<<
>>

Глава 32 ПАРАДОКСЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМІ IIIIКГРАЦІ111 В КОНТЕКСТЕ «РУЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ»'

Продолжая размышления о парадоксах российской модели публичного управления1, напомню, что Президент Российской Федерации В.В. Путин 25 декабря 2014 г. на традиционной итоговой встрече с правительством сказал: «Нужно скоординировать работу всех министерств и ведомств.

Нужно скоординировать работу с администрацией Президента, с Цент­ральным банком. Нужно все держать на контроле. Если потребуется, хотя кому-то это не нравится, но в данном случае это абсолютно оправданно, нужно включать и режим так называемого ручного управления. В данном случае ничего здесь зазорного нет»[1565] [1566] [1567].

Понимая щекотливость оценочных суждений этого высказывания, все же рискну повторить уже звучавшую в научных публикациях мысль о том. что применительно к государственному (публичному) управлению слово­сочетание «ручное управление» — это сочетание несочетаемого, т. е. оксю­морон[1568], поскольку управление на всех иерархических уровнях публичной власти функционирует посредством сложного, разветвленного, системно­го по своей сущности организационного механизма.

«Включение» режима «ручного управления» означает, как полагают отдельные специалисты, что в государственном управлении отсутствует система управления как таковая[1569], и «ручное управление» подменяет само государственное управление1. Мне представляется, что «ручное управле­ние» не подменяет государственное управление и не означает отсутствие его системы. Оно с ним сосуществует, поскольку без системы государст­венного (публичного) управления «ручной» режим его функционирования невозможен.

Если в исторической ретроспективе проследить все варианты или модификации использования в России (досоветской, советской и постсо­ветской) этого режима, то можно обратить внимание на специфические функции, которые он выполняет в обеспечении жизнедеятельности госу­дарства.

Во-первых, это определенное дублирование отдельных сфер, направ­лений и объектов, как правило, локальных, публичного управления. В этом качестве «ручное управление» можно рассматривать как тот самый дубли­рующий контур исполнительной власти, о котором писалБ.В. Российский[1570] [1571]. То есть, оно включается там и тогда, где и когда элементы публичного управления начинают давать сбои.

Во-вторых, это формирование и поддержание специфического со­держания управления как системы номенклатурного властвования едино­личного правителя и/или его облаченных властью приближенных (сорат­ников). Принимая на себя управление, такой «управленец», как правило, «расчищает» путь для идущих от него команд (решений), обеспечивая для них первоочередное финансовое, законодательное, материально-техниче­ское. правоохранительное обеспечение.

В-третьих, это формирование определенной структурно-функцио­нальной модели государственной власти, в первую очередь власти испол­нительной. стиля, форм и методов повседневной деятельности публичной администрации на всех иерархических уровнях публичного управления. «Сеансы ручного управления» требуют определенной конфигурации орга­нов исполнительной власти, предполагая усиление структур, наделенных контрольно-надзорными и карательными полномочиями, а также специ­фического кадрового наполнения персоналом, не склонным к самостоя­тельности и инициативности.

«Ручное управление», таким образом, не ограничивается какими- то разовыми акциями по типу мухобойки, ярко описанной журналистом В. Костиковым1. Зго комплекс периодически повторяющихся политиче­ски ангажированных, опирающихся на материальные, организационные, правоприменительные и правоохранительные ресурсы действий номен­клатурного руководителя федерального, регионального, местного, объ­ектового уровня, ориентированные на командно-мобилизационные мето­ды управления в интересах решения той или иной ситуации, которая не решается или решается неудовлетворительно в процессе повседневного публичного управления.

Трудно выделить какую-то одну наиболее негативную сторону «руч­ного управления», поскольку оно системно разрушает саму сущность публичного управления, его принципы и основополагающие постулаты. Однако особо обращает на себя внимание два его следствия.

Во-первых, уже одного «сеанса РУ», считают социальные психологи, достаточно для демотивации подчиненных[1572] [1573], что не позволяет или значи­тельно затрудняет возврат к нормальному государственному управлению. Зга «демотивация» и лежит в основе как невостребованности знаний, в том числе управленческих, так и в стиле работы публичной администра­ции, о которых писал Г.В. Атаманчук, анализируя внутренние источники и факторы государственно-управленческих кризисов в России[1574]. Неумение (и нежелание) организовать управление, его подмена бумаготворчеством и многочисленными совещаниями, клановый характер формирования управленческих кадров, утрата ими социальных ориентиров государствен­но-правового строительства фактически свели на нет многие позитивные идеи периода перестройки и начального периода постсоветского строи­тельства с его программой перевода советской социально-экономической системы в демократическую рыночную систему западного образца.

Эти качества публичного управления продолжают воспроизводить­ся и сегодня, если вспомнить, что только после применения «мухобой­ки» оперативно устранялись последствия разрушительного наводнения в Крымске, вырастали объекты зимней олимпиады в Сочи, обнаруживались виновные катастрофических последствий пожаров в Хакасии, оживало строительство космодрома «Восточный», превратившегося на глазах всех контролирующих и проверяющих органов в черную дыру, в которой, по данным Счетной палаты РФ, исчезли 13 млрд руб.

Во-вторых, это постоянная «перекройка» структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти, которые регулярно обна­руживают либо неспособность предотвратить ситуации, вызывающие к жизни «сеансы ручного управления», либо оперативно реализовать ука­зания, полученные в ходе таких «сеансов». Эта особенность модели рос­сийского публичного управления существенно отразилась на ходе адми­нистративной реформы, которая, по оценкам авторитетных специалистов, продвигалась и продвигается крайне медленно и непоследовательно, пре­имущественно «вращаясь» вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти1. Сказалась она и на появлении такой меры воздействия, как публичные выговоры руково­дителям федеральных структур, министрам и даже вице-премьеру[1575] [1576].

Отмеченные выше моменты делают более понятной и ситуацию в сфе­ре государственной контрольно-надзорной деятельности. Многолетние, зачастую бесплодные дискуссии о сущности контроля и надзора, доктри­нальные представления о надзоре как расширенном контроле негативно сказались на законодательном закреплении соответствующих полномочий федеральных органов исполнительной власти. Уже в первом из впослед­ствии многочисленных указов Президента Российской Федерации, закре­пившем в начале нулевых годов правовую основу новой, пост-ельцинской, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти[1577], была допущена стратегическая в теоретическом и практическом отношении ошибка, связанная с появлением единой дефиниции контроля и надзора, возложением ее исполнения только на федеральные службы и лишением соответствующих полномочий федеральных министерств и агентств.

Нежизнеспособность этой законодательной конструкции была осоз­нана очень быстро, и уже фактически через год в Концепции админи­стративной реформы на 2006-2010 гг. предусматривалось «разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части термино­логик» законодательных и других нормативных актов...»1. Эта плодотвор­ная идея до сих пор не реализована. В результате у правоприменителя нет законодательных оснований для того, чтобы понять, где заканчивается контроль и начинается надзор, чем они отличаются друг от друга, кто яв­ляется (должен являться) субъектом их осуществления.

С этой констатации попробуем сформулировать ряд парадоксов, ха­рактеризующих контрольно-надзорную деятельность с точки зрения «руч­ного управления».

Парадокс первый', чем активнее используется режим «ручного управ­ления», тем его субъектам удобнее законодательная неопределенность в разграничении контроля и надзора в деятельности публичной администра­ции, поскольку позволяет «назначить» главным за «разруливание» ситуации любой орган публичной власти соответствующего уровня. Например, за­конодательная неопределенность в конструировании четких границ между прокурорским надзором и контрольно-надзорной деятельностью органов исполнительной власти легко превращает прокуратуру в «последнюю над­ежду» в борьбе с некачественным бензином, завышением розничных цен на продукты питания или ростом цен в ЖКХ, хотя в рамках федеральных ор­ганов исполнительной власти специально созданы соответству ющие струк­туры, наделенные полномочиями по осуществлению надзора в этих сферах.

Парадокс второй: чем активнее используется режим «ручного управ­ления», тем больше его субъекты заинтересованы в расширении конт­рольно-надзорной деятельности и увеличении числа проверяющих, что позволяет рано или поздно «выходить» на ситуации, требующие принятия «точечных» решений.

Парадокс третий, противоположенный второму: в условиях перио­дически повторяющихся «сеансов ручного управления» расширение конт­рольно-надзорной деятельности и увеличении числа проверяющих далеко не всегда отражается на качестве контроля и надзора, ориентированного не столько на эффективность, сколько на внешний эффект от проводимых «громких» проверок.

В подтверждение этих двух тезисов приведу некоторые парадоксаль­ные по своей сути данные из аналитического обзора, подготовленного научным коллективом Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»[1578] [1579].

Первое. Контрольно-надзорная деятельность государства со всеми со­путствующими разрешительными процедурами, экспертизами, лицензи­рованием, сетью подведомственных организаций — это наиболее затрат­ная с точки зрения формальных и неформальных издержек часть взаимо­действия бизнеса с государством. Текущая система контрольно-надзорной деятельности, по разным оценкам, «стоит» российской экономике в виде издержек бизнеса от 1,5 до 7,5% ВВП.

Второе. По данным контрольно-надзорных органов в России на теку­щий момент существует 133 самостоятельных вида контроля и надзора, при этом единый перечень их видов отсутствует. По этим же данным в 2013 г. было проведено 2,6 млн проверок. В исполнении контрольно-надзорных функций задействовано как минимум 123 тыс. проверяющих (на всех уров­нях власти), что требует порядка 117 млрд руб. бюджетных расходов.

Третье. Система государственного контроля и надзора в России остается архаичной, использует правила и нормативы XX в., поскольку в контрольно-надзорной сфере помимо 100 федеральных законов и более чем 80 постановлений Правительства РФ действует свыше 3 тыс. норма­тивных технических документов, изданных до 1990 г., принятых органами или организациями СССР и РСФСР, которые никогда официально не пу­бликовались, издавались в виде книг и не переизданы.

Четвертое. Архаичность и неэффективность контрольно-надзорной деятельности не в последнюю очередь обусловливает отсутствие адекват­ного целеполагания и показателей оценки работы ведомств. Для планирова­ния и оценки деятельности используются показатели объема выполненной контрольно-надзорной работы (количество проверок, выявленных наруше­ний, контролеров и проч.). При этом отсутству ет учет, характеризующий ре­альный эффект контрольной деятельности государства, например регистра­ция случаев причинения вреда (ущерба) в подконтрольной сфере.

Парадокс четвертый', чем больший объем в системе публичного управления приходится на «сеансы ручного управления», тем больший объем в контрольно-надзорной деятельности занимает функция не пред­варительного или текущего, а последующего контроля. Иными словами, располагая многочисленными фактами всевозможных нарушений различ­ных правил, стандартов, предписаний, нормативных документов, конт­ролирующие органы в большей степени используют их для доказательст­ва необходимости собственного существования, а не для профилактики и предотвращения потенциального ущерба.

Перечень парадоксальных ситуаций, связанных с текущим состояни­ем контрольно-надзорной деятельности, можно продолжить. Однако важ­нее поиск ответа на вопрос, как эти ситуации устранить. Не претендуя на полноту даже постановки проблемы, хотел бы подчеркнуть следующее.

Первое. Разделяя в целом точку зрения А.В. Мартынова о том, что «главная проблема административного надзора заключается не в разгра­ничении его с другими видами государственно-управленческой деятель­ности, например, с государственным контролем, а в сокращении избы­точного административного регулирования общественных отношений и как следствие сокращения административно-надзорных полномочий»1, все же считаю, что административно-правовая наука не может стоять в стороне от попыток законодательной власти выработать легальное опре­деление контроля и надзора или выработать юридически понятные осно­вания их дифференциации. Техническая замена[1580] [1581] в десятке законов слов «контроль» на слова «надзор» или наоборот только усугубляют ситуацию. Доктринальная неопределенность влечет за собой содержательные и тех­нико-юридические дефекты законодательных актов.

Второе. Не вступая в многолетнюю дискуссию по поводу разграни­чения контроля и надзора[1582], считаю первым практическим шагом в этом направлении отказ от нормативно установленного разграничения конт­рольно-надзорных полномочий между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами как не оправдав­шего себя, о чем свидетельствуют многочисленные исключения из обще­го правила, устанавливаемые подзаконными актами, в частности указами Президента РФ и постановлениями Правительства России.

На доктринальном уровне отличия контрольной и надзорной де­ятельности могут быть найдены через более точное понимание сути управленческой деятельности. Надзор, как представляется, относится к группе функций, формирующих государственное управление как внеш­невластную деятельность той или иной государственной структуры феде­рального или регионального уровня в установленной сфере деятельности. Контроль относится к группе функций, формирующих администрирова­ние как процессуальную (процедурную) форму реализации внутриорганиза- ционных (аппаратных) управленческих отношений и образующих управ- летеский процесс как непрерывно повторяющийся цикл последовательно осуществляемых управленческих действий и процедур.

Соответственно этому определяются и субъекты контрольно-над­зорной деятельности. Контроль как функция внутриорганизационной де­ятельности должен осуществляться всеми органами публичной власти. Субъектами административного надзора могут быть только специально уполномоченные органы исполнительной власти федерального и регио­нального уровня, наделенные правом его осуществления в отношении не- подчиненных субъектов публичного управления, их должностных лиц и граждан в рамках административно-надзорных производств посредством установленных в законодательстве административных процедур.

Третье. Необходимо изменение самой идеологии контрольно-надзор­ной деятельности, ее целевой ориентации. Из средства выявления просче­тов и недостатков проверочная деятельность должна быть ориентирована на преду преждение отклонений проверяемых органов, организаций, учре­ждений. их должностных лиц и граждан от нормального функционирова­ния (поведения), модель которого предусмотрена в соответствующих нор­мативных правовых актах. Составной частью проверочной деятельности должно стать оказание проверяемым практической помощи в устранении недостатков, в том числе путем внедрения в практику их работы иннова­ционных технологий.

Четвертое. Следует поддержать идею перехода к риск-ориентиро- ванной модели осуществления контрольно-надзорной деятельности по принципу': «плотность» контроля должна зависеть от риска причинения вреда жизни, здоровью, окружающей среде, имуществу, безопасности в результате деятельности хозяйствующих субъектов1. Суть этого под­хода. как известно, была сформулирована в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 года. «Надо, наконец, — подчерк­нул В.В. Путин, — отказаться от самого принципа тотального, бесконеч­ного контроля. Отслеживать ситуацию нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений»[1583] [1584].

В 2015 г. это поручение получило законодательное закрепление[1585] и сейчас дополняется методическими разработками и практическими ша­гами ряда федеральных органов исполнительной власти и администра­цией субъектов Федерации (например. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации1, Министерством развития конкуренции и экономики Ульяновской области[1586] [1587] [1588] и т. д.). Помимо этого активизирована работа по под­готовке проекта Федерального закона «Об основах государственного и му ­ниципального контроля (надзора) в Российской Федерации»[1589]. Приветству я все это, полагаю целесообразным обратить внимание на следующее.

В настоящее время в посвященных контрольно-надзорной деятельнос­ти публикациях, в том числе на официальных сайтах федеральных ведомств, субъектов Федерации, совершенствование контроля и надзора рассматрива­ется как перспектива улучшения взаимоотношений власти, граждан и биз­неса, инструмент снижения избыточного давления на предпринимателей, повышение комфортности ведения бизнеса. Все это верно, однако нельзя забывать и об огромном количестве государственных и муниципальных объектах, функционирование которых является потенциальным источником возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

Поэтому; ратуя за сокращение надзорной деятельности, надо думать над повышением ее эффективности, в том числе с точки зрения миними­зации избыточного давления на хозяйству ющие су бъекты при сохранении минимально необходимого уровня, обеспечивающего своевременное вы­явление и устранение факторов, несущих вероятность причинения в ре­зультате их деятельности вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, интересам государства, обороне и национальной безопасности, а также вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций природно­го и техногенного характера. Здесь крайне важно найти и нормативно закрепить критерии и показатели эффективности, ориентированные не на число проверок и выявленных недостатков, а на конечный результат: обеспечение надлежащего функционирования, «публичного поведения» поднадзорных субъектов.

<< | >>
Источник: Аврутин Ю.Е.. Избранные труды. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и администра­тивном праве. 2017

Еще по теме Глава 32 ПАРАДОКСЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ АДМІ IIIIКГРАЦІ111 В КОНТЕКСТЕ «РУЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ»':

  1. Глава 31 ПРЕОДОЛИМЫ ЛИ ПАРАДОКСЫ ПАРАДИГМ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВ ЛЕННЯ И В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ?'
  2. Глава 30 РАЗМЫШЛЕНИЯ О МОНОГРАФИИ И.В. ПОНКИНА «ТЕОРИЯ ЛЕВ11АНГ0.І0ГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ», ПРОБЛЕМАХ НАДЛЕЖАЩЕГО ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯII УНИФИКАЦИИ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА ОБЩЕЙ ТЕОРИИ УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА'
  3. Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма (ст. 2052 УК РФ)
  4. Раздел VII Обеспечение законности в государственном управлении Глава 29 Обеспечение режима законности в государственном управлении (в сфере публичного управления)
  5. 21.3. Контрольные полномочия органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь за деятельностью аппарата государственного управления
  6. ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА, 2016
  7. Глава 30 Административная юстиция как способ обеспечения законности в сфере публичного управления
  8. Глава 25 МЕСТО ИНСТИТУТА ЛД М111111 (ТРАТІ ІВ110 ГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЛИ РАЗМЫШЛЕНИЯ НА ТЕМУ: «МЕНЯЕТСЯ ЛИ СУММА ПРИ ПЕРЕМЕНЕ МЕСТ СЛАГАЕМЫХ?»
  9. Является ли договор управления многоквартирным домом публичным?
  10. Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности (ст. 280 УК РФ)
  11. Формы управленческой деятельности. Акты публичной администрации
  12. Глава 2. ПРОЦЕССЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В ПРАВОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  13. Глава 2. Основные направления контрольной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации за органами исполнительной власти субъектов