Федеральный закон «О теплоснабжении» — первые итоги применения

18 февраля 2012 года, Комитетом Государственной Думы по энер­гетике был проведен «круглый стол» на тему «Федеральный закон «О теплоснабжении» — первые итоги применения, совершенствова­ние законодательной базы, обеспечивающее устойчивое функциони­рование отрасли».

Участники «круглого стола», представители федеральных и реги­ональных органов власти, депутаты Государственной Думы, предста­вители энергетических компаний, общественных организаций и объ­единений, рассмотрев вопросы применения Федерального закона «О теплоснабжении», выделили следующие основные позиции.

Закон «О теплоснабжении» принят Государственной Думой в июле 2010 года. Этот закон практически оформил централизован­ное теплоснабжение как отдельную отрасль экономики и определил основы регулирования экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем тепло­снабжения, созданием, функционированием и развитием таких си­стем, а также определил полномочия органов государственной вла­сти и управления по регулированию и контролю в сфере теплоснаб­жения, права и обязанности потребителей.

Созданная в условиях плановой экономики на государственные средства система теплоснабжения в России не имеет равных в мире по своим масштабам. По данным Минэнерго России, производство тепла в системах централизованного теплоснабжения (ЦТ) в России составляет 1300-1500 млн гкал в год — в 11 раз больше, чем в США, в два раза больше, чем в странах ОЭСР Европы, и составляет 44 % мирового производства тепла.

Тепловые электростанции и котельные в 2011 году использовали 72 % от общего потребления топлива в стране, в том числе 76 % потре­бления природного газа, 70 % потребления угля и 65 % потребления топочного мазута. Основной вид топлива для электростанций и ко­тельных в России — природный газ (более 70 %).

Количество абонентов системы теплоснабжения превышает 40 млн, общая протяженность тепловых сетей (в двухтрубном исчис­лении) составляет 170 тыс. км.

В условиях холодного климата система теплоснабжения относит - ся к важнейшим жизнеобеспечивающим системам стратегическо­го характера. 25 % тепла из систем ЦТ используется в промышлен­ном производстве, 75 % потребляет население, коммунально-бытовой и непромышленный сектор.

Из-за особенностей температурных режимов система работает с резко изменяющимися нагрузками. Объём потребления тепловой энергии в России в 2 раза больше, чем электрической. В платежах за энергию тепло из систем ЦТ обходится потребителям в 3—4 раза до­роже электроэнергии.

В условиях переходной экономики, после проведения приватиза - ции, реформы РАО ЕЭС России, реформы ЖКХ, созданная в рам­ках плановой экономики и в условиях централизованного финанси­рования система теплоснабжения претерпела кардинальную транс­формацию. Условия работы изменились. Возникла новая структура собственности (владения). Генерирующие источники, как правило, находятся в руках частных компаний. Более 70 % тепловых сетей и часть котельных оказались в собственности муниципальных обра - зований. Примерно 35 % генерации тепла обеспечивают мелкие ко­тельные в малых городах и поселках, которыми мало интересуются частные инвесторы.

В условиях рынка изменились ценовые пропорции. В издержках энергетических компаний постоянно растёт доля затрат на топливо. Рост цен на материалы и оборудование существенно опережает рост цен на тепло, которые, в свою очередь, быстро растут, но в целях со­циальной стабильности сдерживаются государством.

Возникла конкуренция. На оптовом рынке электроэнергии и мощ­ности (ОРЭМ) ТЭЦ конкурируют с ГРЭС, а на локальных рынках тепла, цены на которых отличаются в разы, ТЭЦ конкурируют с ко­тельными. При этом тепловые источники имеют существенный из­быток мощности. Так, тепловые мощности ТЭЦ загружены от 30 до 35 % от установленной мощности. Тепловые мощности котельных из-за несбалансированности экономических интересов, как правило, не используются совместно с ТЭЦ в пиковых режимах.

Возникла конкуренция между различными вариантами развития энергетики — централизованной системой тепло — и электроснабже­ния городов и крупных промышленных узлов на основе ТЭЦ обще­го пользования, присоединенных к Единой энергетической системе и являющихся наиболее энергоэффективными с точки зрения ис - пользования топлива, и вариантом на основе локальных энергоисточ­ников и локальных энергосистем потребителей. При этом инвести­ционная привлекательность распределённой, почти исключительно газовой генерации и локальных систем транспорта тепла и электро­энергии растёт, в том числе за счёт повышения тарифов для пред­приятий из-за тарифной политики перекрёстного субсидирования в пользу социальных потребителей, а также из-за снижения надёж­ности централизованного энергоснабжения.

За период с 1990 по 2010 годы общее потребление тепла в центра­лизованных системах в целом снизилось на 14 %, а отпуск тепла на ТЭЦ в наиболее энергоэффективном теплофикационном цикле — на 48 %. Отпуск тепла от котельных увеличился на 25 %, а потребле­ние сетевого газа на отопление индивидуальными потребителями возросло в три раза.

Многие ТЭЦ, несмотря на низкие удельные расходы топли­ва на производство электрической и тепловой энергии, в силу це­лого комплекса причин, включая ценовую (тарифную) политику, оказались убыточными. В результате реализации условий ДПМ на ОРЭМ впервые за долгие годы появился излишек электрической мощности. Появилась возможность закрыть самые экономически неэффективные электрические мощности. Всё или часть оборудо­вания примерно 40 ТЭЦ не прошли конкурентный отбор мощности (КОМ) в 2012 году. Перевод таких ТЭЦ в режим котельных приво­дит к недопустимому росту себестоимости тепла и росту тарифов для потребителей, а прекращение теплоснабжения городов недопу­стимо.

В рыночных условиях модернизация и развитие теплоэнергети­ки осуществляется преимущественно за счёт частных инвестиций. В условиях повышенных рисков капиталовложений в эту отрасль из-за тарифной политики, плохого качества заёмщиков, длительных сроков окупаемости энергетических проектов, высоких процентных ставок предложение заёмных средств для модернизации теплоэнер­гетики на внутреннем рынке даже для крупных компаний крайне ограничено. Для выявления значительных внутренних резервов и использования экономии в качестве ресурса для модернизации у компаний нет стимулов и не хватает утраченной компетенции спе­циалистов, а из-за различных экономических интересов участников не используется системный подход для оценки общей экономиче­ской эффективности, когда экономические эффекты, которые мож­но суммировать, лежат «в разных карманах».

За последние 20 лет инвестиции в теплоэнергетику практиче­ски не вкладывались (за исключением инвестиций в генерирующее оборудование в рамках ДПМ — договоров о предоставлении мощ­ности, за рамками которых осталось более 80 % мощностей). Износ генерирующего оборудования и тепловых сетей достиг критических размеров. С 2006 года по 2011 год повреждаемость тепловых сетей в отопительный сезон выросла в 1,7 раза. Только объёмы переклад­ки тепловых сетей в Российской Федерации, требующих срочной замены, составляют около 45 тыс. км и оцениваются в 500 млрд ру­блей, а тарифные поступления теплоснабжающих организаций ис­пользуются в основном на оплату растущих потерь и аварийных ра­бот, вместо профилактики аварий.

Критический уровень износа оборудования, недостаточный кон­троль за готовностью к отопительному сезону, утрата квалифици­рованных кадров и компетенций, особенности заключения госу­дарственных и муниципальных контрактов в соответствии с дей­ствующим законодательством, значительное снижение качества производимого и поставляемого оборудования, высокий уровень коррупции привели к резкому снижению надёжности и безопасности систем теплоснабжения, постоянному росту количества инцидентов, аварий и чрезвычайных ситуаций в теплоснабжении.

По мнению многих специалистов, инвестиционные возможности теплоснабжающих компаний могли бы существенно вырасти в слу­чае снижения объёма задолженности потребителей. Из-за проблем с управлением многоквартирными домами, неразвитостью систем учёта, низкой платежеспособностью населения из-за роста тари­фов, ресурсоснабжающие организации на рынке тепла сталкиваются с хроническими неплатежами. Эта проблема уже приобрела государ­ственный масштаб.

Для решения перечисленных выше и других проблем функцио­нирования и развития отрасли теплоснабжения принятие Федераль­ного закона «О теплоснабжении» в 2010 году было крайне необходи­мым и своевременным. В то же время особенностью закона являет­ся большое количество отсылочных норм, в соответствии с которыми необходимо было разработать пакет взаимосвязанных подзаконных актов, регулирующих различные базовые вопросы функционирова­ния системы теплоснабжения. Подготовка и вступление в силу под­законных актов затянулись, что не позволило в полной мере исполь­зовать в правоприменительной практике положения закона.

Одним из основных механизмов, введенных законом, стали схемы теплоснабжения (п. 3, ст. ФЗ «О теплоснабжении»), которые явля­ются инструментом государственного и муниципального управления в сфере теплоснабжения, их использование можно рассматривать и как плановый инструмент в энергетике для планирования развития от уровня муниципалитетов.

Основная сложность для уполномоченных федеральных и муни­ципальных органов заключается в том, чтобы обеспечить не только контроль сроков разработки схем, но и их высокое качество, эффек­тивное распределение тепловой нагрузки, обеспечивающее надёжное теплоснабжение наиболее экономичным образом.

В соответствии с поручением Минэнерго России создана система добровольной экспертизы схем теплоснабжения при НП «Энергоэф­фективный город». До настоящего времени ни один муниципалитет не проявил реальной заинтересованности в такой экспертизе, поэто­му экспертиза осуществляется в инициативном порядке по открытой информации.

В ходе мониторинга установлено, что по состоянию на 15 янва­ря 2013 года из 156 городов России с населением свыше 100 тыс. че­ловек (исключая Москву и Санкт-Петербург) схемы разработаны и опубликованы на официальных сайтах 8 городов (5 %). Из них в 3 городах схемы теплоснабжения не соответствуют установленным требованиям ни по составу разделов, ни по содержанию.

В ближайшее время схемы начнут приниматься массово и надо кардинально изменить ситуацию с качеством их разработки.

Для исправления ситуации необходимо в процессе разработки и ежегодной актуализации контролировать схемы с использованием экспертизы. В соответствии с п. 5 ст. 4 ФЗ «О теплоснабжении» Ми­нэнерго России и Минрегион России уполномочены осуществлять функции контроля и надзора за соблюдением требований законода­тельства в области теплоснабжения, и, соответственно, за качеством разработки схем, с возможностью выдачи обязательных предписа­ний.

При осуществлении функций контроля существенное значение имеют правила п. 5 ст. 23 закона «О теплоснабжении», в соответствии с которыми при разработке схемы теплоснабжения должна быть обе - спечена безопасность системы теплоснабжения.

Финансирование и реализация включённых в схему теплоснаб­жения мероприятий по развитию системы теплоснабжения осущест­вляется в соответствии с инвестиционными программами организа­ций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере те­плоснабжения.

Инвестиционные программы необходимы для принятия тариф­ных решений. Как отмечалось, порядок согласования и утвержде­ния инвестиционных программ до настоящего времени не утвержден Правительством Российской Федерации.

Российское законодательство до настоящего времени содержит принципиально разные положения в электроэнергетике, теплоснаб­жении, а также в регулировании деятельности коммунального ком­плекса. Коллизия правовых норм разрывает единый комплекс го­родского энергетического хозяйства, приводит к таким проблемам, как проблемы ТЭЦ на рынке ОРЭМ или судебные споры по вопросу оплаты горячей воды.

Участники «круглого стола» рекомендовали ускорить приня­тие нормативных правовых актов, предусмотренных Федеральным 42 законом «О теплоснабжении», в том числе Правил коммерческого учёта тепловой энергии и теплоносителя, ускорить введение в дей­ствие ведомственного нормативного акта «Методические рекомен­дации по разработке схем теплоснабжения», принять меры к обяза­тельному проведению проверок готовности к отопительному сезону 2013—2014 годов в порядке, предусмотренном ст. 20 Федерального за­кона «О теплоснабжении». Рекомендовать администрациям муници­пальных образований проводить добровольную экспертизу проектов схем теплоснабжения до их утверждения в установленном порядке.

Процесс повышения энергоэффективности российской эконо­мики находится под пристальным вниманием государства. Норма­тивно-правовое обеспечение данного направления является залогом успешного достижения поставленных целей по энергосбережению, поэтому необходимо периодически пересматривать и актуализиро­вать законодательство в соответствии с реальностью.

Федеральный закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении...» по мере реализации его основных положений становится одним из ключе­вых документов, определяющих сегодняшнюю ситуацию, в первую очередь в жилищно-коммунальном хозяйстве и, в меньшей степени, в топливно-энергетическом комплексе в целом. Закон содержит по­следовательность мероприятий, которые после их окончательной ре­ализации должны качественно повысить энергоэффективность рос­сийской экономики, а также определяет сроки и ответственность по выполнению этих мероприятий. На предыдущих этапах была, в той или иной степени, решена задача составления региональных про­грамм по энергосбережению. Сегодня для реализации этих программ начинают поступать реальные инвестиции, направляемые в первую очередь в ЖКХ и на капитальный ремонт жилого фонда.

Индивидуальные и коллективные приборы учёта энергоресурсов как у потребителей, так и у ресурсоснабжающих организаций долж­ны были быть установлены в 2012 году. Для тех, кто этого не сделал, в 2013 году вступает в действие норма о принудительной установке таких приборов. Следующим этапом реализации закона № 261-ФЗ, который должен был быть выполнен до 1 января 2013 года, является повсеместное проведение обязательного энергетического обследова­ния и составление энергетического паспорта.

Ясно, что необходимой частью такого обследования должен быть анализ потребления и потерь энергоресурсов, проведенный на основе показаний приборов учёта. Далее, по результатам этих обследований, естественным является переход к собственно энергосберегающим мероприятиям, которые могут проводиться специалистами в рамках энергосервисных договоров (контрактов). Одним из шагов по реали­зации государственной политики в области энергосбережения яви­лась Государственная программа Российской Федерации «Энерго­сбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года». Её цель — снижение за счёт реализации мероприятий Программы энергоёмкости валового внутреннего продукта (ВВП) страны на 13,5 %, что в совокупности с другими факторами позво­лит обеспечить решение задачи по снижению энергоёмкости ВВП на 40 % в 2007—2020 годах.

До тех пор пока есть спрос не на качественную, и в первую очередь на дешёвую работу по энергоаудиту, доминировать на этом рынке будут низкосортные компании-однодневки. В этих условиях беспо­лезно обучать энергоаудиторов, повышать их квалификацию, прово­дить их аттестацию. Заказчиком выступает потребитель, обязанный провести энергетическое обследование. Он платит за эту услугу, и он диктует условия, по которым зачастую даже опытные энергоаудито­ры вынуждены выполнять работу некачественно.

Основным документом по результатам энергетических обсле­дований является энергетический паспорт строго установленно­го образца, а отчёт по результатам энергетических обследований и программа (предложения по комплексу мероприятий повышения энергетической эффективности) вторичны. Из-за этого к самим ре­зультатам энергетических обследований относятся как к бесполез­ному документу.

Из-за того, что при энергетическом обследовании приходится из­учать практически весь объект (а это иногда крупное многофункцио­нальное предприятие с развитой энергетикой, расположенное на не­скольких гектарах земли), стоимость таких изысканий объективно становится высокой из-за больших трудозатрат. При этом в основ­ном приходится сталкиваться с отклонениями от условий правиль­ной эксплуатации энергопотребляющих установок. Иными словами, платятся большие деньги за услуги высококвалифицированных спе­циалистов для фиксации очевидного разгильдяйства потребителя.

Предусмотренные программой объёмы финансирования про­граммных мероприятий из бюджетов всех уровней и внебюджетных источников до конца 2020 года должны составить 9 532 млрд руб. Не­обходимо отметить, что за счёт средств федерального бюджета и бюд­жетов субъектов Российской Федерации планируется обеспечить только около 7 % от заявленных средств. Оставшиеся 8 837 млрд руб. предполагается привлечь за счёт внебюджетных источников финан­сирования, к которым относятся:

— плата по договорам на поставку мощности, инвестиционные со­ставляющие тарифов регулируемых организаций;

— взносы участников реализации подпрограмм программы, вклю­чая организации различных форм собственности;

— средства частных инвесторов, привлекаемые в рамках государ­ственно-частного парнёрства, в том числе на условиях оплаты из полу­ченной экономии энергетических ресурсов в стоимостном выражении;

— доходы от продажи единиц сокращения выбросов в рамках про - ектов совместного осуществления, целевые отчисления от прибыли организаций, заинтересованных в осуществлении программы;

— кредиты, займы кредитных организаций, средства фондов и об - щественных организаций, иностранных инвесторов, заинтересован­ных в реализации подпрограмм или отдельных мероприятий про­граммы;

— иные внебюджетные источники.

К сожалению, в программе отсутствует информация о фактиче - ском исполнении прогнозных показателей по привлечению средств из внебюджетных источников за истекший период. При этом целесо­образным было бы включение в документ детализированной инфор­мации о ходе реализации программных мероприятий, в частности по источникам внебюджетного финансирования.

Классическая схема энергосервисного договора (контрактинга) состоит из:

— профессионального энергоаудита;

— разработки программы энергосбережения и бизнес-плана;

— привлечения инвесторов или заёмных средств, если таковых нет у заказчика и исполнителя;

— разработки необходимых проектов;

— реализации проектов;

— эксплуатации (сервисного обслуживания), возврата заёмных средств и получения прибыли.

В России проводится определённая работа по энергосервисным мероприятиям в рамках отдельно взятых компаний и финансовых структур. Но, к сожалению, кроме названия, эта работа мало напоми­нает энергосервис.

Основные причины недостатков:

1. Отсутствие нормативно-правовых основ, регулирующих энер­госервисный контракт, в частности:

— методических и нормативных материалов по получению эконо - мии денежных средств при реализации энергосервисных проектов;

— практики доказательного мониторинга экономии денежных средств после внедрения проектов;

— правил бухгалтерской проводки получаемой экономии на систе­матической основе, её дифференцированного учёта и аккумуляции;

— принятых и юридически обеспеченных правил по определению периода начисления экономии, определению базы сравнения;

— механизмов преодоления хотя бы очевидных рисков, учитыва - ющих специфику выполнения энергосервисных контрактов.

2. Отсутствие единой цели (мотивации) у участников процесса. Ра­бота складывается по принципу нескольких «самостийных» команд.

3. Существующее методическое обеспечение не нацелено на выяв­ление подлинности (верификации) экономии энергии.

4. Непривычность концепции энергосбережения для менталитета людей, принимающих финансовые решения.

5. Недостаток профессионалов в сфере энергосбережения и повы­шения энергоэффективности.

В результате трёх лет действия закона «Об энергосбережении.» имеются единичные энергосервисные договоры, которые остаются в большинстве своём незаконченными или не полностью реализован­ными в финансовом плане. Подавляющее большинство этих догово­ров заключаются исключительно в добровольно-принудительном по­рядке.

Для обеспечения единства целей всех заинтересованных сторон процесса следует особое внимание уделить разработке комплекса мер, в частности нужно энергосервисную деятельность уравнять в пра­вах с другими видами подрядной деятельности. Для этого целесоо­бразно в главе 30 Гражданского кодекса Российской Федерации вве­сти определение «договор энергосервиса», по аналогии с «договором энергоснабжения». В главе 37 Гражданского кодекса Российской Фе­дерации ввести новый вид деятельности «энергосервисный подряд». В Бюджетном кодексе Российской Федерации указать, что энергосер­висный подряд становится самостоятельным бюджетным процессом. В связи с этим статью 72 Бюджетного кодекса необходимо дополнить словами: «Главные распорядители бюджетных средств осуществляют планирование бюджетных ассигнований с учётом результатов энерго­сервисной деятельности бюджетных организаций на весь период дей­ствия энергосервисных контрактов (договоров) плюс один год допол­нительно».

В энергосервисном договоре целесообразно предусмотреть следу­ющие разделы:

— порядок передачи подрядчиком энергосервисного оборудования заказчику;

— обязанности сторон по обеспечению эффективного и надёжного содержания энергосервисного оборудования;

— порядок распределения реализованной экономии.

На основании этих норм должны заключаться дополнительные соглашения, направленные на достижение единой мотивации у всех участников процесса.

Необходимо обеспечить достижение подлинности данных о полу­ченной экономии энергии (топлива). Это особая категория информа­ции, поскольку если подходить формально, то достигнутые сбереже­ния энергии не могут быть фактически прямо измерены. Сбережен­ная энергия — это энергия, которая уже не потребляется.

В договор следует ввести раздел «Сопоставимость условий», с учё­том приказа Минэкономразвития России № 5912, материалов между­народного протокола IPMVP и других руководящих документов. При этом следует избегать сравнения только по абсолютным (валовым) показателям, для чего использовать удельные показатели экономии и тому подобное.

Несомненно, одним из условий обеспечения подлинности данных о достигнутой экономии энергии (топлива) является создание демон­страционных объектов с проведением сертификации удельных показа­телей достигнутой экономии.

Необходима наработка законодательных инициатив по мере на­копления практики договорных отношений. Основные направления здесь следующие: наличие юридически оформленных дополнитель­ных документов (соглашений) по распределению средств от эконо­мии между всеми участниками контракта, с приоритетом возврата платежей по кредиту; по форме участия заказчика в возврате плате­жей, в случае роста кредитной ставки, вызванной изменением Центро­банком Российской Федерации ставки рефинансирования (пересмотр срока действия договора, суммы договора и тому подобное).

При определении причин недостижения заявленной, но ранее под­твержденной экономии следует рассматривать и вариант возникнове­ния форс-мажорных обстоятельств, пока энергосервисный подряд не будет реализовываться как «самостоятельная финансовая система».

Существенным фактором для минимизации рисков при заключе­нии энергосервисного контракта для энергосервисной компании (по­тенциального инвестора) могло бы стать замораживание роста тари­фов на энергоресурсы у заказчика на срок действия энергосервисного контракта (например, не более 5 лет).

Однако возникающие при этом последствия, связанные с меха­низмом компенсаций выпадающих доходов у энергоснабжающих ор­ганизаций, требованиями к продукции и технологиям, являющимся предметом энергосервисных контрактов, а также механизмом опреде­ления (подтверждения) этих самых требований, потребуют комплекс­ной нормативной и методологической проработки, включая отрасле­вую специфику объектов внедрения с участием заинтересованных ми­нистерств и ведомств (Минэкономразвития, Минэнерго, Минрегион, Минфин, Минпромторг, ФСТ, ФАС).

Основной итог «энергосервисной двухлетки» — энергосервисный рынок сам себя не отрегулирует. Только административными метода­ми и локальными нормативно-правовыми актами привлекательность энергосервисной деятельности не сформировать.

Необходим комплексный подход к разработке и утверждению нормативно-правовых актов с обязательным привлечением предста­вителей профессионального сообщества.

Самое обязательное нормативное требование — введение в бюд­жетную практику правила, разрешающего заказчику вносить в смету расходов ЭСКО затраты на эксплуатацию используемого энергосер­висного оборудования в течение всего срока действия энергосервис­ного контракта.

Требуется разработка действенных механизмов мотивации для всех заинтересованных сторон энергосервисного контракта (в зада­чах Программы данный вывод можно сформулировать как необхо­димость «формирования механизмов стимулирования деятельности энергосервисных компаний»).

Для дальнейшей поддержки государственной политики энергос­бережения и повышения энергоэффективности российской экономи­ки следует:

1) сконцентрировать полномочия по формированию и реали­зации государственной политики энергосбережения и повышения энергетической эффективности в рамках единого государственного органа, возложив на него соответствующие функции;

2) разработать основные направления государственной политики энергосбережения страны;

3) разработать методические указания по оценке резервов эконо­мии по различным секторам экономики и оценке реальных возмож­ностей энергосбережения;

4) на основе оценки резервов экономии по различным секторам экономики провести внеочередную корректировку региональных программ энергосбережения;

5) внести необходимые изменения в принятые в целях реализации закона № 261-ФЗ нормативно-правовые акты с учётом существую­щей правоприменительной практики и для наиболее успешной реа­лизации положений указанного закона;

6) разработать комплекс мер по созданию действенного механиз­ма функционирования и стимулирования деятельности в области энергосервиса;

7) определить по федеральным округам базовые регионы по соз­данию региональных нормативно-правовых актов в области энер­госбережения и реализации региональных программ с учётом эко­номических и климатических особенностей; разработать региональ­ные нормативно-правовые акты по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;

8) создать рабочую группу по разработке дополнений в федераль­ное законодательство в области энергосбережения, направленных на обеспечение нормативно-правового регулирования и стимулирова­ния деятельности в области энергосервиса.

2.