§ 1. Понятие и виды правового регулирования

Понятие правового регулирования. Правовое регулирование в са­мом общем виде можно определить, как регулирование, осуществляемое правом. Однако подобное определение не раскрывает существа вопроса, поскольку не говорит, о каком праве идет речь, и не отражает хотя бы ос­новных признаков исследуемого явления.

В настоящее время многие исследователи, раскрывая понятие пра­вового регулирования, обращают внимание на то, что оно является разно­видностью социального регулирования и выступает в качестве осуществ­ляемого с помощью норм позитивного права и других юридических средств воздействия на общественные отношения с целью их упорядоче­ния. Исходя из этого, мы можем выделить следующие признаки правового (позитивно-правового) регулирования.

Во-первых, это один из видов социального регулирования, т. е. ре­гулирования, связанного с упорядочением общественных отношений. Упорядочение общественных отношений может осуществляться разными социальными регуляторами, среди которых первостепенную роль играют право, мораль и другие социальные нормы. Право - один из основных со­циальных регуляторов в условиях государственно-организованного обще­ства, вследствие чего и правовое регулирование - один из основных видов социального регулирования.

Во-вторых, это по сути своей государственное регулирование, по­скольку позитивное право устанавливается или санкционируется государ­ством и вследствие этого является государственным регулятором общест­венных отношений. Тот факт, что в ряде случаев нормы позитивного права могут устанавливаться негосударственными организациями или непосред­ственно народом, не меняет существа дела, так как негосударственные ор­ганизации, а также народ устанавливают нормы позитивного права с санк­ции (разрешения) государства.

В-третьих, это определенное воздействие на общественные отно­шения. Право, регулируя общественные отношения, воздействует на них, в связи с чем, правовое регулирование рассматривается в юридической нау­ке как одна из форм воздействия права на общественные отношения.

В-четвертых, это воздействие, которое осуществляется с помощью норм позитивного права и других правовых (юридических) средств. Нормы права и другие правовые средства, взятые в совокупности, составляют ме­ханизм правового регулирования, о котором более подробно будет сказано в заключительном разделе главы.

В-пятых, это воздействие на общественные отношения, которое имеет своей целью их упорядочение. Регулировать - значит упорядочивать, приводить что-либо в систему. Поэтому правовое регулирование выступа­ет как целенаправленное воздействие на общественные отношения, в ре­зультате которого они приводятся в систему и в обществе создается опре­деленный порядок.

С учетом названных признаков можно дать следующее определение правовому регулированию. Правовое регулирование (позитивно-правовое регулирование) - это осуществляемое с помощью норм позитивного права и других правовых (юридических) средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения.

Правовое регулирование и правовое воздействие. Правовое регули­рование как определенное воздействие позитивного права на обществен­ные отношения не следует отождествлять в целом с правовым воздействи­ем. Эту точку зрения разделяет большинство российских исследователей. Под правовым воздействием чаще всего понимают все направления и формы влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение лю­дей. В связи с этим правовое регулирование считается понятием более уз­ким, чем правовое воздействие, и рассматривается в качестве одной из форм правового воздействия.

Подобный подход к пониманию правового воздействия и его соот­ношению с правовым регулированием представляется вполне обоснован­ным, поскольку роль права в общественной жизни не сводится только к ре­гулированию общественных отношений, хотя это для него является глав­ным. Как отмечалось ранее, позитивное право помимо регулятивной вы­полняет информационную, оценочную, воспитательную и трансляционную функции. А это значит, что кроме регулятивного существуют и иные фор­мы воздействия права на поведение людей и общественные отношения.

В настоящее время среди основных форм воздействия права на по­ведение людей и общественные отношения, кроме регулятивного, выделя­ют также информационное и ценностно-ориентационное воздействие. Ин­формационное воздействие права выражается в том, что право, являясь ис­точником информации, «сообщает» людям, какие общественные отноше­ния и как регулируются действующим позитивным правом, как государст­во оценивает те или иные поступки людей, какие из них дозволяет, какие запрещает, какие предписывает. Ценностно-ориентационное воздействие права проявляется в его идеологическом, воспитательном воздействии. По­зитивное право способно формировать в сознании людей определенный образ поведения, ориентировать их на совершение одних поступков и воз­держание от других.

Необходимо заметить, что информационное и ценностно­ориентационное воздействие права могут осуществляться как одновремен­но с его регулирующим воздействием, так и предшествовать ему, а инфор­мационное воздействие может иметь место даже тогда, когда регулирую­щее воздействие права уже прекратилось. Когда нормативный правовой акт действует, то содержащиеся в нем нормы оказывают и регулирующее, и информационное, и ценностно-ориентационное воздействие. Когда нор­мативный правовой акт принят и официально опубликован, но еще не вступил в силу, содержащиеся в нем нормы оказывают только информаци­онное и ценностно-ориентационное воздействие. Когда же нормативный правовой акт утратил силу и перестал регулировать соответствующие об­щественные отношения, то содержащиеся в нем нормы способны оказы­вать лишь информационное воздействие.

Правовое воздействие как понятие более широкое, чем правовое ре­гулирование, не сводится в то же время только к регулирующему, инфор­мационному и ценностно-ориентационному воздействию. Существуют, как представляется, и другие формы правового воздействия. Право, на­пример, способно оказывать воздействие на отношения, которые не только не регулируются, но и объективно не могут им регулироваться. Так, право способно оказывать определенное воздействие на происходящие в стране демографические процессы, хотя непосредственно регулировать их не мо­жет, поскольку они объективно не поддаются правовому регулированию. Однако, регулируя определенным образом семейные, жилищные и некото­рые другие общественные отношения, право, так или иначе, способно вли­ять на демографическую ситуацию в стране.

Таким образом, правовое регулирование и правовое воздействие - понятия не идентичные. Правовое регулирование - понятие более узкое, чем правовое воздействие. Правовое регулирование является лишь одной из форм правового воздействия. Вместе с тем правовое регулирование - это главная форма правового воздействия, потому что, право создается именно для регулирования общественных отношений.

Виды правового регулирования. Правовое регулирование общест­венных отношений может осуществляться различными правовыми средст­вами, различными субъектами, в различных масштабах и на разных уров­нях. В связи с этим оно способно приобретать различные виды.

Вопрос о видах правового регулирования, почти не рассматривается в учебниках по теории государства и права. Между тем изучение этого во­проса имеет немаловажное значение, так как позволяет расширить наши представления о правовом регулировании и дает возможность узнать, ка­ким оно бывает, или может быть в реальной действительности.

Чтобы выделить те или иные виды правового регулирования, необ­ходимо дать ему классификацию, выбрав для этого соответствующие ос­нования. Такими основаниями могут быть средства, с помощью которых осуществляется правовое регулирование, субъекты, осуществляющие пра­вовое регулирование, степень централизации правового регулирования, сфера его распространения и некоторые другие.

Исходя из средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование, можно выделить нормативное и индивидуальное правовое регулирование. Нормативное правовое регулирование - это регулирова­ние, осуществляемое нормами позитивного права. По сравнению с инди­видуальным правовым регулированием оно является первичным и опреде­ляющим. Это обусловлено тем, что правовое регулирование общественных отношений по общему правилу начинается с выработки и принятия право­вых норм, которыми устанавливается единый режим правового регулиро­вания для общественных отношений того или иного вида. В этой связи нормативное правовое регулирование, как и нормы права, носит общий характер, поскольку распространяется не на единичные общественные от­ношения, а на все общественные отношения определенного вида.

Индивидуальное правовое регулирование - это регулирование, ко­торое осуществляется различными индивидуальными правовыми средст­вами. К ним относятся индивидуальные правовые договоры (гражданские, трудовые и т. д.), акты применения права и некоторые другие средства. В отличие от нормативного индивидуальное правовое регулирование не но­сит общего характера, поскольку связано с упорядочением конкретных, т. е. единичных общественных отношений. В этой связи индивидуальное правовое регулирование иногда называют казуальным правовым регулиро­ванием (от слова «казус» - случай). Как правило, индивидуальное право­вое регулирование следует за нормативным и дополняет его, конкретизи­руя предписания правовых норм применительно к отдельным, единичным случаям. Однако из этого правила есть исключения. В частности, если конкретный случай, входящий в сферу правового регулирования, не урегу­лирован нормами позитивного права и имеет место пробел в праве, то этот случай может быть урегулирован индивидуальными правовыми средства­ми (актом применения права). Здесь при отсутствии прямого нормативного регулирования соответствующих общественных отношений определяю­щую роль будет играть индивидуальное правовое регулирование.

Индивидуальное правовое регулирование принято подразделять на автономное, координационное (договорное) и субординационное (право­применительное). При автономном регулировании имеет место соверше­ние субъектом правомерных действий в одностороннем порядке независи­мо от волеизъявления других лиц (например, совершение односторонних сделок, осуществление субъективных прав и др.). При координационном регулировании участники общественных отношений сами, без какого-либо вмешательства компетентных органов, упорядочивают свои отношения путем заключения индивидуальных договоров или соглашений. Суборди­национное регулирование в отличие от автономного и координационного регулирования осуществляется уже не самими участниками общественных отношений, а компетентными, как правило, государственными, органами. В определенных случаях участники конкретных общественных отношений не могут самостоятельно урегулировать свои отношения доступными им правовыми средствами, в связи с чем, вынуждены обращаться за помощью к компетентным органам. Последние, применяя соответствующие нормы позитивного права, помогают урегулировать данные общественные отно­шения (назначить пенсию, взыскать долг и т. д.). В других случаях компе­тентные (государственные) органы сами, по своей инициативе применяют нормы права, упорядочивая тем самым конкретные общественные отно­шения (например, при совершении преступлений).

Деление правового регулирования на нормативное и индивидуаль­ное является главным, но не единственным. Правовое регулирование мо­жет быть подразделено на виды также в зависимости от субъектов, осуще­ствляющих правовое регулирование. С учетом данного основания пред­ставляется возможным выделить собственно государственное и негосудар­ственное правовое регулирование, несмотря на то, что правовое регулиро­вание, т. е. позитивно-правовое регулирование, в сущности своей, является государственным регулированием.

Собственно государственное правовое регулирование - это регу­лирование, осуществляемое органами государства, иными государствен­ными организациями и государственными должностными лицами. Данный вид правового регулирования является основным, определяющим, по­скольку нормы позитивного права, с которых начинается правовое регули­рование общественных отношений, устанавливаются преимущественно этой категорией субъектов. Кроме того, названные субъекты в основном и применяют правовые нормы.

Негосударственное правовое регулирование - это регулирование, которое осуществляется либо непосредственно народом, либо негосудар­ственными организациями, либо самими участниками общественных от­ношений. Народ может осуществлять правовое регулирование путем при­нятия нормативных правовых актов, что в условиях государственно­организованного общества не столь широко распространено. Негосударст­венные организации могут осуществлять правовое регулирование тех или иных общественных отношений путем принятия как нормативных право­вых актов, так и актов применения права. Сами участники общественных отношений могут осуществлять правовое регулирование, упорядочивая собственные отношения с помощью индивидуальных правовых актов, на­пример, индивидуальных договоров.

В зависимости от степени централизации следует различать цен­трализованное и децентрализованное правовое регулирование. Централи­зованное правовое регулирование - это регулирование, которое осуществ­ляется из одного центра и распространяется на всю территорию страны. Оно, как представляется, исходит от центральных органов государствен­ной власти и осуществляется преимущественно с помощью нормативных правовых актов, хотя не исключается использование и индивидуальных правовых актов (например, о переносе дней отдыха). Основным достоин­ством данного вида правового регулирования является то, что оно вносит единообразие в регулирование общественных отношений на всей террито­рии страны и позволяет с минимальными для государства затратами до­биться в обществе того порядка, к которому государство стремится. Вме­сте с тем, чрезмерная централизация приводит к излишней зарегулирован- ности общественных отношений, мелочной над ними опеке, ограничению свободы участников общественных отношений.

Децентрализованное правовое регулирование - это регулирование, которое осуществляется из разных центров и на разных уровнях. Оно мо­жет осуществляться субъектами федерации, местными органами государ­ственной власти, органами местного самоуправления, администрацией уч­реждений, предприятий, организаций, трудовыми коллективами, самими участниками конкретных общественных отношений. В качестве средств правового регулирования здесь используются как нормативные, так и ин­дивидуальные правовые акты. Децентрализованное правовое регулирова­ние дает соответствующим субъектам возможность самостоятельно урегу­лировать те или иные общественные отношения с учетом интересов регио­нов, административно-территориальных образований, организаций, трудо­вых коллективов, отдельных граждан. Оно свидетельствует о демократиз­ме государственного управления, степени самостоятельности и свободе участников общественных отношений. Вместе с тем децентрализованное правовое регулирование в целом должно соответствовать централизован­ному правовому регулированию и не противоречить ему по существу.

По сфере распространения (сфере действия права) правовое регули­рование может быть подразделено на общее, местное, ведомственное и ло­кальное. Общее правовое регулирование имеет самую широкую сферу распространения: оно распространяется на всю территорию страны и охва­тывает поведение всех субъектов. Такое регулирование осуществляется за­конами государства и подзаконными нормативными актами общего дейст­вия. Местное правовое регулирование осуществляется в пределах админи­стративно-территориальных образований нормативными и индивидуаль­ными правовыми актами местных органов государственной власти и орга­нов местного самоуправления. Ведомственное правовое регулирование осуществляется в рамках той или иной области государственного управле­ния: промышленности, сельского хозяйства, транспорта, образования и т. д. Основными средствами правового регулирования здесь выступают ве­домственные нормативные и индивидуальные акты, действие которых распространяется на работников соответствующих ведомств. Наконец, ло­кальное правовое регулирование осуществляется в рамках учреждений, предприятий, организаций нормативными и индивидуальными правовыми актами администрации этих учреждений, предприятий, организаций, а также их трудовыми коллективами.

Виды правового регулирования могут быть выделены и по некото­рым другим основаниям. Так, исходя из того, что правовое регулирование осуществляется и законами, и подзаконными нормативными актами, мож­но выделить законодательное и подзаконное правовое регулирование. В федеративных государствах ввиду наличия там федеральной и региональ­ной систем законодательства допустимо выделение федерального и регио­нального правового регулирования.