Глава 25 МЕСТО ИНСТИТУТА ЛД М111111 (ТРАТІ ІВ110 ГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЛИ РАЗМЫШЛЕНИЯ НА ТЕМУ: «МЕНЯЕТСЯ ЛИ СУММА ПРИ ПЕРЕМЕНЕ МЕСТ СЛАГАЕМЫХ?»

1.

2. О государственном управлении и «принципе мухобойки»

В очередном памфлете известный журналист и политолог В. Костиков сравнил методы преобладающего в России режима «ручного управления» с действием мухобойки: «увидел начальник назойливо жужжащую или на­гадившую на окно муху — хлопнул мухобойкой ...и проблема решена»^[1266].

Сарказм этих аллегорий не был бы столь пугающе злободневным, если бы не на наших глазах только после применения «мухобойки» опера­тивно устранялись последствия разрушительного наводнения в Крымске, вырастали объекты зимней олимпиады в Сочи, обнаруживались виновные катастрофических последствий пожаров в Хакасии, оживало строительст­во космодрома «Восточный», превратившегося на глазах всех контроли­рующих и проверяющих органов в черную дыру, в которой, по данным Счетной палаты РФ, исчезли 13 млрд руб.

Размышляя об этих и сотнях подобных им фактов уже не с позиций публицистики, а с точки зрения государствоведения, вспоминаешь, что го­сударство в субстанциональном отношении — это триединство территории, населения и власти. Лишь в специфических научных целях, препарируя это триединство, возможно, как это сделал Б. де Жувенель в своей книге, издан­ной в 1945 г., мысленно отделить государство от населения и территории его суверенной жизнедеятельности, чтобы проследить генезис власти как замкнутой корпорации¹. В «Философии неравенства», в знаменитом письме «О государстве», Н.А. Бердяев, подчеркивая, что «грешное человечество не может жить вне государства, вне онтологических основ власти», напомнил слова Вл. Соловьева: «...государство существует не для того, чтобы превра­тить земную жизнь в рай, а для того, чтобы помешать ей окончательно прев­ратиться в ад»^{[1267] [1268]. Решает государство (государственный аппарат) эту' задачу' успешно или нет, воспринимает на себе и оценивает население.}

Людям, и тем, кто устал жить в полузатопленных домах, ждать восста­новления сгоревшего в результате лесных пожаров жилья или вселения в обещанные государством ветеранские квартиры, и тем, кто привык жить без нормальных дорог, питаться продуктами «второй свежести» или обходить­ся без газа, млрд, кубов которого мимо них идут на экспорт, «принцип му­хобойки» понятен своей эффективностью, адресностью, оперативностью. Едва ли люди, получившие в результате применения этого принципа что- то от государства или муниципалитета (жилье, газ, дороги, медицинское обслуживание и т. д.), будут задумываться о его соответствии нормально организованному государственному управлению, нормально работающему государственному аппарату со всей иерархией его органов и должностных лиц: руководителей, специалистов, технического персонала, информацион­но, организационно, технически обеспечивающих — «от Москвы до самых до окраин» — принятие управленческих решений и совершение управлен­ческих действий, которых с таким нетерпением ждут люди, ждет народ — источник власти в стране (ч.

Анализ разнообразных научных и эмпирических источников, вклю­чая данные социологических замеров Института социологии ИСПИ РАН, ВЦИОМ, ФОМ, РОМИР, Левада-центра и др., приводят к выводу о том, что в российском обществе давно сформировалось терпимое отношение к невзгодам обыденной жизни и устранению их в режиме «ручного управ­ления». Удивительно, но факт: на фоне роста в 2013-2015 гг. в стране соци­альной напряженности, связанной с существенным сокращением доходов населения, увеличением затрат на образование и здравоохранение, повы­шением тарифов ЖКХ и платы за жилищно-комму нальные услуги, ростом безработицы и т. и., во многих регионах, где индекс этой напряженности наиболее высок, например таких, как Респу блика Карелия, Респу блика Саха (Якутия), Республика Дагестан, Республика Северная Осетия — Алания, Забайкальский край, Архангельская область. Брянская область,

Новгородская область, Еврейская автономная область, Ханты-Мансийский автономный округ, зафиксировано снижение протестной активности насе­ления и в целом положительные рейтинги местных руководителей¹. И это при условии, что. например, за время нахождения главы ХМАО на своем посту регион из донора стал дотационным и по многим показателям опу­стился на низшие ступени по качеству жизни.

Несмотря на то, что бедность, безработица, наркомания и алкоголизм, проблемы ЖКХ, нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц и т. и. являются характерными для всех без исключения субъектов Российской Федерации, становясь постоянно действующими проблемами, нерешаемыми на протяжении достаточно длительного вре­мени. согласно данным ВЦИОМ 74% россиян не считают нужными какие- либо акции протеста в ближайшее время, отмечая бесполезность митин­гов, 12% думают, что для митингов просто нет повода, 10% склоняются к мысли, что обстановка в стране стабильна^{[1269] [1270].}

3. Кризисное и нормальное государственное управление

«Ручное управление», «принцип мухобойки» — термины из арсенала публицистов. Юристы, специалисты в области теории и социологии управ­ления оперируют иными понятиями: чрезвычайное или кризисное управ­ление и нормальное (эффективное, надлежащее, разумное) управление.

Например, Б.П. Курашвили еще в середине 70-х гг. прошлого века ха­рактеризовал советскую систему государственного управления как постоянно функционирующую в чрезвычайном социально-политическом режиме, для которого характерно резкое подчинение экономической и социально-культур­ной деятельности законам политической борьбы, ограничение действия меха­низмов саморегуляции. Уже в наши дни Е.В. Охотский, заведующий кафедрой государственного управления и права Международного института управле­ния МГИМО (У) МИД России, пишет, что «вся российская история — это практически непрерывный процесс реализации власти в условиях кризиса и перманентно модернизирующегося государственного управления с его неиз­менными репрессивными и командно-мобилизационными методами»^[1271].

В любом обществе, особенно развивающемся, кризисы неизбежны. Однако чрезвычайное, или кризисное, управление далеко не всегда связано с природными и социальными катаклизмами — засухи, пожары, наводне­ния. землетрясения; техногенные аварии, взрывы складов с боеприпасами; революции, войны и военные конфликты; агрессивные действия других государств, включая санкционную истерию США и ряда стран Евросоюза. Иной, субъективный, срез чрезвычайного (кризисного) государственного управления рассматривает Г.В. Атаманчук, связывая его с особенностя­ми функционирования государственного аппарата, со знаниями, опытом, мышлением, поведением отдельных индивидов, социальных групп, кол­лективов, управленческих систем, образующих все иерархическое много­образие органов государственного управления и должностных лиц.

Речь, по сути, идет о двух режимах управления: управление в усло­виях кризиса (чрезвычайных обстоятельств) и управление в условиях кри­зиса самого управления, связанного с ненадлежащим функционированием государственного аппарата. Оба этих режима тесно взаимосвязаны, один кризис может инициировать другой, причем с точки зрения субъективных, духовных, аксиологических начал государственного управления ненадле­жащее функционирование госаппарата может не только провоцировать возникновение кризисов в политической, социальной, экономической сфе­рах, но и усугублять их последствия, постоянно поддерживая управляемые объекты (общество в целом, отдельные регионы, сферы и отрасли народ­ного хозяйства, социальные коллективы и отдельные индивидуумы) в со­стояния «неустойчивой неопределенности» или бифуркации¹.

Анализируя причины возникновения кризисных явлений в государст­венном управлении, Г.В. Атаманчук пишет: «В государственном аппарате России (императорской, советской, демократической) и его руководящем звене давно укоренился авторитарно-бюрократический стиль мышления и практического властвования, ... что широко внедрило в госаппарат корруп­цию, разложение, лень, кумовство и другие негативизмы»^{[1272] [1273]. «И надо чест­но признаться, — продолжает уважаемый и авторитетный ученый, много лет посвятивший исследованию проблем управления, — что не какие-то оппозиционные силы (буржуазно-демократические, большевистские — в 1917 г., либеральные — в 1991 г.) дважды в XX веке разрушали наше го­сударство, а прежде всего собственные бездумные, непрофессиональные, сосредоточенные на личной корысти аппараты со своими руководящи­ми властями. ... К сожалению, эта «бацилла» не погибла и по-прежнему процветает»1.}

О том, что это так, свидетельствуют и представители социологической науки, отмечающие, что «в структурах современной российской власти в подавляющем большинстве преобладают люди с девственно чистыми пред­ставлениями об управлении. По этой причине за подавляющим большинст­вом решений, принимаемых людьми, которых по какому-то недоразумению называют элитой, практически на всех уровнях власти, не стоит не только научного анализа состояния и тенденций развития социальных процессов, но и элементарного здравого смысла»^{[1274] [1275].}

Одним из факторов, превращающих государственный аппарат в анти­кризисных управляющих, а государственное управление в их «героический труд» по преодолению порождаемых этим самым аппаратом кризисных явле­ний в экономической, политической, социальной, административной сферах жизнедеятельности людей, является недостаточный уровень теоретического осмысления самого феномена государственного управления, форм, методов и средств его осуществления, соотношения теории государственного управ­ления и теории административного права.

Термин «доктринальная неопределенность», введенный мною для ха­рактеристики процесса научного обеспечения подготовки Кодекса адми­нистративного судопроизводства РФ^[1276], в полной мере можно распростра­нить и на иные сферы юридической теории и практики, в том числе на теорию и практику государственного управления. Трудно не согласиться с мнением Г.В. Атаманчука, считающего, что «если нет ясности, последо­вательности и согласия в теории, то как можно ожидать, что такая ясность будет в сознании «управляющих», т. е. в политике, нормотворчестве и их

реализации»¹. Более того, при отсутствии надлежащей теории вообще затруднительно говорить о профессионализме управленческих кадров, их компетентности при решении конкретных проблем государственного управления на различных иерархических уровнях его осуществления.

Одним из ключевых вопросов в теории и практике государственно­го управления был и остается вопрос о его социальной эффективности, о том, как и с помощью каких инструментов (политических, экономических, юридических, организационных, психолого-педагогических) преодолеть кризисный, спорадический характер управления, сделав его нормальным, ординарным даже в неординарных ситуациях. Помимо объективной слож­ности ответов на эти вопросы отсутствие глубоко разработанной теории го­сударственного управления связано с отношением к этой теории и власти, и представителей научного сообщества.

На фоне традиционного для нашей страны в 60-80-е гг. интереса к проблемам теории и практики социального, в том числе государственного, управления^{[1277] [1278] [1279], в 90-е гг., с переходом к элементам рыночной экономики, по­пулярность идей научного управления заметно снизилась. Более того, «в тех условиях и в той интеллектуальной атмосфере размышлять о госу дарствен­ном управлении считалось ретроградством, пережитками «совковости». отсталостью сознания и другими рудиментами прошлого»’. В середине первого десятилетия нынешнего века идеи эффективного государственного управления вновь оказались востребованы.}

Пока не приходится говорить о каком-то управленческом буме в нау­ке, но возрастающий интерес к этой проблематике очевиден в различных отраслях гуманитарного знания, в первую очередь в социологии и эконо­мике^[1280]. В правоведении этот интерес продиктован в первую очередь потреб­ностями начавшейся в то время административной реформы¹, связанной с необходимостью модернизации всех институциональных, функциональ­ных и правовых компонентов системы государственного администрирова­ния, без чего стало невозможно обеспечить устойчивое развитие государ­ства и его институтов^{[1281] [1282] [1283].}

Началу преобразований в системе органов исполнительной власти с целью создания ее реально действующей единой системы, на мой взгляд, не предшествовал скрупулезный научный поиск тех причин, которые при­вели к провальным результатам практически всех предшествующих по­пыток модернизационных изменений в практике государственного управ­ления, начиная с реализации новой экономической политики (НЭПа) как стратегии периода перехода страны от капитализма к социализму. Тогда менялось многое (допускалась множественность форм собственности, стимулировались частная инициатива и рыночные товарно-денежные от­ношения, практиковалась передача госсобственности в концессию, а зем­ли и производственных мощностей в аренду) кроме главного: содержания управления как системы номенклатурного властвования в режиме «ручно­го управления» единоличного правителя.

Эта система, преимущественно ориентированная на командно-моби­лизационные методы государственного управления, фактически в неиз­менном виде сохранялась на протяжении многих десятилетий, сводя на нет ростки инновационных и модернизационных процессов и в период прео­доления последствий сталинской системы вождистско-номенклатурного управления, и в период реформ под лозунгами преодоления последствий хрущевского волюнтаристского управления страной. Неумение органи­зовать управление, его подмена бумаготворчеством и многочисленными совещаниями, клановый характер формирования управленческих кадров, утрата ими социальных ориентиров государственно-правового строитель­ства фактически свели на нет многие позитивные идеи периода перестрой­ки и начального периода постсоветского строительства с его программой перевода советской социально-экономической системы в демократическую рыночную систем}' западного образца.

В середине 80-х гг. прошлого века, в условиях начавшейся перестрой­ки, Б.П. Курашвили предпринял осторожну ю, с оглядкой на догму о «ру­ководящей и направляющей роли КПСС», попытку обосновать пу ти пе­рехода от чрезвычайного к нормальному управлению. По мысли ученого, такое управление, перестав подчиняться исключительно законам полити­ческой борьбы и конъюнктуры, отказавшись от самонадеянности и управ­ленческих иллюзий, избыточно широких регламентационных и принуди­тельных мер, должно ограничиваться централизованным воздействием исключительно на стратегию экономического и социально-культурного развития страны, ориентироваться на социальную саморегуляцию, обес­печивающую сдвиг от преимущественно командной к преимущественно стимуляционной системе управления, опираться не на трудовую самоот­верженность граждан, а их сознательный добросовестный труд и социаль­ную дисциплинированность, с тем чтобы получить в обмен справедливую меру удовлетворения своих потребностей¹.

За минувшие с момента формулирования этих идей 30 лет в организа­ции государственного управления содержательно мало что изменилось. По оценкам специалистов, результаты реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в целом неудовлетворительны, поскольку' за годы ее проведения (2006-2010 гг.) не удалось решить одну из ее главных задач: переориентировать деятельность органов управления на результат, на обеспечение законности и открытости публичного управления, на защиту' прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и юридических лиц. формирование действенной системы контроля и надзора за частнопредприни­мательской деятельностью и деятельностью публичных служб^{[1284] [1285].}

Иными словами, в ходе реформы не удалось заместить старые, отжив­шие средства функционирования административно-командной системы с ее механизмами властвования, принятия и реализации решений, отноше­ния к гражданам средствами, соответствующими идеям новой демократи­ческой государственности.

И не удалось это, прежде всего, потому, что реформа преиму ще­ственно «вращалась» вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти, значительно меньше внимания уделяя теории и практике формирования механизмов надлежащего управления, уважения и соблюдения прав человека, защи­ты личности от произвола власти. «Не хочется никого обижать, — пишет Г.В. Атаманчук, — но надо смотреть правде в глаза и признавать, что современная теоретическая проработка проблематики государственного управления, причем в главном — о роли и месте его в жизнедеятельности нашего социума, предельна скудна»¹.

Поэтому у нас есть все основания для констатации того, что недо­оценка исследования проблематики государственного управления сказа­лось как на состоянии самого управления, так и на уровне теоретического осмысления категории «эффективность». Для многих современных иссле­дований эффективность государственного управления — это по-прежнему триада «цель — действие — результат»^{[1286] [1287]. При этом не учитываются так называемые «побочные эффекты» государственно-правового воздействия, которые возникают при попытках достижения любых сформулированных политической элитой целей в минимально сжатые сроки и любой ценой.}

Такое понимание эффективности особенно опасно для нашей страны, в которой весь путь советского, а частично и постсоветского периода го­сударственно-правового строительства — эта реализация мифологизиро­ванных, идеологизированных, волюнтаристских целей, которые пытались достигнуть любым путем, не считаясь даже с человеческими жертвами.

В своем понимании эффективности публичного управления я исхожу из ряда концептуальных положений теории эффективности^[1288]. Напомню два исходных положения.

Первое. В основе методологического подхода к анализу эффективно­сти государственного управления должен лежать деятельностный подход, а само управление на этапе методологического осмысления этого явления должно рассматриваться как специфическая человеческая форма активно­сти, реализуемая в сфере государственно-правового строительства с помо­щью специальных институтов, форм и методов ее осуществления.

С этих позиций для понимания эффективности государственного управления, деятельности исполнительной власти недостаточно, как иног­да полагают, рассмотрения взаимодействия двух составляющих — закон­ности и результативности¹. Понятие «эффективность», в моем представ­лении, должно охватывать всю структуру деятельности по управлению делами государства, публичного администрирования, т. е. не только ее результат, но и целевое предназначение как проекцию на конкретные по­требности общества в самосохранении и развитии, процесс и личностный стиль осуществления, используемые при этом средства.

Второе. Эффективность является атрибутивным содержательным признаком социальной деятельности. В силу своей целесообразности предметная человеческая деятельность объективно эффективна. Поэтому, не будучи соотнесенной с конкретными социальными ценностями, вос­производство, охрана и защита которых определяет правовые, нравствен­ные, моральные, организационные координаты содержания и осущест­вления государственного управления, понятие «эффективность» является абстрактной научной категорией и не может выполнять продуктивные функции ни с точки зрения научного мышления, ни с точки зрения потреб­ностей социальной практики.

Иными словами, государственное управление может быть эффектив­ным и создавая, и разрушая что-либо. Социальные ценности и выступают тем мерилом, которое позволяет оценить вектор развития управления, со­ответствие его содержания и результатов этим ценностям.

Общий вектор осуществления государственного управления в его юридико-аксиологическом измерении задан в преамбуле Конституции Российской Федерации, зафиксировавшей ценности социального мира и мироустройства (утверждение гражданского мира и согласия); ценности демократии и государственности (возрождение суверенной государствен­ности России и утверждение незыблемости ее демократической основы; сохранение исторически сложившегося государственного единства); цен­ности патриотизма (ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями); ценности благополучия (утверждая достойную жизнь)^{[1289] [1290]. Не претенду я на бесспорность, полагаю, что ведущей социальной ценностью, воспроизводство, охрана и защита которой должна обеспечи­ваться посредством государственного управления, является конституцион­ное право человека на достойную жизнь (ч. 1 ст. 7 Конститу ции РФ).}

Это право нельзя, как это иногда предлагается в литературе, сводить либо к праву на защиту от голода и ну жды¹, либо к праву на защиту от пыток и других унижающих видов обращения или наказания^{[1291] [1292] [1293]. Однако нельзя, как это делает В.И. Крусс, полностью отказываться и от рассмотрения этого права как «условия витальности»’, забывая, что достойная жизнь тесно связана с сохранностью достоинства как естественного права человека, который действительно нуждается в защите от голода и ну жды.}

В условиях бедности и нищеты трудно говорить о человеческом досто­инстве, и именно в этом смысле оно высту пает как условие витальности. Человеческое достоинство, в том числе и как условие витальности, являет­ся, очевидно, центральным звеном такого понятия, как качество жизни — многомерной характеристики зависимости физического, эмоционального и психического благополучия человека от экономических, социальных, экологических, политических и иных факторов^{[1294] [1295].}

Согласно рейтингу, составленному' попу лярным институ том Legatum Institute, по уровню качества жизни в 2015 г. Россия находилась на 91-м мес­те среди 142 стран мира, между' Гватемалой и Лаосом; по экономическим показателям — на 95-м месте, свободе предпринимательства — на 88-м мес­те, по уровню коррупции и эффективности управления страной — на 99-м месте, по уровню безопасности — на 99-м месте, по уровню обеспечения прав и свобод граждан — на 89-м месте’. Едва ли при таком рейтинге, даже с учетом всей его относительности, можно говорить о том, что в современ­ной России право граждан на достойну ю жизнь реализовано в полной мере. А ведь этому праву корреспондируется обязанность государства создавать все необходимые для этого условия (правовые, экономические, ку льту рные и др.). Соизмеряя свою деятельность с принципом признания достоинства личности во всех сферах правового регулирования, государство должно обеспечивать такой жизненный уровень, при котором беспрепятственно осуществляются права и свободы, укрепляется человеческое достоинство¹.

Достижение такого жизненного уровня и высту пает, на мой взгляд, стратегической целью государственного управления, претендующе­го на статус эффективного. В рамках этой стратегической цели можно и нужно выделять цели второго, третьего и т. д. порядка, т. е. те цели, которые предполагают эффективное управление в различных сферах и сегментах жизнедеятельности социума. Именно эти вторичные, третич­ные и т. д. цели и могут выступать в качестве нормативных ориентиров осуществления публичного управления, например на уровне субъектов Федерации, расчетные показатели которых предусмотрены Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации^{[1296] [1297].}

3. Эффективное государственное управление — человеческое измерение

Было бы неверным считать, что политическое руководство страны не видит или сознательно не замечает те или иные перекосы в практике обес­печения эффективного публичного управления. Более того, с учетом весьма скромных результатов предшествующих реформ, словно спохватившись, государство сейчас связывает модернизацию правового регулирования и го­сударственного управления с ликвидацией различных деформаций, предус­матривая, в частности, сокращение государственного участия в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти^[1298].

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года¹ содержится немало «уста­новлений и форм» развития административного законодательства, в том числе административно-правовых институтов и норм, ориентированных на решение этих задач^{[1299] [1300]. Исходя из содержания предлагаемых мер, обоб­щая содержащиеся в литературе точки зрения[1301], можно в самых общих чертах, эскизно, представить некий прожективный образ эффективного государственного управления, ориентированного на обеспечение такого жизненного уровня, при котором беспрепятственно осуществляются права и свободы, укрепляется человеческое достоинство.}

Его элементами, безусловно, являются: разумная транспарентность публичного управления, включая объективную информированность обще­ства об управленческой деятельности и ее результатах; обоснованность и законность каждого действия и решения публичной администрации, ее ор­ганов и должностных лиц; разумная достаточность в выборе и реализации мер государственно-правового воздействия, включая меры принуждения.

Эта модель или образ эффективного управления требует пояснения, касающегося термина «разумный». В теории разумность рассматривается как технико-юридическое средство конкретизации права, обеспечения его гибкости, точности и, в конечном счете, эффективности^[1302]. Разумный, т. е. основанный на разуме способ перехода от неопределенности к определен­ности правовых установлений в правоприменении, включая преодоление состояния «неустойчивой неопределенности» в государственном управле­нии. всегда должен наполняться содержанием реальных действий и реше­ний. ценностно-правовое «наполнение» которых выражается такими по­нятиями, как оптимальность, заботливость, лояльность, компромисс, кон­сенсус. сбалансированность интересов^[1303]. Именно конкретные юридически значимые действия и решения органов и должностных лиц публичной администрации придают категории «разумность» юридическую опреде­ленность. способную преодолеть «побочные эффекты» эффективности, превращая действия и решения публичной администрации в благо для об­щественного развития.

Обобщая сказанное выше, можно констатировать следующее.

Первое. Эффективность представляет собой специфическое систем­

ное состояние государственного управления, деятельности органов и должностных лиц публичной администрации. Эго состояние характери­зует цели, общие принципы, содержание, организацию, формы, методы, средства, личностный стиль и результаты осуществления этой деятельнос­ти, их соответствие потребностям общества в самосохранении и развитии, беспрепятственном осуществлении прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. признании, уважении, соблюдении и укреплении человеческого достоинства.

Второе. Понятие «эффективность» государственного управления но­сит доктринальный и политико-правовой характер, может быть оценено с помощью конкретных критериев и измерено с помощью конкретных пока­зателей. Наряду с этим понятием для характеристики публичного админи­стрирования могут использоваться и иные понятия, например, «разумное управление», «надлежащее управление». Являясь по своей сути понятия­ми оценочными, они носят в большей степени аксиологический характер, помогающий конкретизировать критерии и показатели эффективности до уровня здравого смысла, оценивая действия и решения органов и долж­ностных лиц публичной администрации с точки зрения человеческого восприятия, отражая социальное самочувствие граждан и преодолевая тем самым отмечающееся в литературе традиционно негативное восприятие государства российскими гражданами^[1304].

4. Административно-правовые средства обеспечения надлежащего государственного управления

Наивно думать, что действия и решения органов и должностных лиц публичной администрации превращаются в общественное благо сами по себе, только в силу того, что исходят от публичной легальной и легитимной власти. Государство и общество, физические и юридические лица должны быть застрахованы от «неразумного» публичного управления во всем смысло­вом многообразии этого термина, т. е. управления негибкого, неоперативного, нелояльного, недоброго, несправедливого, навязчивого, обременительного и т. д., и т. п. Антиподы этих терминов, юридизируясь в процессе правотвор­чества и реализуясь в процессе правоприменения, формируют аксиологиче­скую структуру правового порядка функционирования государственного управления. Свой «сектор» этого правопорядка как системы связей прав и обязанностей, свободы и ответственности призвано обеспечивать админи­стративное право. Более того, именно административное право располагает наиболее широким и действенным арсеналом юридических средств, способ­ных противостоять «неразумному», т. е. неэффективному, ненадлежащему публичному управлению. Другой вопрос, насколько эффективно и разумно эти средства используются, насколько современная практика правотворче­ства и правоприменения в административно-правовой сфере соответствует реальным потребностям обеспечения эффективного управления?

Судя по результатам социально-экономического развития страны и отдельных ее регионов, особенно отдаленных, периферийных, судя по размахам коррупции, нерационального расходования и прямого разворо­вывания бюджетных средств, противоречивости и негибкости администра­тивного законодательства, «гармонии» или «симфонии» между правовой теорией и практикой, между правотворчеством и правореализацией пока не достигнуто. Отсюда и те неработающие, невостребованные, неразвитые административно-правовые средства, которые не участвуют либо участву­ют крайне неудовлетворительно в механизмах формирования эффектив­ного управления. Их перечисление превышает возможности одной статьи, поэтому лишь обозначим некоторые моменты.

Оставляет желать лучшего качество таких средств, как стратегическое и тактическое планирование, нормативное закрепление правового статуса управленческих структур и отдельных должностных лиц. Огромное число административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, многие из которых являются факти­чески переименованными должностными инструкциями, работают «с точ­ностью до наоборот», приводя к «избыточному» административно-право­вому регулированию, бюрократизации публичного управления, возникнове­нию коррупционных способов решения тех или иных проблем взаимоотно­шения гражданина и органа публичной власти.

Трудно подсчитать, например, количество принимаемых на всех уров­нях публичного управления «дорожных карт», «концепций», «программ» в области ЖКХ, тарифов или внешней трудовой миграции. Не менее труд­но обнаружить и реальную отдачу' от их принятия. Зачем, повторим за

В.В. Путиным его оценку программ расселения аварийного жилья¹, при­нимать такие документы, себя обманывать и в блуд вводить? Может быть, пора, пусть и в «ручном режиме», реализовать применительно к чиновни­кам, ответственным за такой «блуд», армейскую мудрость: «не умеешь — научим, не хочешь — заставим»?

Трудно признать нормально работающим средством государствен­ный контроль и надзор, осуществление которого, если верить Положениям о каждой из федеральных служб, является их основной функциональной обязанностью. В этой связи к различного рода проверкам (качества бензи­на. состояния пожарной безопасности объектов и т. д.) после очередного ЧП или жалобы граждан в «ручном» режиме «подключается» прокурату­ра. созданная для иных целей.

Особый разговор о средствах судебного контроля за деятельностью публичной администрации. Почти 15 лет «пробивал» дорогу Кодекс ад­министративного судопроизводства^{[1305] [1306], создающий законодательную осно­ву формирования административной юстиции как реально действующего института, который в большинстве государств Западной Европы, США, Австралии и Новой Зеландии давно и успешно обеспечивает контроль за законностью деятельности публичной администрации, защиту прав гра­ждан, физических и юридических лиц от ее неправомерных действий или административных ошибок. Может быть, в силу российской исключитель­ности нам такой институт не нужен? может быть, у нас и так обеспечи­ваются «закономерности в управлении», «предупреждение и пресечение административной неправды»’?}

Официальная статистика свидетельствует о другом. По данным Генеральной прокуратуры РФ, ее сотрудниками ежегодно выявляется бо­лее 4 тыс. нарушений законов, каждое второе из которых непосредственно связано с нарушениями прав и свобод граждан; по протестам прокуроров отменяется свыше 300 незаконных правовых актов, каждый третий из кото­рых затрагивал права и свободы граждан; только за январь-апрель 2015 г. выявлено почти 100 тыс. незаконных правовых акта, затрагивающих права и свободы человека и гражданина¹. Эти данные коррелируют с данными судебной статистики: в структуре административных дел. рассматривае­мых арбитражными судами, свыше 100 тыс. дел, или 27%, составляют дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (без­действия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц^{[1307] [1308].}

Отмеченное выше актуализирует необходимость теоретического обо­снования и практической реализации системы административно-правовых средств, обеспечивающих такой организационно-правовой режим функци­онирования исполнительной власти, который бы гарантировал, с одной стороны, максимальное ограничение самой возможности административ­ного произвола, неоправданного вмешательства в сферу частных интере­сов, в том числе в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хо­зяйствующих субъектов, с другой стороны, повышение эффективности го­сударственного регулирования жизнедеятельности общества в интересах национальной безопасности, социальной справедливости, поддержания достойного уровня жизни населения Российской Федерации.

Одним из мощных административно-правовых средств обеспечения такого режима и является институт административного судопроизводства. Поэтом), даже с учетом имеющихся технико-юридических недостатков, КАС РФ не просто очередной, хотя и долгожданный кодифицированный нормативный акт, но и свидетельство решительных шагов руководства страны на пути создания правовой базы разумного, надлежащего, ответ­ственного перед народом государственного управления.

Дело в том, что в КАС РФ нормативно закреплены основные контуры административно-процессуальной формы, система процессуальных норм, принципов, правил, позволяющих на фоне фактического неравенства властных и невластных субъектов административно-правовых отношений обеспечить их процессуальное равенство, в том числе посредством рав­ных прав по собиранию, представлению и исследованию доказательств, участию в процессе рассмотрения спора судом, обжалованию в суд любых процессуальных решений другой стороны, которые, так или иначе, затра­гивают их права и законные интересы, а также равных возможностей ис­пользования правовых средств процессуального нападения и защиты.

Не менее важно и то, что процедуры судоговорения всегда отражают связь правосудия с духовным, социокультурным, по литико-правовым опы­том конкретного общества. Поэтому «в различных институциональных формах и видах юрисдикции (уголовной, гражданской, административ­ной) судебный риту ал, включенный в процесс интериоризации и экстерио- ризации институтов судебной власти и процесс разрешения различных типов юридических конфликтов, является значимым элементом ее полити­ко-правовой и социокультурной легитимизации»¹.

Административное судопроизводство исключительно важно с точки зрения обеспечения надлежащего публичного управления и в силу неиз­бежного влияния на развитие процедурного административного законо­дательства^{[1309] [1310], без которого, как я убежден, государственное управление не­избежно трансформируется в систему' номенклатурного властвования. По мнению Ю.Н. Старилова. суды общей юрисдикции в отличие от арбитраж­ных судов «наиболее приспособлены для решения задач «исправления» административных ошибок, борьбы с излишним бюрократизмом, незакон­ными действиями (бездействием) должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Таким образом. КАС РФ будет способствовать развитию фактически всех тесно взаимосвязанных друг с другом частей (институтов) административного права»[1311]. Разделяя в целом эту точку зре­ния, хотел бы сделать небольшие уточнения.}

Во-первых, согласованное развитие взаимосвязанных друг с другом частей (институтов) административного права в большей степени зависит не от КАС РФ, а от практики его применения, в процессе которой и будут выявляться пробелы, неточности, нестыковки в административно-право­вом регулировании материальных и процессуальных вопросов осущест­вления публичного управления. Главное, чтобы выявляемые проблемы оперативно, но обдуманно, устранялись, а не копились годами.

Во-вторых, особое значение административного судопроизводства для эффективной защиты государства и общества от ненадлежащего пуб­личного управления, «исправления» административных ошибок и устра­нения «административной неправды» пока лишь презюмируется, исходя из творческого наследия блестящей плеяды дореволюционных россий­ских административистов. теоретических исследований современных ученых и западного опыта функционирования административной юсти­ции. Российской практике разрешения административных и иных пуб­личных споров в судах общей юрисдикции еще предстоит становление. Позитивное влияние этой практики на состояние публичного управления, на реальную защиту физических и юридических лиц от бюрократического произвола зависит от многих факторов, находящихся вне сферы непосред­ственного правосудия.

На мой взгляд, здесь важно следующее.

Первое. Административное судопроизводство является не только средством «исправления» административных ошибок, но и следствием их совершения; оно начинается тогда, когда необходима судебная защита уже нарушенных или оспариваемых прав. Если, как сейчас, эта защита не будет связана с теми или иными формами воздействия на «источник» возникновения «административной неправды» — должностных лиц публичного управления, административное судопроизводство будет в большей своей части средством не модернизации государственного и му­ниципального управления, а «латания дыр» в его организации, включая подбор, расстановку и обучение кадров. Отсюда острая необходимость корректировки норм служебного права, в том числе связанных с обес­печением материальной и дисциплинарной ответственности, реального функционирования институтов аттестации, отставки или отрешения от должности неквалифицированных или недобросовестных чиновников любого ранга. Полагаю также, что обобщение судебной практики рас­смотрения различных категорий административных дел с детализацией причин возникновения споров должно стать источником постоянного со­держательного обновления программ подготовки, переподготовки и по­вышения квалификации управленческих кадров, особенно зачисленных в федеральный или ведомственный кадровый резерв.

Второе. Административное право традиционно позициониру­ется как управленческое право, как правовая оболочка управления, управленческой деятельности, процесса управления и его организации (Д.Н. Бахрах. Ю.Н. Старилов). Сейчас важно сблизить вектора развития теории государственного управления и теории административного права и процесса, в рамках которой предстоит разработать теоретическое обо­снование административно-процеду рного законодательства, регулирую­щего порядок осуществления пу бличного управления. Нельзя забывать, что содержание, принципы, методы, стиль управления и управленческой деятельности разрабатываются в рамках теории госу дарственного управ­ления. Поэтому; формируя административно-процеду рное законодатель­ство. необходимо соотносить круг регулируемых им общественных отно­шений с теми, которые сложились при осуществлении процесса управ­ления как его технологии, связанные с процедурами сбора и анализа информации, подготовки управленческих решений, контроля и проверки исполнения. Сейчас многие из этих процедур регулируются в лучшем случае ведомственными нормативными актами, содержание которых не­редко противоречит современным представлениям о правовой регламен­тации деятельности публичной администрации.

Третье. Представляя Концепцию единого Гражданского процес­суального кодекса РФ, председатель Комитета Госдумы по граждан­скому, уголовному, арбитражному и процессуальному' законодательст­ву В.П. Крашенинников в своем вступительном слове сказал: «150 лет назад императором Александром II была начата реформа всей правовой системы России. Ее чаще называют судебной реформой, поскольку зна­чительное внимание было уделено базовым принципам судопроизводст­ва. В этой связи подготовка и обсуждение проекта Концепции «единого» Гражданского процессуального кодекса выглядит вполне символично»¹. С именем императора Александра II связывают не только начало судеб­ной реформы, но и афоризм: «Россией управлять несложно, но совер­шенно бесполезно»^{[1312] [1313]. Не берусь судить о причинах такого пессимизма, но, смею полагать, что не в последнюю очередь он был связан с очевид­ной неспособностью власти соизмерять свои реформаторские порывы с объективной необходимостью реформ.}

Казалось бы, только что завершилась 15-летняя эпопея разработки КАС РФ и обоснования необходимости его принятия. Однако начинает разворачиваться новая инициатива — активно обсуждается проблема еди­ного Кодекса гражданского судопроизводства^[1314] или единого Гражданского процессуального кодекса РФ^[1315]. И хотя обсуждения состоялись до принятия закона о КАС РФ¹, исходная идея разработки единого кодифицированного акта —унификация процессуального законодательства — мне представля­ется не вполне корректной в научном отношении. Никто (пока!) не предлага­ет заодно унифицировать и уголовно-процессуальное законодательство мо­жет быть в силу очевидной экзотичности подобной идеи. При схожести всех судебных процессуальных форм, общности исходных принципов судогово­рения каждый вид судопроизводства является самостоятельным способом разрешения различных по своему характеру споров о праве. Утверждение о том, что «процессуальные правила рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, относятся по своей природе к гражданскому судопроизводству, вне зависимости от того, какими судами рассматривается и разрешается эта категория дел»^{[1316] [1317], были отчасти верны до тех пор, пока не было КАС РФ и, следовательно, не было предусмотренных им процессу­альных правил, не совпадающих с гражданско-процессуальными нормами. Что касается «природы» гражданского судопроизводства, то нелишне на­помнить, что гражданский процесс в целом и его институты исторически развиваются по своим канонам, исследование которых в последние годы получило новый методологический импульс[1318]. Едва ли следует сегодня в спешном порядке эти каноны менять. Представляется, что беспорядочная смена научных парадигм также вредит развитию российского права, как не­скончаемые, не доводимые до логического конца, административные рефор­мы — развитию государственного управления.}

Юриспруденция — не математика, где от перемены мест слагаемых сумма не меняется. Обозначенный в нормах КАС РФ круг рассматривае­мых по его правилам административных дел, так же как и конституцион­ные установления не позволяют «перепутать» место административного и гражданского судопроизводства в российской правовой системе.