Организация прокурорской проверки в органах управления государственным имуществом

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) проверки исполнения законов проводятся на основании поступивших в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих мер прокурорского реагирования.

Существенный фактор, способствующий оптимальной организации работы прокурора по надзору за соблюдением законодательства о государственной собственности, - это ее надлежащее информационное обеспечение. Прокурору необходимо иметь полное представление об источниках информации и их содержании и обеспечить оперативный порядок их поступления.

К основным источникам сведений о федеральных органах исполнительной власти относятся: правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, локальные акты органов управления предприятий (организаций), сообщения органов контроля в сфере использования государственного имущества; обращения физических и юридических лиц; результаты анализа прокурорской и правоприменительной практики; обобщения материалов прокурорской практики; сообщения средств массовой информации.

В ходе прокурорского надзора за исполнением законов о приватизации государственного имущества могут быть также использованы такие источники информации, как перечни приватизируемого имущества, утвержденные нормативными правовыми актами об утверждении планов (программ) приватизации; ненормативные правовые акты об условиях приватизации конкретных объектов государственной собственности; аукционная (конкурсная) и иная документация, соответствующая способу приватизации (информационные сообщения, журналы приема и отказа в приеме заявок на участие в аукционе (конкурсе), протоколы итогов аукционов (конкурсов), договоры (купли- продажи, аренды, доверительного управления и т.п.); результаты проведения оценки приватизируемых объектов, а также другие документы, предусмотренные законодательством.

Кроме того, сведения о нарушениях законов о государственной собственности могут быть получены:

в Счетной палате Российской Федерации, в контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации (отчеты о проверках, акты проверок в соответствии с установленной компетенцией);

в территориальных управлениях Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органах финансового контроля субъектов Российской Федерации (сведения о необеспечении сохранности, неэффективном использовании государственного имущества);

в территориальных управлениях Федеральной антимонопольной службы (сведения о нарушениях установленного ст. 17¹ Федерального закона «О защите конкуренции» порядка заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и пользования в отношении государственного имущества, антимонопольных требований к торгам; о незаконном предоставлении государственных преференций путем передачи государственного имущества либо предоставления имущественных льгот (например, по арендной плате);

в территориальных органах Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) - сведения о регистрации прав собственности, прав хозяйственного ведения, оперативного управления на недвижимое имущество, о сделках с государственным недвижимым имуществом, в том числе о сделках, в регистрации которых отказано в соответствии со ст.

в управлении (отделе) Федеральной службы судебных приставов - сведения об исполнительных производствах по делам о защите имущественных интересов публично-правовых образований.

Перечисленные источники информации - общие как при прокурорских проверках в органах управления государственным имуществом, так и в органах управления государственными предприятиями, государственными учреждениями.

Поступившая информация анализируется и обобщается прокурором. Целесообразно по результатам обобщений составлять соответствующие справки, которые могут быть использованы при планировании деятельности прокуратуры на рассматриваемом участке работы.

Проверки, которые организуются совместно с органами управления имуществом, специализированными органами контроля, - наиболее эффективны.

План предстоящей проверки должен включать в себя: наименование объектов проверки; перечень нормативных правовых актов, исполнение которых подлежит проверке; основные вопросы, подлежащие проверке; документы и материалы, которые необходимо истребовать или изучить на месте; последовательность выполнения отдельных проверочных действий; порядок изучения и анализа собранной информации; сроки проведения проверки и составления документов, фиксирующих ее результаты.

На основании ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор при проверке в органах управления государственным имуществом имеет право при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения этих органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Для результативной проверки важно определение вопросов, подлежащих выяснению при проведении проверок соблюдения законодательства, регулирующего использование государственного имущества.

В территориальных органах Росимущества надлежит проверить:

принимались ли с превышением установленной компетенции правовые акты по вопросам распоряжения имуществом, земельными участками, находящимися в федеральной собственности;

имели ли место нарушения при приватизации федерального имущества (не было ли фактов отчуждения федерального имущества (нежилых помещений, земельных участков, акций (долей), результатов интеллектуальной деятельности), минуя установленные законом способы и порядок приватизации;

должным ли образом ведется контроль за управлением, распоряжением, использованием федерального имущества, в том числе земельных участков; проводятся ли проверки использования имущества, находящегося в федеральной собственности (особое внимание следует обратить на своевременность и полноту принимаемых мер по устранению выявленных нарушений закона);

должным ли образом проводится учет и ведение реестра федерального имущества на бумажных и электронных носителях;

должным ли образом осуществляется организация оценки имущества в целях осуществления имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, включая объекты федеральной собственности, подлежащие приватизации;

ведется ли государственная регистрация права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество;

должным ли образом осуществляются от имени Российской Федерации права акционера (участника, члена) организаций, акции (доли) в уставном капитале или паи в имуществе которых находятся в федеральной собственности;

обеспечивается ли поступление в федеральный бюджет дивидендов по находящимся в федеральной собственности акциям акционерных обществ и доходов от использования иного федерального имущества;

есть ли нарушения при принятии в установленном порядке имущества в федеральную собственность, в том числе созданного за счет средств федерального бюджета, обращенного в собственность Российской Федерации;

имеются ли нарушения при изъятии федерального имущества; должным ли образом осуществляется защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и при его приватизации.

С целью выявления и пресечения случаев незаконного распоряжения федеральным имуществом, в том числе с превышением установленной компетенции, особое внимание следует обращать на законность правовых актов, издаваемых органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере.

В органах, осуществляющих земельный контроль, в территориальных органах Росреестра надлежит выяснить следующие вопросы: надлежащим ли образом осуществляется государственный земельный контроль, какие принимаются меры в случае выявления фактов неправомерного использования земельных участков;

обеспечивается ли соответствующий контроль за исполнением выданных предписаний, соблюдается ли порядок привлечения лиц, допустивших нарушение земельного законодательства, к административной ответственности.

В территориальных органах Федеральной службы судебных приставов необходимо установить наличие исполнительных документов и исполнительных производств, по которым одной из сторон (взыскателем или должником) выступает организация, в чьем владении и пользовании находится федеральное имущество, проверив:

соблюдаются ли требования законодательства об исполнительном производстве и о судебных приставах в ходе исполнительного производства по исполнительным документам, касающимся федерального имущества, в том числе: процедур наложения ареста на такие объекты, а также их изъятия, передачи под охрану, оценки, реализации, передачи взыскателю в ходе принудительного исполнения; соблюдается ли очередность обращения взыскания на имущество должника;

соблюдаются ли требования указанного законодательства при исполнительном производстве по исполнительным документам, по которым организация, в чьем владении и пользовании находится федеральное имущество, выступает взыскателем (требования о признании недействительными сделок с федеральным имуществом, их возврате организациям).

Изучение материалов прокурорских проверок показало, что основные нарушения в данной сфере допускаются при передаче в пользование объектов федеральной собственности, имеют место факты использования федерального имущества в отсутствие правовых оснований. Одна из причин таких нарушений - недостаточный контроль со стороны уполномоченных органов за использованием, сохранностью федерального имущества, в особенности земельных участков.

В целях устранения нарушений законов о государственной и муниципальной собственности, выявленных в ходе проверок, прокурорам надлежит использовать все меры прокурорского реагирования, предусмотренные Законом о прокуратуре: принесение протестов на противоречащие закону правовые акты, внесение требований об изменении нормативных правовых актов в связи с выявлением в них коррупциогенных факторов, внесение представлений об устранении нарушений законов, объявление предостережений о недопустимости нарушения законов, возбуждение дел об административных правонарушениях, вынесение постановлений о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурорами нарушений уголовного законодательства, обращение в суд в порядке, предусмотренном ГПК РФ и АПК РФ.

По результатам прокурорских проверок установлены типичные нарушения в деятельности органов по управлению государственным имуществом. Так, прокурорами вскрывается множество нарушений при издании территориальными управлениями Росимущества (далее - ТУ Росимущества) правовых актов с нарушением требований закона.

В Вологодской области этим органом управления издано незаконное распоряжение о предоставлении в собственность гражданина Г. земельного участка и заключен договор купли- продажи земельного участка площадью 8000 кв. м, что представляет собой нарушение требований ч. 2 ст. 35, ч. 3 ст. 33 Земельного кодекса Российской Федерации и Закона Вологодской области от 03.12.2009 № 2157-ОЗ «Об установлении предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, ведения садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства» о предельном максимальном размере земельных участков для садоводства 3000 кв. м.

Кроме того, сумма договора значительно меньше рыночной стоимости рассматриваемого земельного участка. Прокурорской проверкой установлено, что незаконными действиями должностных лиц Территориального управления Росимущества в Вологодской области интересам Российской Федерации причинен существенный ущерб.

Материалы проверки направлены в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК Российской Федерации в следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Вологодской области для решения вопроса об уголовном преследовании.

Прокурорами выявляются многочисленные факты нарушений при приватизации федерального имущества. Имеют место факты отчуждения федерального имущества (нежилых помещений, земельных участков, акций (долей), результатов интеллектуальной деятельности) вопреки установленным законом способам и порядку приватизации.

В Астраханской области установлено, что ТУ Росимущества при приватизации ФГУП «А...» имущество, не вошедшее в состав приватизируемого, вопреки ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ не было изъято. В течение длительного времени не принималось мер по передаче указанного имущества в ФГБУ «Ф...». В результате этого недвижимое имущество (2 нежилых помещения), включая земельные участки и движимое имущество балансовой стоимостью более 500 тыс. руб. (3 двухчастотных приемника Глонасс, 1 навигационный спутниковый приемник и иное имущество стоимостью менее 30 тыс. руб.) в отсутствие законных оснований использовалось ОАО «Н...» более года. В связи с выявленными нарушениями прокурорами приняты меры прокурорского реагирования.

К числу типичных нарушений закона относится ненадлежащее исполнение ТУ Росимущества обязанностей по контролю за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью объектов федеральной собственности, в том числе земельными участками. Контроль за сохранностью объектов федеральной собственности, за должным поступлением в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества не осуществляется.

Например, в Республике Бурятия при проверке соблюдения действующего законодательства при использовании федерального имущества ФГУП «Б.», находящимся в процессе приватизации, установлено, что при инвентаризации имущества в декабре 2012 г. выявлена недостача 23 объектов недвижимости балансовой стоимостью 2 086 198 руб., а также 100 объектов движимого имущества на сумму 4 547 490,85 руб. Полученные данные не были отражены в бухгалтерском отчете ФГУП «Б.» за 2012 г., заявление об утрате имущества было подано руководством организации в правоохранительные органы лишь 18.06.2013 в период прокурорской проверки.

Прокурорскими проверками вскрываются многочисленные нарушения законодательства при учете и ведении реестра федерального имущества. Не всегда обеспечивается полнота учета федерального имущества.

В Вологодской области в нарушение п. 28 Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2007 № 447, на отчетную дату 10.04.2012 и до настоящего времени 5 правообладателями не представлены обновленные сведения о федеральном имуществе, принадлежащем им на соответствующем вещном праве.

Вскрывается множество нарушений имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом.

В Краснодарском крае ненадлежащее осуществление Территориальным управлением полномочий по представлению интересов Российской Федерации в ОАО «О...» позволило его руководителю уже через год после создания акционерного общества продать значительную часть имущества, задействованного в производственном процессе, в том числе 47 объектов недвижимости, и земельные участки, расположенные под ними.

С целью вывода указанных сделок за рамки правового поля и создания возможности их совершения без согласования с органами управления акционерного общества цена продажи имущества была существенно занижена, отчуждение произведено по нескольким договорам. В последующем проданное имущество его покупателем передано в аренду прежнему собственнику - ОАО «О.».

В результате акционерным обществом ежегодно выплачивались арендные платежи за использование ранее принадлежащего обществу имущества, а также осуществлялся его ремонт, общая сумма расходов на указанные цели в период с 2009 по 2012 г. составила около 50 млн руб.

Перечисленные нарушения закона нередко становятся причиной незаконного отчуждения государственного имущества. В целях недопущения этого прокурорами применяются меры прокурорского реагирования.

Имеют место факты принятия органами местного самоуправления незаконных правовых актов по распоряжению государственным имуществом и земельными участками. Правоотношения по распоряжению федеральным имуществом и земельными участками регулируются с превышением компетенции. Допускаются незаконные отчуждения земельных участков. Распространены факты включения в состав имущества субъектов Российской Федерации объектов, относящихся к федеральной собственности.

В Забайкальском крае постановлением и.о. главы администрации муниципального района «У.» гражданке Б. для строительства объектов дорожного сервиса предоставлен в аренду земельный участок лесного фонда, который в силу ст. 8 ЛК РФ, ст. 17 ЗК РФ является федеральной собственностью, в связи с чем орган местного самоуправления не имел полномочий по распоряжению данным участком. Указанное постановление прокурором района оспорено в судебном порядке. Заявление прокурора судом удовлетворено, постановление признано незаконным со дня его принятия.

2.2.