Способы формулирования легальных определений

При формулировании определений законодатель и иные право­творческие, а также судебные органы используют практически весь арсенал способов формулирования дефиниций, который известен логике и успешно применяется в научных, в том числе и правовых исследованиях.

«Открытый ключ электронной цифровой подписи - уникальная последо­вательность символов, соответствующая закрытому ключу электронной цифровой подписи, доступная любому пользователю информационной системы и предназначенная для подтверждения с использованием элек­тронной цифровой подписи подлинности электронной цифровой подпи­си в электронном документе»^[30].

«...Под отходами производства понимаются материалы, вещества, изделия, образовавшиеся в процессе производства продукции, выпол­нения работ (услуг) и не находящие применения на данном предприятии (организации) либо полностью не пригодные для использования в том качестве, для которого они предназначены...»^[31].

Законодатель использует рекурсивные определения, в которых место родового понятия занимает указание на то, как этот предмет (понятие) можно построить (получить) из предметов данных и уже известных.

Наиболее наглядными нам представляются дефиниции поня­тия «местное самоуправление», которые выводятся, строятся через другие определения иных терминов, в частности «органы местного самоуправления» и «муниципальное образование».

Так, в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ, сказано: «Под местным самоуправлением понимается право, реальная способность органов местного самоуправления регламентиро­вать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рам­ках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Через понятие «органы местного самоуправления» строится определение «местное самоуправление» в ст. 1 Федерального закона «Об общих прин-

Іципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осущест­вления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установлен­ных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъек­тов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов на­селения с учетом исторических, иных местных традиций».

Через понятие «муниципальное образование» строится дефини­ция словосочетания «местное самоуправление», помещенного в раз­деле 11 «Основных положений государственной политики в обла­сти развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г.

«...Местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом».

Понятие «органы местного самоуправления» раскрывается разны­ми определениями, сосредоточенными в двух федеральных законах:

В статье 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» -утратил силу. органы местного самоуправления - представительные органы местного самоуправления «и выборные должностные лица местного самоуправ­ления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с Кон­ституцией Российской Федерации, федеральными законами, конститу­циями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.

В статье 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации»: органы местного самоуправления - из­бираемые непосредственно населением и (или) образуемые предста-

вительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Термин «муниципальное образование» урегулирован в ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригород­ская территория города федерального значения».

В законодательстве встречаются также операциональные опреде­ления, в которых мыслимые в них предметы выделяются с помощью указанных тех или иных операций, выполнение которых дает воз­можность отличить эти предметы от других. К ним можно, на наш взгляд, отнести определение понятия «заведомо ложная реклама»:

I Заведомо ложной является реклама, с помощью которой рекламодатель (рекламопроизводитель, рекламораспространитель) умышленно вводит в заблуждение потребителя рекламы^[32].

Однако следует признать, что большая часть легальных опреде­лений не является явными определениями, дефинициями в соб­ственном смысле слова. В них не раскрывается содержание понятий, законодатель зачастую характеризуют их с какой-либо стороны, выделяя ту или иную черту, которая необходима для права, право­порядка, с точки зрения их различной регламентации, используя в этих целях такие приемы логики, как характеристика, описание, различие, определение через примеры, объяснение^[33] и др.

Наличие в законодательстве дефиниций в широком смысле при­знается российскими правоведами, в том числе и лицами, причаст­ными к законотворческому процессу.

В качестве иллюстрации можно привести высказывание председателя Комитета Совета Федерации по международным делам М.Маргелова в связи с разработкой вопросов правового регулирования борьбы с тер­роризмом в международном аспекте: ведь до сих пор нет общепринятого юридического описания этого явления^[34].

В форме описания раскрывается понятие «военная организация государства», закрепленное в ч. 1 модельного закона «О парламент­ском контроле над военной организацией государства».

Как полагает законодатель, «военная организация государства - со­вокупность органов и структур исполнительной власти, созданных и действующих в соответствии с конституцией и законами (государ­ства - участника СНГ); предназначенных для обеспечения безопасности личности, общества и государства; имеющих право применения силовых средств и средств вооруженной борьбы и (или) осуществления специ­альных операций в рамках и случаях, установленных законом. Состав и структура военной организации государства определяется в законода­тельном порядке и приводится в соответствие с международными обяза­тельствами государства.

Военная организация государства, с учетом особенностей государ­ственного устройства отдельных государств - участников СНГ, может включать в себя:

а) вооруженные силы, войска, другие военизированные формиро­вания и органы, предназначенные для отражения внешней агрессии и других угроз, связанных с применением извне военной силы против данного государства или выполнением государством его международ­ных обязательств;

б) внутренние войска, другие военизированные формирования и ор­ганы, предназначенные для защиты конституционного строя, пресечения беспорядков, обеспечения охраны общественного порядка и безопасности внутри страны, борьбы с терроризмом, охраны государственной тайны;

в) пограничные войска;

г) органы и военизированные формирования, предназначенные для борьбы с преступностью;

д) органы государственной разведки и контрразведки;

е) органы и военизированные формирования, предназначенные для обеспечения правительственной связи;

ж) органы и войска гражданской обороны, военно-транспортные, а также предназначенные для преодоления последствий чрезвычайных си­туаций природно-экологического и социально-гуманитарного характера;

з) создаваемые на военное время специальные формирования.

Военизированные организации и формирования, не входящие в со­став военной организации государства в том ее виде, как она законо­дательно определена (государством - участником СНГ), должны быть в законодательном порядке объявлены незаконными»^[35].

Описание организаций, отнесенных к военной организации го­сударства, существенно отличается от явных законодательных де­финиций и тем не менее это в понимании законодателя является дефиницией, поскольку она помещена в статье, имеющей заголовок «О терминах и определениях». Законодатель использует и иные способы формулирования неявных определений.

Типичным примером неявного определения является определе­ние понятия

■ «государственный мониторинг в области отношений с соотечественни­ками, включающий в себя сбор, анализ и оценку информации о поло-

Іжєнии соотечественников, создание банка данных, прогнозирование ситуации и проведение научно-исследовательских работ» из ст. 25 Федерального закона от 24 мая 1999 г. №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».

Как уже говорилось, законодатель, преследуя свои цели, учи­тывая свои интересы, подчас как бы пренебрегает отображением сущности, давая определения разным явлениям, предметам, про­цессам, закрепляя их отдельные свойства, качества, признаки, которые, по его мнению, необходимы в экономической и поли­тической действительности. Отсюда и формы подобных опреде­лений, разъяснений весьма специфичны. Таковыми можно счи­тать определения предмета, явления посредством указания на его объем. Примером подобного рода определения может служить предписание

п. 3 Положения о Федеральной архивной службе России: «В систему Федеральной архивной службы России входят федеральные государ­ственные архивы, научные и другие организации, подчиненные непо­средственно Федеральной архивной службе России, а также органы управления архивным делом субъектов Российской Федерации и под­чиненные им учреждения».

Следующим видом подобного разъяснения может служить пред­писание п. 14 Положения о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, предусматривающее правовую ха­рактеристику предмета или явления:

«Архивы БТИ относятся к государственному архивному фонду Российской Федерации и являются государственной собственностью, находящейся в пользовании субъектов Российской Федерации».

Кроме того, в названном качестве выступают определения, в ко­торых законодатель, используя императивные формулировки, устанавливает содержание и объем понятия.

Например, «К авиационному персоналу относятся лица, имеющие специ­альную подготовку и сертификат (свидетельство) и осуществляющие дея­тельность по обеспечению безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности, а также деятельность по организации, вы­полнению, обеспечению и обслуживанию воздушных перевозок и поле­тов воздушных судов, авиационных работ, организации использования воздушного пространства, организации и обслуживанию воздушного движения» (ст. 52 Воздушного кодекса РФ).

Имеются и иные виды. В законодательный оборот вошли опреде­ления понятий числового обозначения, например, «малые города», «несовершеннолетние».

Достаточно часто в федеральных законах в разных статьях одно и то же понятие определено посредством явной и неявной форм. К ним можно отнести понятие «бухгалтерская отчетность».

«Бухгалтерская отчетность - единая система данных об имущественном и финансовом положении организации и о результатах ее хозяйственной деятельности, составляемая на основе данных бухгалтерского учета по установленным формам» (явное определение через род и видовое отли­чие). Следующее определение можно считать неявным: «Бухгалтерская отчетность организаций, за исключением отчетности бюджетных органи­заций состоит из: а) бухгалтерского баланса; б) отчета о прибылях и убыт­ках; в) приложений к ним, предусмотренных нормативными актами; г) ау­диторского заключения, подтверждающего достоверность бухгалтерской отчетности организации, если она в соответствии с федеральными зако­нами подлежит обязательному аудиту; д) пояснительной записки».^[36]

Отдельно следует указать такую форму, как определение по­нятия через его отрицание, которая нежелательна с точки зрения логики. Примером подобной формы может считаться определение понятия «беженец»:

«Беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Фе­дерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жерт­вой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежне­го обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений»^[37].

Не отрицая прав законодателя устанавливать определения, со­держащие неполный перечень сущностных признаков понятия и тем самым отличающиеся от доктринальных дефиниций, все же полагаем, что проблема более строго следования правилам логи­ки в законодательстве сохраняет свою актуальность. Специфика в формулировании легальных определений не дает никаких осно­ваний для игнорирования общепризнанных правил логики, ибо ни в науке, ни в практике не имеется иных путей логически последо­вательного развития мышления, в том числе и воли законодателя в принимаемых нормативных правовых актах.

Прежде всего, недостаточно ясен вопрос, какие понятия и при ка­ких условиях нуждаются в легальных определениях. Законодатель разъясняет не только содержание правовых понятий, но и эконо­мических, технических терминов, понятий, раскрываемых геогра­фическими, физическими, информационными и тому подобными науками. Он не удержался даже от соблазна дать в Водном кодексе РФ понятие воды как химического соединения водорода и кисло­рода, существующего в жидком, твердом и газообразном состоянии. Стремление законодателя дать собственные определения всем ис­пользуемым им терминам со временем может привести к тому, что Словарь легальных определений сможет успешно конкурировать с Литературным словарем русского языка и словарями отдельных технических наук, не говоря уже о Словаре правовых понятий.

Как полагает В. Б. Исаков далеко не все легальные определения являются необходимыми и полезными. По его мнению, «вряд ли можно признать обоснованным, когда закон использует общеиз­вестные понятия «для целей настоящего закона» в каком-то осо­бенном, специфическом смысле.

Например, Федеральный закон «О регулировании внешнеторговой дея­тельности» вводит «только для целей настоящего закона» понятие «ин­теллектуальная собственность». Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» вводит понятие «договор» с точки зрения данного закона, это «договор, заключенный головным исполнителем (другим исполнителем) и предусматривающий обязательства сторон и их ответ­ственность за выполнение оборонного заказа». Законы «О правах по­требителя» и «О естественных монополиях» дают понятие «потребитель», причем, естественно, разные. Такие популярные понятия, как «штраф», «товар», «предприятие», «работник» фигурируют в законодательстве в трех или даже четырех несовпадающих определениях^[38].

Потребность законодателя в формулировании легальных определений возникает всякий раз, когда имеется опасность, что используемые им понятия и термины могут быть не понятны за­интересованными лицами и будут искажать его волю, выражен­ную в нормативных предписаниях. Подобная ситуация может возникать по разным причинам, в том числе вследствие того, что:

• понятие используется законодателем впервые и широкому кругу заинтересованных лиц оно пока недостаточно известно;

• используемый технический термин неизвестен широкому кругу лиц, между тем его точное понимание необходимо для верного уяснения смысла закона;

• понятие не имеет однозначного определения в юридической или иной науке либо практической деятельности;

• используется иностранный термин, которому нужно дать чет­кое легальное определение. Кроме того, в законодательстве весьма важно давать дефиниции основным, базовым понятиям каждой отрасли права или законодательства, а также в форме дефиниций закреплять качественную или количественную меру предметов, юридически значимых действий, явлений, которая может пониматься участниками отношений неодно­значно и порождать споры.

В законодательных актах, регулирующих новый и весьма спец­ифический вид информационных отношений, законодателю неиз­бежно приходится давать разъяснения значительной части поня­тий, характеризующих такие важные и существенные аспекты этих отношений, как «информация», «информационная безопасность», «информационная среда», «информационные процессы», «инфор­мационные продукты» и др. Без таких определений было бы весьма трудно установить специфику информационных отношений, пра­ва и обязанности их участников, содержание и суть возникающих правовых конфликтов.

В Водном кодексе РФ правомерно даны дефиниции понятий, связанных с использованием водных источников гражданами и юридическими лицами, известных по преимуществу только спе­циалистам: «истощение вод», «водозабор», «водоносный горизонт», «водопользование», «водные ресурсы», «водоотведение» и др., по­скольку их верное понятие необходимо каждому заинтересованно­му лицу для уяснения совокупности своих прав и обязанностей, а также прав и обязанностей, принадлежащих другим участникам во­дных правоотношений, для правильной оценки соответствующих ситуаций в области водопользования и т.д. Однако легальные де­финиции понятий «воды», «водный режим», «окислялющие веще­ства», по нашему мнению, в законодательстве являются излишни­ми, они определяют либо достаточно известные термины («воды»), либо термин, которые имеет узко техническое значение («водный режим», «окисляющие вещества»).

Законодатель вправе уточнить смысл термина, который в пра­вовой науке и практике понимается неоднозначно. Тем самым он снимает какие-либо споры на уровне правопримененительной практики, ориентирует заинтересованных лиц, какой смысл нуж­но придавать соответствующему термину в процессе толкования закона. В то же время легальное определение никоим образом не предрешает вопроса об объективном содержании соответствую­щего понятия, раскрытие которого составляет непосредственную задачу правовой науки. Например, уголовная наука по-прежнему ведет полемику относительно понятия преступления. В этих усло­виях в УК РФ дается легальное определение данного понятия, ко­торое имеет обязательное значение для всей правоприменительной и иной практики. Если наука углубит свои знания о сущности пре­ступления и даст более точную его дефиницию, законодатель мо­жет также привести свою дефиницию в соответствие с последни­ми достижениями науки, однако до этого времени надлежит четко и однозначно определять преступные деяния в соответствии с ле­гальных определением преступления, данным в УК РФ.

Законодатель, вводя в правовое регулирование новые иностран­ные термины, должен дать им легальное определение, чтобы снять неоправданные споры, которые могут возникнуть в связи с различ­ным пониманием и толкованием неясного российскому правопри­менителю иностранного термина, типа «эксклюзивное интервью», «экопатогены», «дилер», «реструктуризация долга», «оперативный лизинг» и др.

В современном законодательстве сложилась позитивная практи­ка давать в кодексах и иных основополагающих федеральных за­конах определения базовым понятиям соответствующей отрасли права или законодательства. Характерно, что для этих целей, как правило, отводится специальная статья. Так, в ст. 5 УПК РФ содер­жатся 60 легальных определений базовых понятий данной отрасли права, в ст.11 НК РФ — около двадцати определений.

Весьма значимы также легальные определения, которыми опре­деляется качественная или количественная мера понятия, одно­значное понимание которой является необходимым условием вер­ного понимания смысла закона.

Таковы, например, определения понятий «срок действия паспорта граж­данина», «сталийное время», «серьезный авиационный инцидент с по­вреждением авиационного судна», «превышение пределов необходимой обороны», «предельно допустимый выброс» и др.

Учет лингвистической составляющей в природе дефиниций по­зволяет обратить внимание на терминологическое, словесное их изложение и на количественные, цифровые определения поня­тий. Как правило, почти все определения понятий в российском законодательстве происходят посредством терминологических разъяснений. Однако в отдельных, немногочисленных случаях ис­пользуются количественные определения. Например, малые горо­да и поселки («численность населения до 50 тыс. чел.») или малые сельские поселения («численность населения менее 200 чел.»)^[39].

Помещение дефиниций, определенных посредством использова­ния числительных, встречается и в постановлениях Правительства Российской Федерации. Так, постановлением утверждаются разме­ры средних и разовых доз наркотических средств и психотропных веществ, обнаруженных в незаконном обороте, ответственность за который установлена ст. 228, 2281 и 229 УК РФ^[40]. При этом следует отметить, что изменение определений, изложенных таким образом, наблюдается гораздо чаще, чем обычных. Так, указанному постанов­лению Правительства РФ от 7 февраля 2006 г. №76 предшествова­ло постановление от 6 мая 2004 г. №231, но уже и в действующее в том же году были внесены поправки постановлением от 8 июля 2006 г. №421 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам, связанным с оборотом наркотических средств и психотропных веществ».

Возможны и иные случаи, когда формулирование легальной дефиниции является необходимой и оправданной мерой. Однако законодатель, прежде чем формулировать легальные определе­ния, должен убедиться в том, что иным способом снять имеющу­юся в тексте закона неясность не представляется возможным. За­конодателю, во-первых, не следует злоупотреблять своим правом и давать определения там, где в этом отсутствует необходимость, во-вторых, игнорировать требования логики.

В числе наиболее типичных логических нарушений, как показы­вает анализ действующего законодательства, можно отметить несо­блюдение правил формулирования определения через ближайший род и видовое отличие. Имеются случаи, когда определяющим бе­рется не ближайший, а более удаленный род, когда определяющее понятие берется не в общепринятом значении или называются при­знаки, не позволяющие отличать определяемое понятие от других сходных понятий.

Далеко не во всех легальных определениях через ближайший род и видовое отличие правильно указывается определяющее родовое понятие, иногда устанавливается вышестоящий род либо совсем другое понятие.

Например, В Законе РФ «О государственной тайне» доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, понимается как санкциониро­ванное полномочным лицом ознакомление конкретного лица со сведе­ниями, составляющими государственную тайну.

Таким образом, родовым понятием «доступа» выступает поня­тие «ознакомление». Между тем, доступ никак не может выступать видом ознакомления, т. е. получения знания, поскольку доступ — это лишь возможность входа, допуск либо возможность проник­новения куда-либо. Соответственно и родовым понятием «доступа к сведениям, составляющим государственную тайну» может быть только разрешение на ознакомление со сведениями, составляющи­ми государственную тайну. Сам процесс ознакомления представ­ляет собой особую стадию реализации права на доступ, но не сам доступ.

Другой пример. Согласно Основам законодательства Россий­ской Федерации о культуре, достоинство культур народов и нацио­нальных групп — признание их ценности и проявление уважения к ним. Итак, в этом определении родовым понятием «достоинство культур» выступает понятие «признание их ценности». Между тем в общепринятом понимании родовым понятием «достоинства» вы­ступает не «признание», а «осознание» самим носителем своих ка­честв и уважение их в себе. Признание личных качеств одного лица другими понимается как «честь».

Не всегда точен законодатель и в выделении отличительных признаков определяемого понятия. Так, в настоящее время в тео­рии и юридической практике понятие «законодательство» понима­ется в строгом соответствии с его содержанием как совокупность законов государства (ст. 3 ГК РФ, ст. 1 НК РФ), что соответствует действительной роли закона как акта высшей юридической силы в системе действующих нормативных правовых актов. Однако в Федеральных законах «Об исполнительном производстве», «О ветеранах», «Об охране атмосферного воздуха» и ряде других ак­тов законодательство по-прежнему понимается как совокупность законов и подзаконных нормативных правовых актов и тем самым противоречит конституционными положениями о месте законов в системе нормативных правовых актов. В этом случае «законо­дательство» как система законов фактически отождествляется со всей системой действующих в России нормативных правовых ак­тов, с чем согласиться никак нельзя.

Ряд легальных определений сформулирован весьма сложно и для значительной части заинтересованных лиц может быть недоступен. Так, в Федеральном законе «О мерах по защите экономических ин­тересов Российской Федерации при осуществлении внешней тор­говли товарами» стадия торговой операции с товаром понимается как «базис поставки товара (цена «франко-завод») в соответствии с Международными правилами толкования торговых терминов». Не менее сложным предстает и определение финансового лизинга как вида «лизинга, при котором лизингодатель обязуется приоб­рести в собственность указанное лизингополучателем имущество у определенного продавца и передать лизингополучателю данное имущество в качестве предмета лизинга за определенную плату».

Понятно, что неясные легальные определения не достигают своей цели — они не облегчают процесс понимания заинтересован­ными лицами смысла закона, а скорее, наоборот, отбивают всякое желание знакомиться с ним. Поэтому как бы ни был сложен про­цесс формулирования легальных определений, у законодателя нет иного пути, как продолжать проектирование разных вариантов определений до тех пор, пока не будут найдены определения ясные и понятные для значительной части заинтересованных лиц. Зако-

нодательная дефиниция, отвечающая всем требованиям логики, представляет значительную научную и практическую ценность, к которой нужно постоянно стремиться, стойко и последовательно отвергая всякие паллиативные варианты определений, не соответ­ствующие ни методам законодательной техники, ни требованиям логики.

Существенному улучшению языка и стиля законов во мно­гом способствовала лингвистическая экспертиза законов, соз­данная в Думе. Благодаря деятельности квалифицированных специалистов-лингвистов представилось возможным своевременно выявлять и исправлять значительную часть грамматических оши­бок, допускаемых на стадии подготовки законопроектов. Проекты законов нуждаются также и в специальной логической экспертизе, однако обеспечение этого процесса значительно сложнее. Можно бесконечно долго выискивать и обсуждать те или иные законода­тельные предписания, не соответствующие требованиям логики, но без проведения предварительной логической экспертизы зако­нопроектов с участием высококвалифицированных специалистов в области логики изменить положение дел в лучшую сторону не представляется возможным. Попытки улучшить логический аспект законов без участия специалистов в этой сфере выглядят столь же наивными, как и, например, проектирование законов без участия квалифицированных специалистов-юристов. Особое значение при проектировании надлежит уделять конкретным связям и зависи­мостям легальных определений.

1.5.