Кандидат

В целях реализации конституционного права быть избранным в органы публичной власти избирательное законодательство наделяет граждан целым спектром процессуальных избирательных прав. В литературе они также именуются производными избирательными правами¹. Пассивное избирательное право является первоосновой для данных избирательных прав, но не включает их в свое содержание. В конституционно-правовой науке имеется

противоречащая данному утверждению идея о комплексном характере

2

пассивного избирательного права . Однако она опровергается содержанием п.28 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях...». Наличие у гражданина пассивного избирательного права (пассивной избирательной правосубъектности) является предпосылкой для возникновения указанных избирательных прав, которые вместе с обязанностями, ограничениями и гарантиями деятельности составляют содержание статуса кандидата.

Процессуальная природа производных избирательных прав обуславливает преобразование статуса кандидата на различных стадиях избирательного процесса. Действующее избирательное законодательство прямо говорит о наличии двух статусов кандидата: выдвинутого и зарегистрированного (п.35 и 36 ст.2 Федерального закона «Об основных гарантиях.»). Однако анализ законодательства позволяет выделить четыре модификации статуса кандидата: статус выдвинутого кандидата, статус зарегистрированного кандидата, статус резервного кандидата и статус избранного кандидата. Каждая модификация статуса кандидата характеризуется собственным объемом процессуальных прав и обязанностей. Статус кандидата модифицируется последовательно в ^{[94] [95] зависимости от успешности его участия в избирательной кампании. А преобразование статуса кандидата обуславливается наличием правоизменяющих юридических фактов.}

Приобретение гражданином статуса кандидата связано с наличием соответствующих юридических фактов (фактического состава). Во-первых, должно состояться назначение выборов, то есть должно быть принято и официально опубликовано решение о назначении выборов. Во-вторых, гражданин должен быть выдвинут в качестве кандидата. При этом если первый юридический факт не зависит от воли гражданина, то второй по своей природе является правообразующим юридическим актом. С момента выдвижения гражданин приобретает статус выдвинутого кандидата. Этот статус позволяет гражданину участвовать в избирательных процедурах, направленных на определение круга претендентов на соответствующий мандат.

Анализ избирательного законодательства показывает, что статус

выдвинутого кандидата характеризуется превалированием обязанностей и ограничений над правами. Так, выдвинутый кандидат обязан создать избирательный фонд (открыть специальный избирательный счет в банке), собрать подписи избирателей в поддержку выдвижения своей кандидатуры или внести избирательный залог, представить в избирательную комиссию в установленные законом сроки документы, необходимые для его регистрации (п.1 ст.58, п.1 ст.38 Федерального закона «Об основных гарантиях...»). Права, предоставленные законом выдвинутому кандидату, тесно связаны с его обязанностями и направлены в основном на обеспечение их исполнения. К ним относятся: право назначения помощников (доверенных лиц, уполномоченных представителей по финансовым вопросам, членов комиссий с правом совещательного голоса), право распоряжения средствами избирательного фонда, право выбора собирать подписи или внести избирательный залог, право участвовать в проверке избирательной комиссией подписей избирателей.

Действующее избирательное законодательство предоставляет кандидату право проводить предвыборную агитацию с момента выдвижения, а не с момента регистрации, как это было ранее^[96]. Теоретическое обоснование такого нормативного решения заключается в том, что процедура сбора подписей избирателей имеет смысл только тогда, когда избиратели осознанно ставят свои подписи в подписных листах. А это невозможно без формирования у них определенного отношения к кандидату. Поэтому выдвинутый кандидат вправе проводить предвыборную агитацию разрешенными на этой стадии способами: встречи с избирателями, распространение печатных и иных агитационных материалов и др. Он не вправе проводить предвыборную агитацию только в средствах массовой информации.

Кандидат с самого начала своего участия в избирательной кампании вправе защищать свои избирательные права. Он имеет право направлять в избирательные комиссии обращения о нарушении избирательного законодательства; давать объяснения по существу обращения, содержащего факты о нарушении закона с его стороны; обжаловать решения и действия (бездействие) избирательных комиссий в вышестоящие избирательные комиссии и (или) в суд.

В целях обеспечения равноправия кандидатов избирательное

законодательство устанавливает ограничения, связанные с должностным или служебным положением (ст.40 Федерального закона «Об основных гарантиях...»). Новеллой избирательного законодательства является

установление запрета на использование руководителями организаций различных форм собственности имеющегося в их распоряжении «административного» ресурса (штат сотрудников, транспорт, оргтехника, помещения и т.д.) для достижения определенного результата на выборах. Ранее ограничения были установлены только в отношении кандидатов, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, а также должностных лиц и работников организаций, выпускающих СМИ. Однако судебная практика стала складываться в направлении расширительного толкования указанной правовой нормы, распространив ее действие на руководителей государственных унитарных предприятий¹. Такая правоприменительная практика выглядит вполне закономерной, поскольку существовавшее на тот момент законодательство не в полной мере соответствовало принципам проведения избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, на защиту которых и встал Верховный Суд Российской Федерации. Руководители крупных коммерческих предприятий, в том числе государственных, зачастую обладают куда более серьезными возможностями, чем государственные служащие. Поэтому в правовом регулировании статуса кандидата наблюдался определенный дисбаланс, который устранен в действующем законодательстве.

В рамочном Федеральном законе 1994 г. указанные ограничения были адресованы только зарегистрированным кандидатам. Распространение их на деятельность выдвинутых кандидатов свидетельствует о стремлении законодателя усилить противодействие административному ресурсу,

злоупотреблению возможностями, которые лицо имеет в силу своего служебного положения в аппарате государства или местного самоуправления^{[97] [98]. Более того, логика действующего законодательства вообще не приемлет указанного подхода, поскольку уже на стадии выдвижении и регистрации кандидата (особенно при сборе подписей избирателей) существуют огромные просторы для использования преимуществ должностного или служебного положения. Еще одной гарантией обеспечения равноправия кандидатов является запрет должностным лицам, журналистам и иным творческим работникам организаций, осуществляющих выпуск СМИ, участвовать в освещении избирательной кампании в средствах массовой информации, если они являются кандидатами, их доверенными лицами или уполномоченными представителями по финансовым вопросам, или доверенными лицами, уполномоченными представителями избирательных объединений.}

Федеральный закон «Об основных гарантиях...» не предоставляет выдвинутым кандидатам какие-либо гарантии. На наш взгляд, это не совсем правильно. Предусмотренные законом трудовые гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов вполне можно предоставить и выдвинутым кандидатам. Кандидату с момента выдвижения и до его регистрации необходимо совершить ряд избирательных действий, что требует немалых временных и трудовых затрат. Поэтому право на отпуск без сохранения заработной платы и другие трудовые гарантии являются фактически необходимыми условиями реализации пассивного избирательного права на протяжении всей избирательной кампании.

Статус выдвинутого кандидата прекращается в случае отказа избирательной комиссии зарегистрировать кандидата. С момента принятия комиссией решения о регистрации кандидата, списка кандидатов выдвинутый кандидат приобретает статус зарегистрированного кандидата.

Статус зарегистрированного кандидата определяется его правомочиями на стадиях предвыборной агитации и голосования, подведения его итогов, определения результатов выборов. Зарегистрированный кандидат за 28 дней до дня голосования получает право вести предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях. Ему предоставляется бесплатное эфирное время и бесплатная печатная площадь в соответствующих государственных и (или) муниципальных средствах массовой информации. Зарегистрированный кандидат имеет право отозвать ранее назначенных уполномоченных лиц и назначить новых, а также направить наблюдателей в участковые и вышестоящие избирательные комиссии. Он вправе присутствовать на всех заседаниях избирательных комиссий, а также при осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями и протоколами об итогах голосования. В день голосования зарегистрированный кандидат пользуется всеми правами наблюдателя.

Избирательное законодательство возлагает обязанности на зарегистрированного кандидата в основном в связи с реализацией им своих прав. Например, в случае реализации права на предвыборную агитацию в СМИ он обязан заключить договор с соответствующей организацией, при распространении агитационных печатных материалов - представить экземпляр в избирательную комиссию и т.д. Непосредственно с приобретением статуса зарегистрированного кандидата Федеральный закон «Об основных

гарантиях...» (п.2 ст.40) связывает обязанность кандидата уйти в отпуск и представить в избирательную комиссию заверенную копию приказа об освобождении его от выполнения должностных обязанностей не позднее чем через пять дней со дня его регистрации. Такая обязанность возложена только на государственных и муниципальных служащих, работников организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации¹. Значительное место в статусе зарегистрированного кандидата занимают обязанности пассивного характера, то есть предписывающие ему воздерживаться от определенных действий. Это уже названные нами ограничения, связанные с должностным или служебным положением, а также ряд запретов, связанных с проведением предвыборной агитации (п.6 ст.48, п. 10 ст. 54, ст.56 Федерального закона «Об основных гарантиях.»).

Закон определяет не только права и обязанности зарегистрированных кандидатов, но и закрепляет гарантии их деятельности, представляющие собой правовые средства, обеспечивающие зарегистрированному кандидату реализацию предоставленных ему прав^{[99] [100]. Действующим законодательством предусмотрены трудовые, административно- и уголовно-процессуальные}

гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов. Поскольку

избирательная кампания требует много времени и полной самоотдачи от кандидата, то важнейшей трудовой гарантией деятельности

зарегистрированного кандидата является предоставление ему права на освобождение от работы, службы, учебы на время проведения избирательной кампании. Освобождение от обязанностей производится по заявлению (рапорту) зарегистрированного кандидата. Согласно ст. 128 Трудового кодекса Российской Федерации¹ работодатель обязан в таком случае предоставить зарегистрированному кандидату отпуск без сохранения заработной платы^{[101] [102]. Надо отметить, что Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»[103] не предусматривает возможности предоставления отпуска военнослужащим по такому основанию[104]. Еще до вступления в силу данного Закона Президент Российской Федерации своим Указом от 30 мая 1997 г. № 535 постановил военнослужащим, сотрудникам правоохранительных органов, зарегистрированным в качестве кандидатов предоставлять отпуск без сохранения денежного довольствия[105]. Законодательство об образовании также не содержит подобных положений. Налицо пробел в праве, только в одном случае восполненный Указом Президента Российской Федерации, а в другом - нет. В целях обеспечения предоставления зарегистрированным кандидатам предусмотренных законодательством о выборах гарантий этот пробел необходимо устранить.}

Во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы, со службы, отчислен из образовательного учреждения или без его согласия переведен на другую работу, а также направлен в командировку, призван на военную службу, на военные сборы или направлен на альтернативную гражданскую службу. При этом время участия зарегистрированного кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж.

Избирательное законодательство устанавливает на время проведения выборов иммунитет зарегистрированного кандидата от уголовной ответственности, а также запрет на арест зарегистрированного кандидата без согласия прокурора. Следует отметить, что законом не запрещается задерживать кандидата, подвергать его обыску или допросу, а также личному досмотру^{[106] [107]. Что касается запрета на арест зарегистрированного кандидата, то данная норма должна быть приведена в соответствии с уголовнопроцессуальным законодательством. Ранее действовавший УПК РСФСР понимал под арестом заключение под стражу в качестве меры пресечения (п.16 ст.34). Действующий УПК РФ термин «арест» не употребляет в отношении заключения под стражу, правда, предусматривает в качестве меры пресечения домашний арест. Поэтому в Федеральном законе «Об основных гарантиях...» должна быть закреплена норма, согласно которой к зарегистрированному кандидату не могут применяться меры пресечения в виде заключения под стражу и домашнего ареста без согласия прокурора.}

Согласно п.4 ст. 41 Федерального закона «Об основных гарантиях...» зарегистрированный кандидат не может быть подвергнут в судебном порядке административному наказанию без согласия прокурора. Анализ правоприменительной практики позволяет дать критическую оценку этой норме. Дело в том, что согласно ст.23.1 КоАП РФ все дела о нарушениях законодательства о выборах рассматриваются в судебном порядке. Наказанием за эти правонарушения является административный штраф. То есть без согласия прокурора на кандидата в случае нарушения им избирательного законодательства не может быть наложен административный штраф, что делает практически невозможным реализацию охранительных правовых норм. Поэтому в п.4 ст.41 Федерального закона «Об основных гарантиях.» необходимо сделать оговорку: «Положения настоящего пункта не применяются при привлечении зарегистрированного кандидата к административной ответственности за нарушения законодательства о выборах».

Проведенный анализ содержания статуса зарегистрированного кандидата позволяет сделать вывод о том, что в его структуре преобладают права и гарантии. Обязанности же играют второстепенную роль, причем большинство из них носит пассивный характер (запреты). По сравнению с предыдущей модификацией статус зарегистрированного кандидата характеризуется расширением объема прав и предоставлением гарантий.

Кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, связанных со статусом зарегистрированного кандидата, за исключением обязанности представить итоговый финансовый отчет, с момента официального опубликования (обнародования) общих данных о результатах выборов, а при досрочном выбытии - с даты выбытия. Таким образом, полностью статус зарегистрированного кандидата гражданин утрачивает с момента представления итогового финансового отчета.

В случае назначения повторного голосования по двум или более кандидатам, получившим на выборах наибольшее число голосов избирателей, остальные кандидаты одновременно с утратой статуса зарегистрированного кандидата приобретают статус резервного кандидата¹. Специфика этого статуса заключается в том, что приобрести статус кандидата при повторном голосовании может только гражданин, ранее уже участвовавший в данных выборах в качестве кандидата. Именно такой гражданин обладает правом, составляющим содержание статуса резервного кандидата, - быть

восстановленным в статусе кандидата в случае, если один из кандидатов, по которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру либо выбыл по иным обстоятельствам до дня голосования, а также правом на его защиту. Согласно п. 6 ст. 41 Федерального закона «Об основных гарантиях...» гражданин^{[108] [109], занявший место выбывшего кандидата при проведении повторного голосования, вновь приобретает права и обязанности, связанные со статусом кандидата. При этом нельзя вновь наделить гражданина, утратившего статус зарегистрированного кандидата, правами и обязанностями, связанными с этим статусом, без его согласия[110].}

Статусом избранного кандидата наделяется только кандидат, признанный избранным по результатам соответствующих выборов^[111]. Избранный кандидат обязан в срок не позднее 5 дней со дня его извещения об избрании представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (распоряжения) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей. Закон сохраняет за избранным кандидатом на весь период полномочий депутата (должностного лица) право назначения членов избирательных комиссий, действующих на постоянной основе, с правом совещательного голоса.