§ 3. Основные направления правовой реформы в Республике Узбекистан

Когда речь идет о сущности правовой системы, ее реформи­ровании и модернизации, прежде всего необходимо уточнить два схожих понятия - «обеспечение правовой реформы» и «правовое обеспечение реформ». Реформы, осуществляемые в стране, охватывают все сферы экономической, политической, правовой, социально-культурной, духовной жизни.

Президент И. А. Каримов в своем интервью корреспонденту «Российской газеты» отмечал: «Прежде всего мы основательно подготовили правовой фундамент. В его основе наша Конституция, где определены основные принципы нашего общества, его политические, экономические и духовные ориентиры. Мы построили законодательную базу, изменили всю государственную структуру. Она отвечает рыночным целям»^[126].

Формирование открытого и справедливого демократического общества и рыночных отношении в нашей стране осуществляется на основе общепризнанных международных конституционных и правовых стандартов. Эти стандарты обеспечивают сильные правовые гарантии и создают предпосылки для реформирования экономики и интеграции страны в мировое сообщество.

Конституция и другие фундаментальные законы, принятые в годы независимости, служат мощной гарантией демократизации всех сфер жизни, коренного обновления общества и его модернизации. Необратимость и устойчивость наших стремлений по созданию демократического общества и рыночной экономики непосредственно зависят от формирования надежных правовых гарантий.

Приведенные выше рассуждения подтверждают необходи­мость и значение правового обеспечения реформ. Исходя из этого, принятые законы и правовые нормы можно группировать в трех направлениях:

- правовое обеспечение политических реформ, сферы госу­дарственного строительства;

- правовое обеспечение экономических реформ;

- правовое обеспечение реформ в сфере судебно-правовой системы, а также реформирования деятельности правоохранительных органов.

Другими словами, под правовым обеспечением реформ следует понимать правовое оформление механизмов реализации преоб­разований сфере создания демократической государственности, социально-экономического развития, утверждения самостоятельной судебной власти, а также обеспечения прав и свобод человека.

На сегодняшний день в стране создана солидная правовая база. Были приняты: Конституция Республики Узбекистан; 16 кодексов, которые является источниками основных отраслей права; более 780 законов, 4 600 указов и более 1 300 постановлений Президента; свыше 10 300 постановлений Кабинета Министров, а также более 2 300 нормативных актов министерств и государственных комитетов и др.¹

В содержание термина «правовая реформа» вкладывается смысл реформирования правовой системы общества, ее демократическое обновление и совершенствование на основе ценностей цивилизо­ванного мира и общепризнанных принципов. Иначе говоря, реформа правовой системы подразумевает изменение, преобразование, модер­низацию правовой действительности с точки зрения современных потребностей развития общества. Она охватывает обновление и совершенствование всех компонентов, образующих правовую систему.

В годы независимости сформировалась собственная правовая система Республики Узбекистан. Данная система переживает процессы становления и совершенствования. Следует подчеркнуть, что правовые институты и явления, составляющие правовые системы, развиваются не одинаково высокими темпами. Например, такой компонент правовой системы, как законодательство, развивается динамично, другие элементы преобразовываются относительно медленно или же не освободились от старых форм и стереотипов ^[127] (речь идет о правосознании, правовой культуре и др.). Это подтверждает необходимость коренного реформирования всех структурных элементов правовой системы, исходя из требований современного развития. С учетом особенностей структурных элементов правовой системы можно следующим образам классифи­цировать основные направление правовой реформы.

Либерализация (демократизация) правовой системы. В современном мире в оценке права и связанных с ним явлений преобладает «либертарный» подход, т.е. рассмотрение права как средства обеспечения свободы. В соответствии с этой концепцией право - это прежде всего нормативная система, обеспечивающая свободу, справедливость и равенство людей, а также безопасность общества и имущественную независимость каждого гражданина.

Данная доктрина характеризуется двумя основными аспектами: 1) обеспечение свободы личности и либерализация ее социально- политической жизни; 2) обеспечение приоритета принципа социаль­ный справедливости, его внедрение во все сферы жизни общества и государства.

Обретение независимости коренным образом изменило общественно-правовую ситуацию в нашей республике. Изменилось законодательство, взят курс на либерализацию всей правовой системы. Однако не следуют упускать из виду, что не сразу удастся освободиться от пережитков и отдельных стереотипов тоталитарного прошлого. Следует подчеркнуть, что этой цели можно добиться лишь комплексно решая соответствующие тесно взаимосвязанные между собой проблемы:

- во-первых, для создания законодательной основы уголовно­правовой политики страны следуют внести соответствующие изменения и дополнения в действующее уголовное законодательство;

- во-вторых, перестроить и совершенствовать всю систему уголовной юстиции, обеспечить открытость и гласность в этой сфере;

- в-третьих, повысить правосознание и правовую культуру населения, в том числе работников правоохранительных органов, должностных лиц и граждан; сформировать цивилизованное и гуманное отношение общества к лицам, сбившимся с правильного пути; принять все меры для обеспечения принципа презумпции невиновности и др.

Либерализация уголовно-правовой политики предусматривает признание прав и свобод личности в качестве приоритетной ценностей.

В содержании всех направлений борьбы против преступности центральное место занимает человек и его интересы. Основная цель данной политики - это обеспечения спокойной и мирной жизни всего общество, каждого гражданина.

Логично, что тенденция либерализации правовой системы охватывает все ее элементы, особенно все отрасли права и законода­тельства. Для подтверждения приведем следующие примеры. Трудовой кодекс Республики Узбекистан, принятый в 1995 г., и Гражданский кодекс, принятый в 1995-1996 гг., Семейный кодекс, введенный в действие 1998 г., и другие отраслевые законы были разработаны в соответствии со стандартами международного права, а также на основе принципов демократии, гуманизма и справедливости.

Так, в сфере трудового законодательства были либерализованы договорные отношение между работодателем и работником; в сфере гражданского законодательства предусмотрены меры, обеспечиваю­щие самостоятельность субъектов, вступающих в договорные отношения, а также неприкосновенность частной собственности; в семейном законодательстве - меры, предусматривающие дополни­тельные гарантии, обеспечивающие свободу вступления в брак, гармонизацию отношений супругов на основе брачного договора.

Это лишь некоторые примеры либерализации законодательства. Процесс либерализации коснулся также административного, тамо­женного, налогового и других отраслей законодательства. В частности, на совместном заседании палат Олий Мажлиса 28-29 января 2005 г. Президент Республики Узбекистан в своем выступлении отметил, что Налоговой кодекс, принятий в 1997 г., необходимо обновить с учетом новых приоритетных задач экономических реформ. Данная идея была реализована принятием нового Налогового кодекса 25 декабря 2007 г., который по своей структуре и содержанию является более либеральным и демокра­тичным, чем прежний кодекс.

Демократизация законотворческого процесса. В данной области необходимо обратить серьезное внимание на следующие вопросы:

- следует разработать научно обоснованную законодательную стратегию Узбекистана (еще шире - эта программа правовой реформы) и утвердить ее в виде официального юридического документа;

-требуется усилить социологические аспекты законотворчества: это выявление общественной потребности в законодательном регу­лировании новых сфер социальной действительности, расширение эмпирической базы деятельности по созданию законов. В этой связи уместно было бы создать Институт изучения социологических проблем законодательства при Законодательной палате Олий Мажлиса;

- следует повысить качество планирования (в том числе долгосрочного) и прогнозирования законопроектных работ;

- необходимо совершенствовать законодательную технику и создать механизмы повышения навыков депутатов в данном вопросе.

В целях демократизации законотворческого процесса целесооб­разно широко привлекать заинтересованные организации, граждан и экспертов в процесс обсуждения законопроектов, эффективно использовать возможности всенародных обсуждений проектов законов, повышать активность депутатов парламента при обсуждении законопроектов, усилить транспарентность законотворческого процесса и т.п.

Обеспечение верховенства закона во всех сферах общественной жизни. Для создания демократичных, гуманных, справедливых по содержанию законов необходимо постоянно и последовательно улучшать качество законов. В данном направлении прежде всего необходимо:

- постоянно вести работу по приведению действующего законо­дательства республики в соответствие с общепринятыми междуна­родными стандартами;

- пересмотреть действующие и вновь принимаемые законы с точки зрения принципов: «разрешено все, что не запрещено законом» (для граждан), «дозволено то, что предусмотрено законом» (для государственных органов и должностных лиц);

- исходя из принципа приоритетного обеспечения прав человека, в содержание законодательства следует последовательно внедрять механизмы правового регулирования защиты интересов человека а также создавать юридические, организационные, духовно- нравственные, социальные механизмы обеспечения верховенства Конституции и законов. Закон играет особо важную роль в повышении социальной и политической активности населения, формировании политического плюрализма и многопартийности, углублении демократических реформ, усилении гарантий прав человека.

Значительную роль в демократизации политической системы, в том числе избирательной системы, сыграл Закон Республики Узбекистан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи совершенствованием избирательного законодательства» от 4 декабря 2008 г. Он стал важным шагом в деле последовательной демократизации избирательного законодательства страны. Этим законом внесен ряд новшеств.

Первая новелла: депутатские места в нижней палате парламента были увеличены со 120 до 150, из которых 135 депутатов избираются от политических партий, а 15 депутатских мест, исходя из важности и растущей актуальности вопросов охраны окружающей среды, предоставлены депутатам, избранным от Экологического движения Узбекистана. В законодательство введен ряд норм, обеспечивающих дальнейшую либерализацию избирательного процесса.

Вторая новелла: шестимесячный срок, установленный для регистрации политических партий, необходимый для их участия в выборах, был сокращен до четырех месяцев.

Количество подписей избирателей, необходимых для решения вопроса о допуске политических партий к участию в выборах, было сокращено с 50 000 до 40 000.

Увеличено с пяти до десяти возможное количество доверенных лиц кандидатов в депутаты.

Третья новелла: в законодательство о выборах введен новый институт - уполномоченного представителя политической партии, наделенного правом участия в проверках правильности составления подписных листов и в подсчете голосов на избирательных участках^[128].

Четвертая новелла: в закон о выборах введены нормы о том, что в числе кандидатов в депутаты от политических партий не менее 30 процентов должны составлять женщины. Реализация этой нормы в ходе выборов 2009 г. позволила избрать парламент, в нижней палате которого 33 депутата (22 процента от общей численности депутатов) - женщины. Членами Сената избрано 15 процентов женщин, а в местных представительных органах сегодня трудится более 20 процентов женщин от общего количества депутатов.

В то же время избирательная система, являющаяся важнейшей составляющей демократических преобразований, модернизации страны, постоянно развивается, и сама практика, накопленный опыт, ставят на повестку дня вопросы дальнейшей демократизации выборных процессов^[129].

В этой связи представляется целесообразным реализовать следующие законодательные инициативы.

В ст. 27 Закона «О выборах в Олий Мажлис Республики Узбекистан» необходимо ввести норму, в соответствии с которой не допускается проведение предвыборной агитации не только в день выборов, но за день до начала голосования. Введение этой нормы, широко применяемой в законодательстве ряда развитых зарубежных стран, позволило бы предоставить избирателям дополнительное время, необходимое для определения своих взглядов, политических предпочтений, другими словами, принятия ими осознанного решения по вопросу о том, за кого и какие политические программы голосовать. В законы «О выборах в Олий Мажлис Республики Узбекистан», а также «О выборах в областные и городские Кенгаши народных депутатов» целесообразно ввести норму, предусматри­вающую, что «в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования не допускается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет)»^[130].

Систематизация, кодификация закоиодателъства как фактор либерализации правовой системы. С начала функционирования нашего суверенного государства приняты 16 кодексов, такие как Трудовой кодекс, Уголовный кодекс, Кодекс об административной ответственности, Гражданский кодекс, Семейный кодекс, Налоговый кодекс и др. Однако утверждать, что все кодексы и законы приведены в соответствие с требованиями рыночных отношений, еще рано. Весьма важно тщательно изучить международный опыт и, опираясь на национальные особенности, а также с учетом правовых ценностей нашего народа, наряду с систематизацией законодательства добиваться обеспечения сбалансированности и упорядоченности в иерархии подзаконных нормативно-правовых актов. Необходимо также активно продолжать работу по обеспечению соответствия законам ведомственных нормативно-правовых актов.

Демократизация деятельности правоохранительных органов - важное направление правовых реформ. На шестой сессии Олий Мажлиса (29 августа 2001 г.) Закон Республики Узбекистан «О прокуратуре» был принят в новой редакции. Эта мера была связана с курсом республики по либерализации уголовно-правовой политики. Закон ввел несколько новшеств, которые составили основу реформирования системы органов прокуратуры. В частности, из компетенции прокуратуры было выведено такое направление, как общий надзор за законностью. Также были исключены нормы, предусматривающие надзор за законностью при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел. Было установлено, что представитель прокуратуры принимает участие во всех стадиях судебного разбирательства и в применении судами законодательных актов.

26 марта 2001 г. был принят Указ Президента «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Республики Узбекистан». Данный указ внес корректировку в деятель­ность всех структурных подразделений органов внутренних дел и определил стратегические направления их дальнейшего совершенст­вования. Особенностью вышеуказанных правовых актов является то, что в них существенное значение в деятельности органов прокура­туры и внутренних дел, особенно в ведении следствия, было придано приоритетному обеспечению прав и интересов человека.

Коренные реформы осуществляются в судебно-правовой сфере. Совершенствуется деятельность адвокатуры с тем, чтобы эффективно обеспечивать конституционное право граждан на судебную (правовую) защиту.

В структуре министерств юстиции и внутренних дел, прокура­туры были созданы специальные управления по защите прав человека. Кроме того, были приняты законы «Об адвокатуре», «О гарантиях адвокатской деятельности» и др. Эти и другие законодательные акты, принятые в ходе реформы, подтверждают, что в стране создаются и совершенствуются механизмы защиты прав человека и деятельности правоохранительных органов.

Обеспечение правовой реформы высококвалифицированными кадрами. Одна из важных задач реформирования правовой системы - это подготовка юристов-правоведов и повышение их квалификации; развитие правовой науки и выработка научно обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности проводи­мых реформ. Ныне функционируют Центр повышения квалификации судей и работников органов юстиции при Министерстве юстиции, Высшие курсы повышения квалификации прокурорских работников и следователей при Генпрокуратуре, факультет повышения квалифи­кации офицеров органов внутренних дел при Академии МВД Республики Узбекистан. Эти образовательные и просветительные учреждения ведут пропаганду юридических знаний и повышение квалификации (переподготовку) кадров правоохранительных орга­нов.

Важной составной частью правовой реформы являются адми­нистративные реформы, предусматривающие цели демократизации государственного строительства, либерализации системы государст­венного управления, осуществления оптимальной децентрализации государственной власти, т.е. постепенную передачу определенных функций центральных органов местным органам государственной власти и органам самоуправления.

Юридический всеобуч и повышение правовой культуры населения - важное звено реформы правовой системы. Формирование гражданского общества предполагает выработку правовой идеологии и высокой правовой культуры на основе идеологии национальной независимости. Соответствующие шаги в этом направлении были предприняты давно. Так, 29 августа 1997 г. Олий Мажлисом Республики Узбекистан была принята Национальная программа по повышению правовой культуры в обществе. Создан и успешно функционирует Центр правового просвещения, который вносит солидный вклад в повышение правовой культуры населения.

Важным шагом в этой сфере явилось принятие Президентом 4 января 2001 г. распоряжения «Об организации изучения Конституции Республики Узбекистан». Оно преследовало цель повышения конституционных и других правовых знаний населения, особенно молодежи, ибо человек, знающий законы и закрепленные в них права, свободы и обязанности, может чувствовать себя свободным, самостоятельно отстаивать честь и собственное достоинство.

В деле успешной реализации законов и других нормативно - правовых актов многое зависит от формирования нового правосознания и правовой культуры. В Концепции формирования гражданского общества в стране Президент И. Каримов отмечал, что поступательное развитие общества по пути демократии во многом зависит от уровня правосознания и правовой культуры людей. Ибо высокая правовая культура - показатель зрелости правовой системы^[131]. Формирование правовой культуры - важнейшая задача всех государственных органов, политических партий, общественных объединений, негосударственных, некоммерческих организаций, махалли, средних школ, органов самоуправления. Высокая правовая культура может быть достигнута в результате целенаправленной деятельности всех структур гражданского общества.

Реализация судебно-правовой реформы, направленной на обеспечение демократизации правосудия, создание независимой судебной власти. Судебная реформа является составной частью процесса формирования правового государства и гражданского общества и выступает важным фактором, способствующим созданию самостоятельной судебной власти.

Судебная власть - одна из трех равнозначных властей, высокий авторитет которой создает необходимые условия для обеспечения прав человека, демократии и стабильной законности. Безусловно, основной задачей судебной власти является обеспечение прав и свобод граждан, защита конституционного строя в стране, соответст­вия конституции правовых актов законодательной и исполнительной властей, законности и справедливости в реализации законов и других нормативно-правовых актов.

Последовательная реализация в общественно-политической жизни республики принципа разделения властей создала возмож­ность становлению реальной судебной власти. В Концепции форми­рования гражданского общества Президент Республики Узбекистан отметил: «Одним из ключевых приоритетов демократического обновления страны является последовательная демократизация, либерализация судебно-правовой системы, направленная на обеспечение верховенства закона, законности, надежную защиту прав и интересов личности, говоря кратко, - формирование правового государства и правосознания людей»^[132].

Главным при этом является конституционное и фактическое признание того, что суды, как важное звено государственной власти, являются субъектом реальных властных полномочий. Также важно, что судебная власть должна быть признана социальным сознанием общества. Судебная власть формирует и осуществляет соответствую­щую судебную политику государства.

Создание независимой, справедливой судебной власти - приоритетное направление государственной политики. Известно, что в условиях бывшего тоталитарного строя суды были превращены в дубинку командно-административной системы. В сознании людей сформировался негативный образ суда: органа карающего, обвиняющего, лишающего людей свободы. Ныне главная задача реформ - превратить суд в форпост обеспечения справедливости и права. «Реализован комплекс организационно-правовых мер, направленных на последовательное укрепление судебной власти, обеспечение независимости, самостоятельности суда, превращение его из органа орудия репрессий и карательного аппарата в прошлом в подлинно независимый институт государства, призванный надежно охранять и защищать права и свободы человека и гражданина»^[133].

Для этого необходимо шаг за шагом совершенствовать правовые основы деятельности судебных органов. Законодательные основы должны гарантировать независимость суда и судей от других ветвей власти, от политических партий, иных общественных объединений. Суды при принятии решений, в деятельности по отправлению правосудия подчиняются только закону. Эти правовые основы должны обеспечивать демократичность, объективность и доступность суда, а также способствовать расширению круга судебной защиты. Закон должен гарантировать неприкосновенность судей.

Президент Республики Узбекистан 23 июня 2008 г. принял Постановление «Об образовании исследовательского центра по демократизации и либерализации судебного законодательства и обеспечению независимости судебной системы». Оно дало новый импульс для дальнейшего продолжения реформ в судебно-правовой сфере, направлено на совершенствование правоприменительной и судебной практики, повышение авторитета суда. Безусловно, прово­димые реформы по демократизации судебной системы способство­вали более эффективному обеспечению прав граждан на судебную защиту и повышение роли адвокатуры, ускорению процессов демократизации и обновления общества, реформирования и модернизации страны.

Особое значение в ходе судебной реформы приобрели Указ Президента Республики Узбекистан от 2 августа 2012 г. «О мерах по коренному улучшению социальной защиты работников судебной системы» и Распоряжение Президента Республики Узбекистан «О совершенствовании деятельности высшей квалификационной комиссии по отбору и рекомендации на должности судей при Президенте Республики Узбекистан» от 29 декабря 2012 г.

Отмеченные выше социально-политические, правовые и организационные меры направлены на повышение роли и авторитета суда, на создание условий для эффективного функционирования судов. Создание независимой, объективной и демократичной судеб­ной системы, в конечном итоге, будет служит интересам человека, гарантированной защите прав и свобод граждан.

Таким образом, реформы охватывают все структурные компоненты правовой системы, ибо все преобразования и процессы, происходящие в каждой части данной системы, тесно взаимосвязаны между собой. Только комплексный и широкомасштабный подход к правовым реформам может привести к желаемым позитивным результатам.