должен прежде всего разъяснить своим согражданам необходимость реформ так, чтобы они захотели реформирования. На втором этапе он должен убедить их в необходимости конкретных изменений. Он должен сначала заставить общественность слушать, а затем следить за правильностью того, что она слушает; он должен возбудить интерес к поиску мнения и познакомит с подходящим мнением общество. Первый шаг не менее трудный, чем второй. Институты, которые одно поколение оценивает лишь как приблизительную реализацию принципа, следующее поколение считает наиболее верным пониманием принципа, новое поколение боготворит эти институты как воплощение самого принципа. Должно появиться по крайней мере три поколения для того, чтобы началось прославление. Внук принимает робкий эксперимент своего деда как неотъемлемую часть естественной жизни. Даже если бы мы тщательно изучили все политическое прошлое и использовали бы знания умнейших людей для формулирования нескольких надежных, безошибочных, благоразумных правил поведения правительства, в конце концов разрешающих все политические доктрины, использовали бы эти правила в нашей стране? Вот это, действительно, проблема. В основном, человечество лишено философского сознания, и сегодня оно имеет право голоса. Истина должна быть банальностью для того, чтобы ее поняли избиратели, идущие рано утром на работу. В противном случае, возникнет множество проблем, прежде чем люди сделают правильный выбор».

Заметим, что Вильсон весьма критически оценивал тогдашнее положение в США: «Г де же это нефилософское человечество представлено ярче, чем в США? Чтобы понять общественное сознание Соединенных Штатов, нужно познакомиться не только с сознанием потомков первых американцев, но и пришельцев из Ирландии, Германии, Африки. Чтобы найти здесь поддержку новому учению, нужно убеждать людей различных рас, различных исторических, культурных традиций».

Вильсон впервые дал определение управления как науки:

«Управление - это область деловых отношений. Оно стоит отдельно от суетной политической борьбы и даже от предмета спора конституционной науки. Управление является частью политической жизни лишь в той степени, в какой методы бухгалтерии являются частью общественной жизни, в какой машинное оборудование является частью производственного продукта. Но в то же время управление - это не просто однообразные механические действия, ведь принципы управления напрямую связаны с устойчивыми принципами политической мудрости, с неизменными истинами политического развития. Цель науки об управлении - освободить методы исполнительной власти от запутанности и дороговизны эмпирических опытов и сформулировать неизменные законы для осуществления управления».

Итак, вопросы управления - это не политические вопросы. Несмотря на то, что в политике формулируются задачи управления, нельзя допускать манипулирования его органами. Это очень важное разграничение. Вильсон отмечал, что наиболее известные немецкие ученые считали это разграничение «само собой разумеющимся».

Действительно, например, Бенчли считал обязательным отделение управления от политики и права. Он утверждал, что политика - деятельность государства по решению глобальных вопросов, а управление - это деятельность государства по разрешению конкретных мелких проблем. Политикой занимаются государственные деятели, а управление осуществляют специальные служащие. Политика ничего не сделает без управления, но из этого не следует, что управление и политика - одно и то же.

Вильсон добавил к этому, что «необходимо учитывать еще одно различие», которое, хоть и является другой стороной разграничения политики и управления, не так просто заметить: «Я имею в виду различие между конституционными и административными вопросами, - замечает Вильсон - между правительственным регулированием как неотъемлемой частью конституционных принципов и правительственным регулированием как простым способом реализации изменяющихся целей с наибольшей выгодой. Не так то просто объяснить, как осуществляется управление в различных министерствах реального правительства, из-за множества особенностей, мелких отличий».

Конечно, очень сложно провести конкретную линию, разграничивающую административные и неадминистративные функции, между двумя правительственными департаментами. Простому смертному здесь очень трудно разобраться. Большая часть управления осуществляется незаметно: сегодня его путают с политическим «управлением» (management) и с конституционным законом. Вильсон замечает, что именно, эта запутанность позволила выдающемуся немецкому историку

Нибуру сказать, что свобода гораздо больше зависит от системы управления, чем от конституции. С первого взгляда кажется, что так оно и есть. Ведь благоприятные условия для реализации свободы больше зависят от административного устройства, чем от конституционных гарантий, хотя сами по себе конституционные гарантии охраняют свободу в обществе. Но при дальнейшем рассмотрении утверждение немецкого ученого не кажется таким уж верным. «Свобода зависит от легкости функциональных действий не больше, чем интеллект - от энергичности и легкости движений сильного человеческого тела. Правила, действующие внутри человека или конституции, приводят либо к свободе, либо к рабству. Даже если зависимость и подчинение в государстве смягчаются деятельностью по-отечески заботливого правительства, они все равно не приведут к свободе».

Свобода не может существовать без конституционных принципов. Никакое управление, как бы либеральны ни были его методы, не сможет дать гражданам больше, чем подобие свободы, если само правительство не основывается на либеральных принципах. Верное разграничение между областью конституционного права и функциями управления не оставляет места для недоразумений. Существует и критерий для проведения такого разграничения. Государственное управление - это систематическое и детальное исполнение норм публичного права. Каждое конкретное применение основных законов - это деятельность органов управления. Налогообложение, повышение налога, повешение преступника, перевозка и доставка почты, снаряжение армии и военноморского флота, вербовка в их ряды новых членов и т.п. относятся к ведению администрации. Однако основные законы, предписывающие выполнение этих функций, руководят органами управления. Общие планы правительственных действий не касаются управления, к нему относится детальное выполнение этих планов. Поэтому конституцию интересуют только содействие правительства в соблюдении основного закона. Федеральная конституция следует правилу, не упоминая даже о наиболее важных органах исполнительной власти: внимание уделяется только президенту страны, в обязанности которого входило совместное с правительством осуществление законодательных и формирующих политику государства функций, и судьям высшей юрисдикции, уполномоченным комментировать и охранять конституционные принципы. Речь идет не совсем о разграничении между волей и ее реализацией, потому что исполнитель должен иметь и имеет свою собственную волю, выбирая средства для выполнения работы. Он не пассивное орудие. Вильсон говорит здесь о разграничении между основными планами и специальными способами их исполнения. В действительности существует точка соприкосновения науки об управлении и конституционными основами или тем, что мы считаем конституционными основами. Наука об управлении тесно связана с изучением надлежащего распределения конституционной власти. Она должна найти самые простые способы закрепления ответственности за чиновниками: наилучший способ распределения власти без создания помех и ответственности без ее уменьшения. Этот вопрос о разделении власти, затрагивающий изначальные функции правительства, является, по всей видимости, центральным конституционным вопросом. Если изучение управления поможет сформулировать идеальные правила для такого разграничения, то оно сделает изучение конституции бесценным.

Для демократического государства, где у государственных служащих множество хозяев, найти наилучший принцип распределения власти важнее, чем для стран с таким государственным устройством, при котором у чиновников хозяев значительно меньше. Любой правитель с подозрением относится к своим подданным, и народ, выступающий в роли суверена не исключение. Можно ли ослабить эту подозрительность, используя знания? Было бы полезно, если бы подозрительность стала благоразумной бдительностью, а бдительность была бы подкреплена правильным распределением ответственности. Подозрительность - это всегда нездоровое чувство, независимо от того, испытывает ли его отдельный человек или общество. Сила жизни - в доверии. Также, как обязанностью конституционного реформатора является создание условий для доверия, к обязанности организатора управления относится соединение последнего с четкой ответственностью, которая будет гарантировать доверие.

Большие полномочия и свобода действий - необходимые условия для ответственности. Общественное внимание должно направляться, независимо от качества управления, на человека, заслуживающего похвалы или обвинений. Если власть сочетается с ответственностью, то она не опасна. Если власть дробят и делят между многими, она теряет ясные очертания и становится безответственной. Легко наблюдать за властью и призвать к ответу виновных, когда власть сосредоточена в руках начальника службы и возглавляющих отделения этой службы. Если, для того чтобы служащий занимал свою должность, ему необходимо достигнуть успеха честно и открыто, и в то же время он ощущает большую свободу действий, то чем большей властью он обладает, тем меньше вероятность злоупотреблений с его стороны и тем сильнее власть облагораживает его, делает более рассудительным, придает силы. Чем меньше объем власти в руках должностного лица, тем легче ему считать свои обязанности незаметными, незначительными и с тем большей небрежностью он их выполняет. Здесь мы сталкиваемся с проблемой надлежащего соотношения общественного мнения и управления. Кто нуждается в государственной службе, заслуживающей доверия, и кто должен вознаграждать за такую службу?

Должен ли государственный чиновник ожидать похвалы и служебного продвижения только от своего начальника или от общественности? Должны ли люди решать вопросы административной дисциплины так же, как они устанавливают конституционные принципы? Эти вопросы уходят корнями в основную проблему всей науки: как общественное мнение должно участвовать в управлении? Правильный ответ: общественное мнение должно выполнять роль авторитетного критика. Но каким образом можно заставить его говорить? Особая сложность для американцев при организации управления заключается не в опасности потерять свободу, а в опасности не суметь или не захотеть отделить сущность управления от случайностей. Успехи становятся сомнительными из-за желания сделать слишком много при помощи голосования. Самоуправление не заключается в том, чтобы руководить всем, как и ведение домашнего хозяйства не подразумевает обязательное приготовление обеда своими руками. Повару должна быть предоставлена большая свобода для работы с огнем и печью.

В странах, где общественное мнение не знает о своих привилегиях и не привыкло иметь свою собственную точку зрения, на вопрос о сфере общественного мнения ответят гораздо быстрее, чем в стране со знающим себе цену и настаивающим на своих взглядах общественным мнением. Можно сколько угодно взывать: «Пожалуйста, попытайтесь сформировать свой взгляд на государственные дела», но от общества робкого можно, по крайней мере, ожидать послушания при уяснении того, о чем оно имеет право рассуждать и говорить. Оно может быть инертным, но зато не будет вмешиваться не в свои дела, позволит обучать себя прежде, чем само попытается инструктировать. Политической активности такого общества будет предшествовать политическое образование. В попытке информировать общественное мнение США мы имеем дело со стремлением ученика принимать решения самому на основе достаточного предварительного обучения. Сложность состоит в том, чтобы сделать общественное мнение эффективным, не страдая при этом от его чрезмерного вмешательства. Непосредственное использование общественной критики при выборе каждодневных средств правительственной деятельности, конечно, представляет собой помеху, грубое руководство хрупким механизмом. Но контроль со стороны общественной критики за мощными силами, формирующими линию поведения в политике и управлении, вполне безопасен, полезен и совершенно необходим. Через изучение управления мы должны найти наилучшие средства предоставления общественной критике такого контроля и не допустить иного вмешательства с ее стороны. Но ограничивается ли функция науки об управлении тем, чтобы показать людям, к какой системе управления они должны стремиться и как добиться ее создания? Входит ли в ее обязанности воспитание будущих членов государственной службы? Вильсон замечает: «В нашей стране сейчас развернулось достойное восхищения движение в сторону универсального политического образования. Скоро наступит время, когда ни один респектабельный колледж не сможет существовать без профессиональной кафедры политической науки. Но образование, полученное таким образом, будет ограниченным. Оно увеличит число умных правительственных критиков, но не создаст компетентных кадров для системы управления, будет способствовать лучшему пониманию основных правил правительственной деятельности, но вряд ли улучшит ее. Это образование поможет законодателям, но не членам исполнительной власти. Если мы должны улучшать общественное мнение, являющееся движущей силой управления, то наша обязанность заключается в подготовке более профессиональных служащих для правительственного аппарата. Мы должны заменить любые детали нашей правительственной машины, в которых есть малейший недостаток силы или отрегулированности. Вскоре специально обученные кадры для государственной гражданской службы станут необходимостью. Я знаю, что многие талантливые люди видят в специально обученных государственных служащих, работающих в усовершенствованной организации с соответствующей иерархией и правилами, угрозу формирования отвратительного класса чиновников со своими собственными интересами, отличными от интересов прогрессивных, свободомыслящих людей, угрозу фанатичного бюрократизма. В США такой класс стал бы ненавистным и оказывал бы пагубное влияние. Любые действия, рассчитанные на создание такого класса, были бы для нас реакционными и глупыми. Но бояться возникновения главенствующего, ограниченного чиновничества как результата пропагандируемых мною исследований - значит совсем не понимать того правила, на котором я сильнее всего настаиваю. Это правило состоит в том, что система управления в США всегда должна реагировать на общественное мнение. В любом случае нам необходим штат хорошо обученных чиновников, характеризуемых хорошим поведением: это обычная деловая потребность. Что же формирует хорошее поведение? Неизменная, искренняя лояльность по отношению к правительственной линии. Эта линия будет лишена намека на бюрократизм. Создавать ее будут не чиновники, а государственные деятели, напрямую ответственные перед общественным мнением...»

Вильсон замечает, что трудно найти примеры злоупотреблений, произвола среди служащих департамента, который возглавляет человек, служащий народу, как должны поступать все начальники наших отделов. С другой стороны, можно привести пример влияния Штейна в Пруссии, где руководство одного государственного деятеля, обладавшего истинным патриотизмом, превратило высокомерную и небрежную работу органов управления в службу на благо общества под эгидой справедливого правительства. Идеалом для нашего общества является компетентная и достаточно самостоятельная, для того чтобы действовать энергично и в соответствии со здравым смыслом, государственная служба. В то же время она должна поддерживать тесную связь с народным мнением при помощи выборов и постоянных общественных обсуждений, чтобы избавиться от произвола и выражения узкоклассовых интересов.

Итак, ознакомившись с содержанием и целями науки об управлении, какой вывод мы должны сделать по поводу наиболее подходящих для нее методов?

Не без юмора Вильсон пишет: «Мы давно ходим, для того чтобы сейчас изучать искусство ходьбы. Мы практики, изучавшие на деле в течении веков, что такое самоуправление и как его надо осуществлять. Мы едва ли сможем ощутить недостатки той системы, которую используем, потому что нам так просто использовать любую систему. Мы не изучаем искусство управления - мы управляем. Но одна лишь природная одаренность не поможет нам избежать печальных ошибок в сфере управления. Не смотря на наш длительный демократический опыт, мы все еще незрелые демократы. Демократия стара, однако ее формирование на основе современных идей и с учетом новых условий все еще не завершено. Демократическое государство должно получить новые знания для того, чтобы осилить возрастающее в связи с нуждами промышленного и торгового века бремя управления. Без сравнительного изучения управления мы не сможем избавиться от ошибочной точки зрения на управление в демократическом государстве как базирующееся на совершенно отличных от управления в недемократическом государстве принципах». Ведь что касается функций управления, все правительства обладают структурным сходством! Более того, если деятельность любого правительства должна быть полезной и эффективной, каждое из них должно иметь структурное сходство. У свободного человека такие органы тела, как и у раба. Монархия и демократия, такие разные во многих отношениях, в действительности занимаются одним и тем же.

Необходимо понять, что во всех правительствах ценится одинаковая разумность управления, чтобы не пугало обращение за помощью к новым идеям к иностранным системам управления, чтобы избавиться от опасений случайно заимствовать то, что несовместимо с нашими принципами. Было бы большим заблуждением обвинять нас в попытках переселить иностранные системы в нашу страну. Они просто не приживутся здесь. Но почему мы не можем использовать полезный для нас чужой опыт? Мы не будем использовать его так, как иностранцы. Мы заимствовали рисовую культуру, но мы не едим рис палочками. Мы заимствовали весь наш политический язык из Англии, но вычеркнули из него слова «король» и «лорд». Да и что мы изобрели сами кроме деятельности федерального правительства в отношении личности и некоторых функций федерального верховного суда? Нам можно без риска и с выгодой для себя заимствовать науку об управлении, только если мы учтем при изучении основных ее догматов все фундаментальные различия в условиях. Необходимо лишь «пропустить» эту науку через наше государственное устройство, через наше критическое отношение и избавиться от ее чуждого духа. Искренние патриоты опасаются, что изучение европейских систем будет свидетельствовать о лучшем качестве некоторых иностранных методов по сравнению с американскими, и эти опасения легко понять. Но не везде это открыто признают. «Мы никогда не узнаем о наших слабостях и достоинствах, если не будем сравнивать себя с другими. Слишком уж мы привыкли к виду и работе нашей системы, чтобы мы могли уяснить ее истинное значение. Наверное, нельзя использовать и английскую систему для целей лучшего познания собственной, потому что она слишком похожа на нашу. Лучше всего подвергнуть тщательному изучению системы Франции и Германии. Используя их посредничество в исследовании наших институтов, мы оцениваем себя так, как это делали бы иностранцы, забыв предубеждения. Сами же о себе мы ничего не знаем, пока мы знаем только о себе».

И далее: «Позволю заметить, что проведенное ранее разграничение между политикой и управлением делает безопасным использование сравнительного метода в сфере управления. При изучении систем управления Франции и Германии, зная, что мы не ищем политические принципы, нас не интересуют конституционные или политические мотивы, которые используют французы и немцы в своей деятельности. Когда я вижу убийцу, умело натачивающего свой нож, я могу использовать его прием натачивания, не собираясь при этом преследовать цели убийцы. Точно так же, у закоренелого монархиста, хорошо управляющего государственным отделом, я могу изучить его деловые приемы, не изменяя своим республиканским принципам. Он может служить своему королю, я буду служить народу, но я бы хотел служить своему суверену так же хорошо, как он служит своему. Учитывая это разграничение, то есть изучая управление как средство усовершенствования нашей практической политики, мы в безопасности и можем учиться у иностранных систем, не повторяя их ошибок. Мы можем тщательно исследовать структуру иностранных правительств, анализировать чуждые нам системы, не боясь «заразиться» их недостатками. Критерием для всех теорий должна быть наша собственная политика. Принципы, на которых будет основываться наука об управлении в Америке, должны быть очень демократичны. Чтобы соответствовать американской традиции, все основные теории должны скромно держаться в тени не только когда дело касается открытых дискуссий, но и в нашем сознании, чтобы не использовать догматические взгляды, удовлетворяющие лишь библиотечным стандартам, так, будто они одинаково подходят и стандартам практической политики. Доктринерские схемы не должны использоваться до тех пор, пока не будут проверены практическим путем. Любые приемы, не только подкрепленные практическим опытом разных стран, но и согласующиеся с американской традицией, следует без колебаний предпочесть безупречности теорий. Одним словом, сначала - практическая деятельность по управлению государством, потом - кабинетная доктрина. Космополитичное что-то делать всегда должно руководствоваться американским как это сделать. Наша обязанность - создать наилучшее существование федеральной организации, системам внутри систем, заставить правительства города, округа, штата и государства жить с одинаковой энергией, силой, соединяя независимость с взаимопомощью Это важная задача, достойная внимания лучших умов. Идея «переплетения» самоуправления на местном и федеральном уровнях довольно современна.

Перед нами стоит вопрос, как надо управлять, чтобы государственному служащему было всегда выгодно работать не только на своего начальника, но и на общество? Как сделать так, чтобы служба давала ему средства к существованию, удовлетворяла его тщеславию, потребности в почете и в хорошей репутации? И как этого достичь одновременно на местном уровне и на национальном? Решив эту задачу, мы снова будем впереди всего мира. Существует пока еще не очень отчетливая, но постепенно достигающая господствующего положения тенденция создания сперва конфедерации частей такой империи, как британская, а потом союза самих великих государств. Обширный союз с допустимым разделением привилегий заменит централизацию власти. Эта тенденция заимствования американского образца, где управление различных уровней объединяется, преследуя общие цели, на основе равноправия и целесообразной подчиненности.

Повсюду руководствуются одинаковыми принципами гражданской свободы в качестве методов управления. Если сравнительное изучение приемов и способов правительственной деятельности поможет нам найти практическое соединение открытости и энергичности в управлении с вниманием к серьезной общественной критике, то наука об управлении станет одним из плодотворнейших разделов политического исследования. (19)

Можно по разному оценивать последние пассажи Вильсона, но нельзя не признать тот факт, что проблема им была определена правильно, а развитие науки об управлении уже вскоре дало США явные преимущества над своими конкурентами, наиболее ярко сказавшиеся в конце XX - начале XXI веков.

Важным шагом вперед в софрмировании идей государственного управления стали труды Ф. Гудноу (20)

Анализируя устройство определенного правительства, Гундоу выделил три вида власти, выполняющие государственную волю. На первом месте власть, применяющая закон для решения спорных вопросов, которые возникают из несоблюдения гражданами или органами государственной власти прав других. Эта власть получила название судебной. Вторая власть осуществляет контроль за выполнением государственной воли и получила название исполнительной власти. Третья власть занимается научно-технической и коммерческой деятельностью правительства. Во всех странах, имеющих представление о такого рода деятельности, эта власть называется административной. С усложнением структуры правительства три власти, реализующие волю государства, все больше отличаются друг от друга. Особняком стоит судебная власть. Отличия ее в некоторых случаях настолько очевидны, что многие ученые выделяют деятельность судебной власти в отдельную функцию или полномочие правительства. Достаточно было сказано для доказательства существования двух различных функций правительства и разделения органов государственного управления, вызванного этим различием. Для удобства две эти функции правительства можно обозначить, соответственно, как Политика и Управление. Политика занимается политическим курсом страны, выражением государственной воли, а Управление - реализацией политического курса.

Гундоу определяет управление следующим образом: «Основная обязанность лица, выполняющего административные функции, в особенности исполнительные функции правительства, состоящая в осуществлении правительственных полномочий и обязанностей как на федеральном, так и на местном уровне, и не являющаяся ни законодательными, ни судебными». Политика подразумевает руководство правительственной линией или влияние на нее, а управление - выполнение решений правительства. Эти две функции нужно разделять. Использование слова "administration" в таком контексте может ввести в заблуждение, так как это слово, употребляемое с определенным артиклем, также обозначает ряд правительственных властей. "The administration" означает обычно самые важные исполнительные или административные authorities. Следовательно, слово "administration", указывающее на правительственную функцию, подтверждает мысль, что назначение правительства состоит исключительно в работе так называемых исполнительных или административных властей. Последние, в свою очередь, должны выполнять функцию управления. Однако такое редко случается в любой политической системе, а особенно в американской правительственной системе. В США законодательная власть очень часто выполняет функцию управления, принимая специальные законы. Американская исполнительная власть оказывает серьезное влияние на реализацию политической функции, используя право вето. Слова "administration" и "administrative", указывающие на правительственную функцию, обычно очень вольно трактуются. В период формирования правительственной системы была предпринята попытка включить в нее принцип разделения властей. То, что было отчасти неясной теорией политической науки, стало, таким образом, твердой правовой доктриной. То, что было до некоторой степени привлекательной политической теорией в смутных очертаниях, вдруг стало неприменимым rule of law.

Чтобы избежать неудобства, вызванного указанной попыткой, судьи в США привыкли называть административной любую власть, которая не казалась им исключительно законодательной, исполнительной или судебной властью. Такая привычка, распространенная среди судей, сделала судьбу слова "administration" неудачной. В то же время это служит признаком того, что хотя различие двух функций правительства очевидно, они не смогут разделить власти. Наконец, в разных странах разница в положении органов, выполняющих большую часть работы по исполнению воли государства, привела к возникновению различных представлений о том, что такое управление. Так как управление было conceived как функция исполняющей, т.е. исполнительной, власти. Недавно было отмечено, что, с точки зрения теоретических размышлений о практической целесообразности, нельзя считать управление всего лишь функцией исполнительной власти. Напротив, управление подразумевает реализацию государственной воли. Любая правительственная система подразумевает две основные функции правительства: выражение государственной воли и ее выполнение. В каждом государстве существуют отдельные органы, занимающиеся выполнением одной из этих функций, которые называются, соответственно, политика и управление.

Как было уже сказано, функция политики заключается в выражении государственной воли. Однако ее выполнением не обязательно должен заниматься какой-то властный орган или органы. С другой стороны, не обязательно какой-то властный орган или органы должны заниматься исключительно этой деятельностью. Принцип разделения властей в своей крайней форме не может быть основой конкретного политического устройства. Ведь этот принцип требует существования отдельных правительственных властей, каждая из которых будет выполнять одну из дифференцированных функций правительства. Однако реальная политическая необходимость требует гармонии, согласия между выражением и исполнением государственной воли. Недостаток гармонии между законом и его выполнением приводит к политическому параличу. Правило поведения, т.е. выражение воли государства, ничего не значит без претворения в жизнь. Это всего лишь brutum fulmen. С другой стороны, реализация rule of conduct, которое не выражает государственную волю, представляет собой осуществление исполнительной властью права выражать ее. Для достижения гармонии между выражением и исполнением государственной воли нужно пожертвовать независимостью органа, выражающего эту волю, или органа, исполняющего ее. Либо власть исполняющая должна подчиняться власти выражающей, либо власть выражающая должна контролироваться властью исполняющей. Только таким образом можно добиться согласия в правительстве. Только так выражение настоящей государственной воли станет действующим правилом. Наконец, народное управление требует подчинения именно власти исполняющей, власти выражающей, потому что последняя может представлять интересы населения лучше, чем власть исполняющая. Другими словами, практическая политическая необходимость делает невозможным рассмотрение политической функции без функции управления. Политика должна в определенной степени контролировать управление. Подобное отношение должно существовать между двумя основными функциями правительства. Это становится ясно при изучении политического развития любого государства. Если с целью предотвращения влияния на управление со стороны политики предпринимается попытка законодательного разделения органов государственного управления, выполняющих две указанные функции, то необходимая степень контроля должна развиваться extra-legally. Так принято в американской политической системе. Политическая система США в большей степени основывается на фундаментальном принципе разделения правительственной власти.

Необходимая степень политического контроля за управлением не могла развиваться в рамках formal правительственной системы из-за того, что конституционное право наделило независимым положением служащих исполнительных и административных органов. Поэтому контроль развивался внутри партийной системы. Американская политическая партия в равной степени занимается как избранием служащих исполнительных и административных органов, так и органов, выражающих государственную волю и имеющих поэтому политический характер. Таким образом, партийная система обеспечивает согласие между политическими и административными функциями, необходимыми для успешного управления государством.

С другой стороны, если в правительственной системе попытка разделить политику и управление не предпринимается и если правительственные институты не облечены писаной конституцией в устойчивую форму, контроль за административной функцией будет осуществлять правительственный орган, выполняющий функцию политическую.