Глава 32 ПАРАДОКСЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМІ IIIIКГРАЦІ111 В КОНТЕКСТЕ «РУЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ»'
Продолжая размышления о парадоксах российской модели публичного управления1, напомню, что Президент Российской Федерации В.В. Путин 25 декабря 2014 г. на традиционной итоговой встрече с правительством сказал: «Нужно скоординировать работу всех министерств и ведомств.
Нужно скоординировать работу с администрацией Президента, с Центральным банком. Нужно все держать на контроле. Если потребуется, хотя кому-то это не нравится, но в данном случае это абсолютно оправданно, нужно включать и режим так называемого ручного управления. В данном случае ничего здесь зазорного нет»[1565] [1566] [1567].Понимая щекотливость оценочных суждений этого высказывания, все же рискну повторить уже звучавшую в научных публикациях мысль о том. что применительно к государственному (публичному) управлению словосочетание «ручное управление» — это сочетание несочетаемого, т. е. оксюморон[1568], поскольку управление на всех иерархических уровнях публичной власти функционирует посредством сложного, разветвленного, системного по своей сущности организационного механизма.
«Включение» режима «ручного управления» означает, как полагают отдельные специалисты, что в государственном управлении отсутствует система управления как таковая[1569], и «ручное управление» подменяет само государственное управление1. Мне представляется, что «ручное управление» не подменяет государственное управление и не означает отсутствие его системы. Оно с ним сосуществует, поскольку без системы государственного (публичного) управления «ручной» режим его функционирования невозможен.
Если в исторической ретроспективе проследить все варианты или модификации использования в России (досоветской, советской и постсоветской) этого режима, то можно обратить внимание на специфические функции, которые он выполняет в обеспечении жизнедеятельности государства.
Во-первых, это определенное дублирование отдельных сфер, направлений и объектов, как правило, локальных, публичного управления. В этом качестве «ручное управление» можно рассматривать как тот самый дублирующий контур исполнительной власти, о котором писалБ.В. Российский[1570] [1571]. То есть, оно включается там и тогда, где и когда элементы публичного управления начинают давать сбои. Во-вторых, это формирование и поддержание специфического содержания управления как системы номенклатурного властвования единоличного правителя и/или его облаченных властью приближенных (соратников). Принимая на себя управление, такой «управленец», как правило, «расчищает» путь для идущих от него команд (решений), обеспечивая для них первоочередное финансовое, законодательное, материально-техническое. правоохранительное обеспечение. В-третьих, это формирование определенной структурно-функциональной модели государственной власти, в первую очередь власти исполнительной. стиля, форм и методов повседневной деятельности публичной администрации на всех иерархических уровнях публичного управления. «Сеансы ручного управления» требуют определенной конфигурации органов исполнительной власти, предполагая усиление структур, наделенных контрольно-надзорными и карательными полномочиями, а также специфического кадрового наполнения персоналом, не склонным к самостоятельности и инициативности. «Ручное управление», таким образом, не ограничивается какими- то разовыми акциями по типу мухобойки, ярко описанной журналистом В. Костиковым1. Зго комплекс периодически повторяющихся политически ангажированных, опирающихся на материальные, организационные, правоприменительные и правоохранительные ресурсы действий номенклатурного руководителя федерального, регионального, местного, объектового уровня, ориентированные на командно-мобилизационные методы управления в интересах решения той или иной ситуации, которая не решается или решается неудовлетворительно в процессе повседневного публичного управления. Трудно выделить какую-то одну наиболее негативную сторону «ручного управления», поскольку оно системно разрушает саму сущность публичного управления, его принципы и основополагающие постулаты. Однако особо обращает на себя внимание два его следствия. Во-первых, уже одного «сеанса РУ», считают социальные психологи, достаточно для демотивации подчиненных[1572] [1573], что не позволяет или значительно затрудняет возврат к нормальному государственному управлению. Зга «демотивация» и лежит в основе как невостребованности знаний, в том числе управленческих, так и в стиле работы публичной администрации, о которых писал Г.В. Атаманчук, анализируя внутренние источники и факторы государственно-управленческих кризисов в России[1574]. Неумение (и нежелание) организовать управление, его подмена бумаготворчеством и многочисленными совещаниями, клановый характер формирования управленческих кадров, утрата ими социальных ориентиров государственно-правового строительства фактически свели на нет многие позитивные идеи периода перестройки и начального периода постсоветского строительства с его программой перевода советской социально-экономической системы в демократическую рыночную систему западного образца. Эти качества публичного управления продолжают воспроизводиться и сегодня, если вспомнить, что только после применения «мухобойки» оперативно устранялись последствия разрушительного наводнения в Крымске, вырастали объекты зимней олимпиады в Сочи, обнаруживались виновные катастрофических последствий пожаров в Хакасии, оживало строительство космодрома «Восточный», превратившегося на глазах всех контролирующих и проверяющих органов в черную дыру, в которой, по данным Счетной палаты РФ, исчезли 13 млрд руб. Во-вторых, это постоянная «перекройка» структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти, которые регулярно обнаруживают либо неспособность предотвратить ситуации, вызывающие к жизни «сеансы ручного управления», либо оперативно реализовать указания, полученные в ходе таких «сеансов». Эта особенность модели российского публичного управления существенно отразилась на ходе административной реформы, которая, по оценкам авторитетных специалистов, продвигалась и продвигается крайне медленно и непоследовательно, преимущественно «вращаясь» вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти1. Сказалась она и на появлении такой меры воздействия, как публичные выговоры руководителям федеральных структур, министрам и даже вице-премьеру[1575] [1576]. Отмеченные выше моменты делают более понятной и ситуацию в сфере государственной контрольно-надзорной деятельности. Многолетние, зачастую бесплодные дискуссии о сущности контроля и надзора, доктринальные представления о надзоре как расширенном контроле негативно сказались на законодательном закреплении соответствующих полномочий федеральных органов исполнительной власти. Уже в первом из впоследствии многочисленных указов Президента Российской Федерации, закрепившем в начале нулевых годов правовую основу новой, пост-ельцинской, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти[1577], была допущена стратегическая в теоретическом и практическом отношении ошибка, связанная с появлением единой дефиниции контроля и надзора, возложением ее исполнения только на федеральные службы и лишением соответствующих полномочий федеральных министерств и агентств. Нежизнеспособность этой законодательной конструкции была осознана очень быстро, и уже фактически через год в Концепции административной реформы на 2006-2010 гг. предусматривалось «разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологик» законодательных и других нормативных актов...»1. Эта плодотворная идея до сих пор не реализована. В результате у правоприменителя нет законодательных оснований для того, чтобы понять, где заканчивается контроль и начинается надзор, чем они отличаются друг от друга, кто является (должен являться) субъектом их осуществления. С этой констатации попробуем сформулировать ряд парадоксов, характеризующих контрольно-надзорную деятельность с точки зрения «ручного управления». Парадокс первый', чем активнее используется режим «ручного управления», тем его субъектам удобнее законодательная неопределенность в разграничении контроля и надзора в деятельности публичной администрации, поскольку позволяет «назначить» главным за «разруливание» ситуации любой орган публичной власти соответствующего уровня. Например, законодательная неопределенность в конструировании четких границ между прокурорским надзором и контрольно-надзорной деятельностью органов исполнительной власти легко превращает прокуратуру в «последнюю надежду» в борьбе с некачественным бензином, завышением розничных цен на продукты питания или ростом цен в ЖКХ, хотя в рамках федеральных органов исполнительной власти специально созданы соответству ющие структуры, наделенные полномочиями по осуществлению надзора в этих сферах. Парадокс второй: чем активнее используется режим «ручного управления», тем больше его субъекты заинтересованы в расширении контрольно-надзорной деятельности и увеличении числа проверяющих, что позволяет рано или поздно «выходить» на ситуации, требующие принятия «точечных» решений. Парадокс третий, противоположенный второму: в условиях периодически повторяющихся «сеансов ручного управления» расширение контрольно-надзорной деятельности и увеличении числа проверяющих далеко не всегда отражается на качестве контроля и надзора, ориентированного не столько на эффективность, сколько на внешний эффект от проводимых «громких» проверок. В подтверждение этих двух тезисов приведу некоторые парадоксальные по своей сути данные из аналитического обзора, подготовленного научным коллективом Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»[1578] [1579]. Первое. Контрольно-надзорная деятельность государства со всеми сопутствующими разрешительными процедурами, экспертизами, лицензированием, сетью подведомственных организаций — это наиболее затратная с точки зрения формальных и неформальных издержек часть взаимодействия бизнеса с государством. Текущая система контрольно-надзорной деятельности, по разным оценкам, «стоит» российской экономике в виде издержек бизнеса от 1,5 до 7,5% ВВП. Второе. По данным контрольно-надзорных органов в России на текущий момент существует 133 самостоятельных вида контроля и надзора, при этом единый перечень их видов отсутствует. По этим же данным в 2013 г. было проведено 2,6 млн проверок. В исполнении контрольно-надзорных функций задействовано как минимум 123 тыс. проверяющих (на всех уровнях власти), что требует порядка 117 млрд руб. бюджетных расходов. Третье. Система государственного контроля и надзора в России остается архаичной, использует правила и нормативы XX в., поскольку в контрольно-надзорной сфере помимо 100 федеральных законов и более чем 80 постановлений Правительства РФ действует свыше 3 тыс. нормативных технических документов, изданных до 1990 г., принятых органами или организациями СССР и РСФСР, которые никогда официально не публиковались, издавались в виде книг и не переизданы. Четвертое. Архаичность и неэффективность контрольно-надзорной деятельности не в последнюю очередь обусловливает отсутствие адекватного целеполагания и показателей оценки работы ведомств. Для планирования и оценки деятельности используются показатели объема выполненной контрольно-надзорной работы (количество проверок, выявленных нарушений, контролеров и проч.). При этом отсутству ет учет, характеризующий реальный эффект контрольной деятельности государства, например регистрация случаев причинения вреда (ущерба) в подконтрольной сфере. Парадокс четвертый', чем больший объем в системе публичного управления приходится на «сеансы ручного управления», тем больший объем в контрольно-надзорной деятельности занимает функция не предварительного или текущего, а последующего контроля. Иными словами, располагая многочисленными фактами всевозможных нарушений различных правил, стандартов, предписаний, нормативных документов, контролирующие органы в большей степени используют их для доказательства необходимости собственного существования, а не для профилактики и предотвращения потенциального ущерба. Перечень парадоксальных ситуаций, связанных с текущим состоянием контрольно-надзорной деятельности, можно продолжить. Однако важнее поиск ответа на вопрос, как эти ситуации устранить. Не претендуя на полноту даже постановки проблемы, хотел бы подчеркнуть следующее. Первое. Разделяя в целом точку зрения А.В. Мартынова о том, что «главная проблема административного надзора заключается не в разграничении его с другими видами государственно-управленческой деятельности, например, с государственным контролем, а в сокращении избыточного административного регулирования общественных отношений и как следствие сокращения административно-надзорных полномочий»1, все же считаю, что административно-правовая наука не может стоять в стороне от попыток законодательной власти выработать легальное определение контроля и надзора или выработать юридически понятные основания их дифференциации. Техническая замена[1580] [1581] в десятке законов слов «контроль» на слова «надзор» или наоборот только усугубляют ситуацию. Доктринальная неопределенность влечет за собой содержательные и технико-юридические дефекты законодательных актов. Второе. Не вступая в многолетнюю дискуссию по поводу разграничения контроля и надзора[1582], считаю первым практическим шагом в этом направлении отказ от нормативно установленного разграничения контрольно-надзорных полномочий между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами как не оправдавшего себя, о чем свидетельствуют многочисленные исключения из общего правила, устанавливаемые подзаконными актами, в частности указами Президента РФ и постановлениями Правительства России. На доктринальном уровне отличия контрольной и надзорной деятельности могут быть найдены через более точное понимание сути управленческой деятельности. Надзор, как представляется, относится к группе функций, формирующих государственное управление как внешневластную деятельность той или иной государственной структуры федерального или регионального уровня в установленной сфере деятельности. Контроль относится к группе функций, формирующих администрирование как процессуальную (процедурную) форму реализации внутриорганиза- ционных (аппаратных) управленческих отношений и образующих управ- летеский процесс как непрерывно повторяющийся цикл последовательно осуществляемых управленческих действий и процедур. Соответственно этому определяются и субъекты контрольно-надзорной деятельности. Контроль как функция внутриорганизационной деятельности должен осуществляться всеми органами публичной власти. Субъектами административного надзора могут быть только специально уполномоченные органы исполнительной власти федерального и регионального уровня, наделенные правом его осуществления в отношении не- подчиненных субъектов публичного управления, их должностных лиц и граждан в рамках административно-надзорных производств посредством установленных в законодательстве административных процедур. Третье. Необходимо изменение самой идеологии контрольно-надзорной деятельности, ее целевой ориентации. Из средства выявления просчетов и недостатков проверочная деятельность должна быть ориентирована на преду преждение отклонений проверяемых органов, организаций, учреждений. их должностных лиц и граждан от нормального функционирования (поведения), модель которого предусмотрена в соответствующих нормативных правовых актах. Составной частью проверочной деятельности должно стать оказание проверяемым практической помощи в устранении недостатков, в том числе путем внедрения в практику их работы инновационных технологий. Четвертое. Следует поддержать идею перехода к риск-ориентиро- ванной модели осуществления контрольно-надзорной деятельности по принципу': «плотность» контроля должна зависеть от риска причинения вреда жизни, здоровью, окружающей среде, имуществу, безопасности в результате деятельности хозяйствующих субъектов1. Суть этого подхода. как известно, была сформулирована в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 года. «Надо, наконец, — подчеркнул В.В. Путин, — отказаться от самого принципа тотального, бесконечного контроля. Отслеживать ситуацию нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений»[1583] [1584]. В 2015 г. это поручение получило законодательное закрепление[1585] и сейчас дополняется методическими разработками и практическими шагами ряда федеральных органов исполнительной власти и администрацией субъектов Федерации (например. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации1, Министерством развития конкуренции и экономики Ульяновской области[1586] [1587] [1588] и т. д.). Помимо этого активизирована работа по подготовке проекта Федерального закона «Об основах государственного и му ниципального контроля (надзора) в Российской Федерации»[1589]. Приветству я все это, полагаю целесообразным обратить внимание на следующее. В настоящее время в посвященных контрольно-надзорной деятельности публикациях, в том числе на официальных сайтах федеральных ведомств, субъектов Федерации, совершенствование контроля и надзора рассматривается как перспектива улучшения взаимоотношений власти, граждан и бизнеса, инструмент снижения избыточного давления на предпринимателей, повышение комфортности ведения бизнеса. Все это верно, однако нельзя забывать и об огромном количестве государственных и муниципальных объектах, функционирование которых является потенциальным источником возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Поэтому; ратуя за сокращение надзорной деятельности, надо думать над повышением ее эффективности, в том числе с точки зрения минимизации избыточного давления на хозяйству ющие су бъекты при сохранении минимально необходимого уровня, обеспечивающего своевременное выявление и устранение факторов, несущих вероятность причинения в результате их деятельности вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, интересам государства, обороне и национальной безопасности, а также вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Здесь крайне важно найти и нормативно закрепить критерии и показатели эффективности, ориентированные не на число проверок и выявленных недостатков, а на конечный результат: обеспечение надлежащего функционирования, «публичного поведения» поднадзорных субъектов.
Еще по теме Глава 32 ПАРАДОКСЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМІ IIIIКГРАЦІ111 В КОНТЕКСТЕ «РУЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ»':
- Глава 31 ПРЕОДОЛИМЫ ЛИ ПАРАДОКСЫ ПАРАДИГМ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВ ЛЕННЯ И В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ?'
- Глава 30 РАЗМЫШЛЕНИЯ О МОНОГРАФИИ И.В. ПОНКИНА «ТЕОРИЯ ЛЕВ11АНГ0.І0ГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ», ПРОБЛЕМАХ НАДЛЕЖАЩЕГО ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯII УНИФИКАЦИИ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА ОБЩЕЙ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА'
- Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма (ст. 2052 УК РФ)
- Раздел VII Обеспечение законности в государственном управлении Глава 29 Обеспечение режима законности в государственном управлении (в сфере публичного управления)
- 21.3. Контрольные полномочия органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь за деятельностью аппарата государственного управления
- ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА, 2016
- Глава 30 Административная юстиция как способ обеспечения законности в сфере публичного управления
- Глава 25 МЕСТО ИНСТИТУТА ЛД М111111 (ТРАТІ ІВ110 ГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЛИ РАЗМЫШЛЕНИЯ НА ТЕМУ: «МЕНЯЕТСЯ ЛИ СУММА ПРИ ПЕРЕМЕНЕ МЕСТ СЛАГАЕМЫХ?»
- Является ли договор управления многоквартирным домом публичным?
- Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности (ст. 280 УК РФ)
- Формы управленческой деятельности. Акты публичной администрации
- Глава 2. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
- Глава 2. Основные направления контрольной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти субъектов