Глава 31 ПРЕОДОЛИМЫ ЛИ ПАРАДОКСЫ ПАРАДИГМ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВ ЛЕННЯ И В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ?'

«Парадигма является способом, которым мы воспринимаем мир»

Джордж Гудмен (псевдоним Адам Смит) — американский экономист и писатель, автор мирового бестселлера «Игра на деньги»

«Как здорово, что мы столкнулись с парадоксом.

Нильс Бор — датский физик-теоретик и общественный деятель, лауреат Нобелевской премии

Если попытаться охарактеризовать лейтмотив работ, опубликованных на протяжении фактически всего постсоветского периода ведущими отече­ственными административистами, то это — размышления о путях развития, модернизации административно-правовой теории, адаптации ее к меняю­щимся по литико-правовым, социальным, экономическим условиям жизни российского государства и общества. Очень часто следствием и одновре­менно источником этих размышлений является кардинальное обновление административного (материального и процессуального) законодательства. Ярким подтверждением этого является Кодекс административного судопро­изводства Российской Федерации, который «родился» в острых дискуссиях ученых и практиков и продолжает эти дискуссии порождать, в том числе и с точки зрения его влияния на развитие административного права в целом.

По мнению одного из ведущих специалистов в области администра­тивно-процессуального права проф. А.Б. Зеленцова, КАС РФ 2015 г. «по своей исторической миссии выступает как провозвестник грядущих пере­мен в материальном административном праве и смены господствующей в его теории парадигмы»^[1511]. С этой точкой зрения нельзя не согласиться с одним уточнением: необходимость модернизации теории администра­тивного права не просто назрела — она перезрела. Поэтому КАС РФ может оказаться не столько в роли провозвестника грядущих перемен, сколько их детонатором. Зго касается многих направлений переосмысления зако­стеневших с советских времен теоретических административно-правовых конструкций, в том числе, а может быть и в первую очередь, понимания публичного управления. КАС РФ, будучи ориентированным на обеспече­ние справедливого баланса интересов, прав и обязанностей государства, граждан и их объединений в сфере публичного управления, не может вы­полнять свои задачи в условиях существования публичного управления советского образца, которое воспринимало гражданина лишь как объекта безоговорочного исполнения государственных велений.

Понимание нового социального назначения публичного управления приходит медленно и не всегда последовательно. На фоне традиционного для нашей страны в 60-80-е гг. прошлого века интереса к проблемам тео­рии и практики социального, в том числе государственного управления, в 90-е гг., с переходом к элементам рыночной экономики, популярность идей публичного управления заметно снизилась. Первое десятилетие XXI в. знаменует собой возрастающий интерес к этой проблематике и не в последнюю очередь в связи с осознанием того факта, что рынок сам по себе не способен заменить иные механизмы организации жизнедеятельно­сти социума, преодолеть бедность, снижение качества жизни миллионов россиян. В правоведении этот интерес был продиктован в первую очередь потребностями начавшейся в то время административной реформы¹, свя­занной с необходимостью модернизации всех институциональных, функ­циональных и правовых компонентов системы государственного админи­стрирования, без чего стало невозможно обеспечить устойчивое развитие государства и его институтов^{[1512] [1513].}

Несмотря на появление ряда блестящих исследований, посвященных проблематике государственного управления, в том числе правовому обес­печению административной реформы, заметного изменения в практике государственного строительства, включая снижение административных барьеров или преодоления «избыточного» административно-правового регулирования, не произошло. Трудно назвать все причины такого положе­ния дел, но одну из них я определил бы, пользуясь словами Адама Смита, который заметил: «Когда мы находимся внутри парадигмы, трудно представить себе какую-то другую парадигму»¹. За этим афоризмом скры­вается глубокий философский смысл: следование устоявшимся парадиг­мам (будь это в теории или на практике) нередко мешает нам правильно воспринимать и оценивать окружающую реальность, которая меняется гораздо быстрее, чем меняется та или иная объясняющая ее парадигма.

Административное право относится к числу тех управленческих наук, в которых ведущие парадигмы, касающиеся понимания публичного управле­ния. механизмов его функционирования, оценки их эффективности, зачастую не просто отстают от потребностей изменившейся реальности, не принима­ют ее, но и постоянно воспроизводят давно потерявшие свою актуальность теоретические конструкции. Обращает на себя внимание и то. что нередко одни и те же теоретические конструкции в теории государственного управ­ления и в административном праве — двух, по замечанию Ю.Н. Старилова. ветвей одной управленческой науки — представлены по-разному. На некото­рых доктринальных парадоксах я тезисно и остановлюсь.

Парадокс первый: о понятиях «публичное управление», «государст­венное управление»: от отрицания современных концепций и терминов, отражающих сущность управления в обществе, до ностальгического ото­ждествления различных форм воздействия на общественные отношения.

Так, один из авторитетнейших исследователей государственного управления Г.В. Атаманчук понятие «публичное управление», так же как и понятие «публичная власть», относит к проявлениям логократии, т. е. изобретению оригинальных терминов и поклонению им, поскольку, как пишет ученый, в Конституции РФ «нет слова “публика” и производных от него терминов»^{[1514] [1515]. При всем уважении к нашей Конституции надо признать, что она не содержит и множество иных терминов, которыми оперирует современная наука, в том числе и термина «государственное управление», исследованию которого посвящены основные труды Г.В. Атаманчука. В этой связи полагаю, что опасаться следует применения не слов, отсут­ствующих в тексте Конституции РФ, а терминов и понятий, не имеющих под собой научного обоснования, что к публичному управлению не отно­сится. Этому' понятию посвящен не один десяток работ, включая учебники, в котором пу бличное управление рассматривается как отрасль знаний и учебная дисциплина[1516].}

Публичность — власти, управления, администрирования — с точки зрения государствоведения есть отражение публичных отношений, пуб­лично-правового регулирования как антонимов регулирования частно­правового или корпоративного. Публичное управление — это интегратив­ное понятие, содержательно охватывающее, во-первых, государственное управление, которое публично по определению, во-вторых, муниципальное управление, публичность которого посредством конструкции «местное са­моуправление» презюмируется Конституцией РФ применительно к уров­ню местных публичных властеотношений (ст. 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40. 46. 68. и. «и» ст. 72. ст. 97. ст. 130-133). В конкретном контексте понятие «публичное управление» может означать как государственное управление, так и муниципальное управление, либо их совокупность. Отрицать право­мерность такой конструкции едва ли разумно, так же как и отрицать на­личие муниципального управления, которое не тождественно управлению государственному.

Понятие государственного управления наиболее многозначно, а его трактовки столь разнообразны, что их количество едва ли можно точно подсчитать. Попытки найти некий компромисс между подчас противопо­ложенными точками зрения связаны с введением так называемого широко­го и узкого понимания государственного управления.

При широком понимании подразумевается, что государственное управление в различных формах осуществляют все органы государствен­ной власти (законодательные, исполнительные и судебные)¹. Подобный подход имеет свою давнюю историю, берущую начало еще в ленинском понимании организации всех сторон общественной жизни и инструмен­тах формирования новых социалистических общественных отношений. Именно он судебную деятельность называл одной из функций государст­венного управления, а Советы — органами управления^{[1517] [1518]. Идея была вос­принята теорией и практикой советского государственного строительства, и органы государственной власти, органы государственного управления, суда, прокуратуры начали трактоваться как равнозначные институты управления государством.}

На мой взгляд, сохраняющееся отождествление государственного управления с законотворчеством и правосудием — это далеко не безобид­ная подмена понятий «государственное управление» и «политическое ру­ководство», отождествление функций государства и процессов (процедур) обеспечения их реализации в различных сферах жизни государственно организованного общества. Не безобидное потому, что на уровне теории и практики искажает понимание социального, правового, организацион­ного предназначения государственных институ тов. Не секрет, что в нашей стране долгие годы не видели большой разницы между' репрессивной де­ятельностью судов и органов ВЧК-ОГПУ¹, судебная функция понималась как функция «расправы со всеми нарушителями установленных законов», а суды считались «органами расправы...»^{[1519] [1520]. Деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушени­ях до сих пор, несмотря на критику[1521], воспринимается как деятельность ад­министративная, управленческая. Не исключаю, что широкое понимание государственного управления до сих пор мешает понять разницу' между' прокурорским надзором и контрольно-надзорной деятельностью органов исполнительной власти, превращая прокуратуру в «последнюю надежду » в борьбе с некачественным бензином или завышением розничных цен на проду кты питания.}

На недопустимость ставить знак равенства между' деятельностью органов государственной власти, суда, прокуратуры, с одной стороны, и деятельностью органов государственного управления — с другой, еще в 70-е гг. прошлого века обращал внимание Ю.М. Козлов^[1522]. Но тогда эта доктринальная позиция дополнялась действующим законодательством, в том числе конституционным. В постсоветской России законодатель отка­зался от термина «государственное управление», «орган государственного управления», заменив их конструкцией «исполнительная власть», тран­сформировав в законодательстве также наименование министерств и ве­домств в нечто усредненное: «федеральный орган исполнительной власти в сфере...»^[1523]. Не исключаю, что все это не в последнюю очередь произош­ло потому, что в условиях и интеллектуальной атмосфере начала 90-х гг. «размышлять о государственном управлении считалось ретроградством, пережитками «совковости», отсталостью сознания и другими рудимента­ми прошлого»¹.

Трудно понять почему; но во многих классических учебниках по кур­су административного права вопрос о понятии государственного управ­ления либо обходят молчанием^{[1524] [1525] [1526], либо начинают его рассмотрение с кон­статации того, что это «деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия»[1527]. Вне этих границ может находиться толь­ко деятельность органов исполнительной власти, публичной администра­ции. Почему же сразу не называть вещи своими именами?}

Полагаю, что широкая трактовка государственного управления явля­ется анахронизмом, мешающим понять социальную и правовую сущность государственного управления, механизмы и формы его осуществления, их эффективность. Так называемое «узкое» понимание государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности специаль­но создающихся государственных органов, функционально и компетенци­онно отличающихся от иных форм реализации государственной власти, и есть в моем представлении единственно верное понимание этого феноме­на. Соответственно, публичное управление можно рассматривать как орга­низационно-правовую форму осуществления публичной — государствен­ной и муниципальной — исполнительной власти.

Парадокс второй: о соотношении государственного управления и регулирования: от противопоставления до отождествления. Соотношение государственного управления и регулирования приобретает дискуссион­ный характер, когда в юридической литературе пытаются найти общее и особенное между государственным управлением и правовым регулиро­ванием. Общее — это, естественно, их воздействие на поведение людей. Но управление, писал, например, крупный теоретик права Г.В. Мальцев, —

это процесс, который носит телеологический характер, регулирующее же воздействие носит характер нормативный¹.

Я бы не стал абсолютизировать целевой характер управления или лишать целенаправленности правовое регулирование. Но их телеоло- гичность имеет разный источник возникновения. Государственное (пуб­личное) управление — это феномен политического характера, правовое регулирование — это феномен юридический. Субстанциональными ком­понентами государственного управления являются политические страте­гические и тактические программные ориентиры и приоритеты функцио­нирования системы органов исполнительной власти в интересах обеспе­чения поступательного развития общества, государства, их институтов. Субстанциональными компонентами правового регулирования, образую­щими, по Г.В. Мальцеву, его матрицу^{[1528] [1529], являются правовые нормы, отра­жающие общезначимые образцы поведения, предназначенные для их мно­гократного воспроизведения там и тогда, где и когда это необходимо для обеспечения нормального функционирования общества, государства, их институтов.}

Государственное управление не исчерпывается правовым регулиро­ванием, однако именно правовые нормы придают политическим целям и приоритетам формально-юридический общеобязательный характер, вос­принимаемый нами как властный, а нередко и принуждающий характер публичного администрирования. В этой связи встречающиеся рассужде­ния о целесообразности отказа от термина «государственное управление» в пользу термина «регулирование» мне представляются просто попытками уйти, как писал Кант, от своего «доправового» прошлого^[1530], и смягчить зву­чащую в самом термине «управление» командностъ, императивность, на­поминающие печально известную административно-командную систему.

Полагаю, что в административном праве, как и в теории управления, регулирование следует рассматривать не как альтернативу публичного управления, а как его функцию, с той существенной оговоркой, что по сво­ему содержанию она является нормативной, сопровождающейся установ­лением общеобязательных требований и процедур для различных субъек­тов права и обеспечивающей наряду с иными функциями трансформацию политического целеполагания и сформированных на его основе норматив­ных моделей поведения участников управленческих отношений в поведе­ние реальное.

Здесь необходимо обратить внимание на такой принципиально важ­ный момент, как взаимосвязь и взаимозависимость всех функций госу­дарственного управления. Это означает, что специфическое содержание и способы реализации одной функции подкрепляются, дополняются, кон­кретизируются содержанием и способами реализации других функций, последовательность которых и формирует процесс управления. Поэтому возлагаемая на функцию регулирования задача упорядочения отношений между участниками управленческих отношений обеспечивается и иными функциями, например функцией организации, в процессе реализации ко­торой формируются институциональные формы сохранения или преобра­зования управленческих взаимосвязей, или функцией контроля и провер­ки исполнения, в процессе реализации которых выявляются отклонения от предусмотренной упорядоченности управленческих связей.

Парадокс третий: о соотношении функций управления и управленче­ских функций: декларируемая дифференциация и фактическое смешение.

И.Н. Барциц в энциклопедии государственного управления опреде­ляет функции государственного управления как специфические виды го­сударственной управленческой деятельности, обособившиеся в процессе разделения управленческого труда и направленные на достижение постав­ленной цели¹, смешивая тем самым управление и управленческую дея­тельность. Г.В. Атаманчук определяет функцию управления как реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реа­гируют и подчиняются ему^{[1531] [1532], оставляя без ответа вопрос о том, является ли «силовым влиянием», например, функция целеполагания или прогно­зирования. Понятно, что рано или поздно результаты, полученные от реа­лизации этих функций, могут стать управленческими решениями (актами управления), приобретя обязательный характер. Но сами по себе далеко не все функции управления обладают свойствами регулирующего и иного (информационного, психологического) воздействия.}

В работах по теории государственного управления разграничиваются функции управления, функции органов управления и функции управлен­ческого персонала^[1533] или, в иной интерпретации. — функции государствен- ного управлении и управленческие функции государственных органов¹; выделяются внешние функции, которые выражают непосредственно про­цесс воздействия государственных органов на управляемые объекты, и внутренние функции, олицетворяющие управление внутри государствен­ного аппарата.

В административном праве выделяют три вида государственного управления — внутреннее, внешнее и внутриорганизационное государст­венное управление^{[1534] [1535], а также организационные управленческие отношения, подразделяя их на внутренние (внутриорганизационные, внутрисистем­ные), связанные с формированием и функционированием самих управлен­ческих структур и их подразделений, и внешние, связанные с воздействи­ем на объекты, непосредственно не входящие в механизм исполнительной власти.}

В работах по теории государственного управления, отмечая, что во внешних функциях управления отражается основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение, по непо­нятным причинам к числу таких функций относят организацию, планиро­вание, регулирование, кадровое обеспечение, контроль, которые при всей их важности не определяют общественное предназначение публичного управ­ления. Похожий перечень, дополненный такими функциями, как информа­ционное обеспечение деятельности государственных органов, прогнозиро­вание и моделирование развития системы государственного управления, распорядительство, руководство, координация, нам предлагает администра­тивное право^[1536]. Нетрудно заметить, что и в первом, и во втором варианте про­исходит смешение внешневластных и внутриорганизационных функций.

Помимо объективной сложности однозначного определения функций управления причины таких противоречий, разночтений в определении од­них и тех же понятий заключается в действующей на протяжении несколь­ких последних десятилетий парадигме государственного управления и его функций. Устоявшиеся стереотипы, опасения соотносить государственное управление с предметной человеческой деятельностью по его осуществле­нию подталкивают к трактовке функции управления как некоего «влияния на управляемое явление, отношение, состояние» властного субъекта на подвластные объекты, которое должно быть им воспринято и исполнено» (Г.В. Атаманчук). Не отрицая наличие целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия (влияния) на поведение объекта государст­венного управления, полагаю, что такая акцентуация на его властной сто­роне — своего рода модифицированная дань парадигме (модели) публич­ного права, которая, в трактовке С.С. Алексеева, включает в себя, в част­ности: императивное веление компетентного органа публичной власти и обязанность «субъектов подчинения» исполнить веление¹.

Полагаю возможным к определению функций управления подойти с несколько иных позиций. С точки зрения семантического толкования тер­мин «функция» означает явление, зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления^{[1537] [1538]. В государственном управлении это явление носит государственно-правовой характер, означающий, что. во-первых, функции управления осуществляются специальными субъек­тами, формируемыми в установленном законодательством порядке госу­дарством и действующими по его поручению, во-вторых, эти субъекты наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного ха­рактера и действуют в рамках компетенции, предметов ведения, устанав­ливаемых для них государством в соответствующих нормах права[1539].}

В этой связи мне представляется возможным определить функции управления как совокупность делегированных субъекту публичного управ­ления полномочий, необходимых ему для обеспечения функционирования закрепленных за ним сфер жизнедеятельности государства и общества в соответствии с заданными целями. Эта дефиниция учитывает не только сущность управления, но и целевое предназначение осуществляющего это управление органа исполнительной власти, а также современное законода­тельное определение органа исполнительной власти как субъекта публич­ного управления.

Не менее важно и другое. Это, во-первых, понимание функций пу­бличного управления как производных от общих функций государства, содержательно зависящих от них и изменяющихся по мере изменения со­держания этих общих функций. Общей функцией государства является.

например, обеспечение правопорядка. Изменения в государственной по­литике. политико-правовых приоритетах, политико-правовых оценках надлежащего состояния правопорядка влечет (должно влечь!) изменения в формах, методах, средствах, используемых конкретным органом исполни­тельной власти, «назначенным» государством за реализацию соответству­ющей политики и обеспечение правопорядка.

Это, во-вторых, понимание функций публичного управления как спе­цифических, в известной степени уникальных государственно-правовых яв­лений, определяющих смысл создания и функционирования того или иного органа исполнительной власти, а также содержание осуществляемых этим органом процессов управления. Подобная уникальность позволяет не просто отличить МВД России от МЧС России или Федеральной службы безопас­ности, но и понять их социальное назначение и место в системе исполни­тельной власти, оценить соотношение в их внешневластной деятельности императивных и диспозитивных начал, мер принуждения и убеждения. Точное определение этих соотношений, переход, по Ю.А. Тихомирову, от «наказательности» к «регулирующему обеспечению»¹ поможет избавиться от иллюзий, что все «государственное (суверенное) управление — это управ­ление “принуждающее” (правоохранительное, атакующее, “нападающее”, ограничивающее права субъектов права, жесткое)...»^{[1540] [1541]. А разве публичное управление не может быть «предоставляющим», т. е. обеспечивающим реа­лизацию позитивных социальных прав посредством предоставления граж­данину по его запросу публичных услуг?[1542]}

С учетом этого функция государственного управления как целостного феномена — это не абстрактное «влияние на управляемое явление, отно­шение, состояние», эмиссия, социальное предназначение всех образующих его систему структурных компонентов, получающая детализацию и кон­кретизацию в соответствующих миссиях (функциях) управления каждого из этих компонентов во всем многообразии их иерархического построения. Именно о детализированных и конкретизированных миссиях (функциях, задачах) мы говорим каждый раз, когда анализируем организацию госу­дарственного управления в сфере обеспечения правопорядка, образования или здравоохранения. Размытость в понимании каждой такой миссии, ее фрагментарное закрепление в нормативных актах приводит к тому, что ад­министративная реформа продвигается крайне медленно и непоследова­тельно, преимущественно «вращаясь» вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти¹.

Наряду с внешневластными функциями, т. е. функциями, реализуемы­ми вне системы органов (органа) исполнительной власти, существует еще один вид функций — функции внутриорганизационные, которые нередко рассматриваются как особый вид государственного управления — «вну­триорганизационное государственное управление», осуществляемого ор­ганами, традиционно не относящимися к исполнительным органам госу­дарственной власти»^{[1543] [1544] [1545]. Как мне представляется, то, что вкладывается в понятие внутриорганизационного государственного управления, государ­ственным управлением не является. Понимание сущности и содержания государственного управления не позволяет отнести к нему внутриоргани­зационные функции, например, Генеральной прокуратуры, которые реа­лизуются такими ее главными управлениями, как организационно-анали­тическое; кадров, международно-правового сотрудничества, Управление делами, Протокольный отдел или отдел контрольно-ревизионной работы.}

То, чем они занимаются, обозначается родственным понятию «управление» термином «администрирование»\ которое осуществля­ется администраторами, управленцами, специально предназначенными для того, чтобы практически организовывать исполнительно-распоряди­тельную и обеспечивающую деятельность любого органа, учреждения, организации. Администрирование и есть процессуальная форма реали­зации внутриорганизационных (аппаратных) управленческих отноше­ний, поскольку практическая организация деятельности любого орга­на публичной власти, в том числе по выполнению его внешневластных функций, представляет собой управленческий процесс как непрерывно повторяющийся цикл последовательно осуществляемых управленческих действий и процедур.

Администрирование осуществляется на двух уровнях. Это, во-пер­вых, внутриорганиіационнос администрирование по отношению к ниже­стоящим, подчиненным субъектам, входящим в систему’ данного органа публичного управления (например, МВД России —> ГУ МВД России по субъекту’ Федерации), а, во-вторых, внутриорганизационное администри­рование внутри субъекта управления определенного уровня (например, реализация штабной функции в территориальном органе вну тренних дел). Все это имеет не только теоретическое значение, поскольку позволяет, мо­делируя иерархию управленческих функций, обнаружить неработающие или ду блирующие звенья аппарата управления.

Изложенное выше — это современная авторская интерпретация ряда положений, сформулированных в юридической, экономической, фило­софской, управленческой литературе еще в конце 60-х — начале 70-х гг. прошлого века такими учеными, как В.Г. Афанасьев, В.Г. Вишняков, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин, Г.А. Туманов. Может быть, имеет смысл вспомнить классическое деление всех функций на функции-задачи, ко­торые являются функциями государственного (публичного) управления, определяют смысл создания и функционирования того или иного органа управления и специфичны для каждого из них, и на функции-операции, которые являются управленческими (внутриорганизационными) функ­циями^[1546], образуют управленческий процесс и одинаковы для всех аппара­тов органов исполнительной, судебной и законодательной власти феде­рального, регионального и местного уровня.

Такой подход позволит избавиться от устоявшихся стереотипов отож­дествления государственного управления и администрирования, что тем более важно, поскольку недооценка таких процеду р, как целеполагание, анализ и принятие решений, организация исполнения решений прогнози­рование и планирование, контроль и проверка исполнения является, обра­зующим управленческий процесс, наиболее слабым местом деятельности пу бличной администрации, порождающим системные сбои в ее функцио­нировании. Более того, подготовка своего рода реестра внешневластных и вну триорганизационных функций субъекта пу бличного управления позво­лит выявить те позитивные управленческие процедуры, которые нуждают­ся либо не нуждаются в юридическом опосредовании в соответству ющих регламентах. Может быть, в этом случае число административных регла­ментов в органах публичного управления перестанет увеличиваться в гео­метрической прогрессии.

Парадокс четвертый: соотношение предметных областей теории управления и теории административного права при исследовании сущ­ности государственного управления, механизмов его функционирования. Не уверен, что эти области «поделены по-братски».

Основываясь на точке зрения Ю.Н. Старилова, на структуре и содер­жании большинства фундаментальных учебников по административно­му праву, можно сделать вывод, что административное право «отдало на откуп» теории управления такие вопросы, как цели и задачи государст­венного управления; функции управления; организация государственного управления и его системы; роль и значение персонала в государственном управлении, персонал и руководство (стиль, методы работы и т. д.). Теории управления «передоверены» и такие проблемы, как оценка управленче­ских действий с точки зрения целесообразности, эффективности, полез­ности и значимости¹.

Административному праву при таком подходе остается установление правовых форм управления и его процедур; определение законности совер­шения каких-либо управленческих действий с точки зрения допустимости их внутри системы управления в качестве правовых явлений; обеспечение правомерности государственного управления и эффективно действующей исполнительной власти посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления^{[1547] [1548].}

Насколько оправданно такое распределение предметных областей исследования? Право, оторванное от всего многообразия практики госу­дарственного управления, публичного администрирования, превращается в схоластический набор правовых предписаний, зачастую, как и управ­ленческие решения чиновников, лишенных здравого смысла. Разумеется, административное законодательство не может вторгаться в сферы, не требующие правовой регуляции, а административно-правовая теория — вторгаться в предметную область, исследуемую теорией государственного управления, наукой не юридической, а скорее политологической с силь­ным влиянием социологии.

Однако теория административного права и правоприменительная практика не могут не учитывать те выходящие за пределы формально-логи­ческой юридической ткани государственного управления аспекты, которые могут быть названы «метаюридическими», т. е. имеющими сложный взаи­мосвязанный социальный, политический, социокультурный, ценностный и собственно юридический характер. Как представляется, речь должна идти не просто о почерпнутой из различных источников, в том числе и дирек­тивных документов, осведомленности о целях и приоритетах государст­венного управления в целом и в отдельных сферах жизнедеятельности социума в частности, а об активном участии административно-правовой науки в их формировании. Может быть, тогда она перестанет выполнять роль комментатора текущего законодательства, а станет опережающим фактором его модернизации и позитивного развития.

Особо опасно самоустранение административного права как нау­ки и отрасли законодательства от исследования, проектирования и оцен­ки целесообразности, эффективности и полезности государственного управления. Дело в том, что в отличие от общей теории государственного управления именно административное право располагает необходимыми юридическими средствами обеспечения организационного построения и функционирования публичной администрации в соответствии с избранной стратегией государственного строительства.

Оно (строительство) по многим декларированным идеям и замыс­лам в основном является положительным, обоснованным и призванным оправдать возлагаемые на государственный аппарат надежды, связанные с формированием сильной, независимой, процветающей Россией. Однако формы и методы реализации задуманного во многих случаях таковы, что порождают негативные, разрушительные моменты, которые если и пре­одолеваются, то с большим трудом, нередко за счет ухудшения качества жизни значительного числа населения. Эго и обостряет проблему межот­раслевого понимания эффективности государственного управления, не­обходимых для его обеспечения административно-правовых форм и мето­дов организации публичного администрирования.

Парадокс пятый: понимание эффективного, разумного, надлежа­щего государственного управления: смешение политологических, менед- жериальных и юридических оценок. Для исследований в области госу­дарственного управления характерно рассмотрение его эффективности в большей степени с политологических и социологических позиций, при­нятых в западной литературе, оценивающих ее с точки зрения, например, индекса человеческого развития; индекса глобальной конкурентоспособ­ности; индекса восприятия коррупции; индекса экономической свободы организации и т. д.^[1549] Анализируются сложившиеся на Западе концепции новой теории публичного управления, «менеджериальной теории», пере­страивающегося правительства, идеи «хорошего управления», в том числе с позиций соответствующих конституционных правопритязаний на него в России¹.

В юридической литературе за редким исключением эффективность государственного управления — это по-прежнему триада «цель — дейст­вие — результат»^{[1550] [1551]. При этом нередко, во-первых, проблематика эффектив­ности государственного управления даже на уровне докторских диссерта­ций во многом сводится к рассмотрению эффективности действия права в дихотомии «законность — результат»[1552], во-вторых, эффективность госу­дарственного управления зачастую не соотносится с его социальностью, т. е. «наполненностью» общественными запросами и ожиданиями, реаль­ным бытием людей[1553], в-третьих, не учитываются так называемые «побоч­ные эффекты» государственно-правового воздействия, которые возникают при попытках достижения любых сформулированных политической эли­той целей в минимально сжатые сроки и любой ценой. Такое понимание эффективности особенно опасно для нашей страны, в которой весь путь советского, а частично и постсоветского периода государственно-право­вого строительства — это реализация мифологизированных, идеологизи­рованных, волюнтаристских целей, которых пытались достигнуть любым путем, не считаясь даже с человеческими жертвами.}

Эффективность является атрибутивным содержательным признаком социальной деятельности. В силу своей целесообразности предметная че­ловеческая деятельность объективно эффективна. Государственное управ­ление с точки зрения деятельностного подхода может быть эффективным и создавая, и разрушая что-либо, т. е. оно может быть эффективным как позитивно, так и негативно. Эффективность в единстве этих разнонаправ­ленных векторов представляет собой специфическое системное состояние государственного управления, отражающее качественную характеристи­ку целей, принципов, содержания, организации, форм, методов, средств, личностного стиля и результатов управленческой деятельности по его осуществлению. Если это системное состояние соответствует потребно­стям общества с точки зрения конкретных критериев, содержащихся в социальных (правовых, нравственных, моральных, этических, экономиче­ских, организационных) нормах, мы говорим о преобладании позитивного вектора и надлежащем управлении, если не соответствует — о преоблада­нии вектора негативного и управлении ненадлежащем.

Сознательное упрощение этой объяснительной схемы позволяет уви­деть, что эффективность публичного администрирования, надлежащее и ненадлежащее управление — понятия конвенциальные, в основе которых лежит некий консенсус в понимании социальных ценностей, которые и вы­ступают тем мерилом, которое позволяет оценить вектор развития управ­ления, соответствие его содержания и результатов этим ценностям.

Не менее важно и другое. Эффективность управления есть совокупный, интегративный результат эффективной реализации каждой из его функ­ций — от целеполагания до корректировки принятых решений и выдвиже­ния новых, уточненных целей. Реализация каждой из функций управления не может быть одинаково эффективной, сбои и просчеты возможны на всех этапах управленческого цикла. Главное, чтобы эти сбои не приобретали системный характер, мультипликативный и кумулятивный эффект, следст­вием чего являются различные формы патологии государственного управ­ления: «от эрозии и посегментного разрушения системы государственного управления» до «коллапсов в системе государственного управления, вплоть до несостоятельности и... краха государственного управления»¹.

Несмотря на предпринятую попытку раскрыть некоторые сущностные признаки эффективности управления, приходится признать, что это понятие пока относится к содержательно размытым, неопределенным интерпретаци­ям процессов и результатов публичного управления. Строго говоря, к числу таких интерпретаций относятся и многие иные концепции, в частности сфор­мированная на Западе концепция «хорошего управления»^{[1554] [1555], критически оце­ненная западными же учеными как не имеющая теоретической полезности[1556].}

Действительно, эта концепция не отвечает на многие вопросы, в том числе как разграничить менаду собой понятия «хорошее управление» и «эффек­тивное управление», чем хорошее управление отличается от управления надлежащего¹. Но выстраивание концепций, характеризующих публичное управление через такие оценочные понятия, как «участие», «верховенство права», «прозрачность», «чувствительность», «ориентация на согласие»^{[1557] [1558], «справедливость», «стратегическое видение»[1559], отражает поиск идеального в качественном состоянии публичного управления.}

Этот же поиск отражен в понятии «разумное управление». В теорети­ческом правоведении разумность рассматривается как технико-юридиче­ское средство конкретизации права, обеспечения его гибкости, точности и, в конечном счете, эффективности^[1560]. Разумный, т. е. основанный на разуме способ перехода от неопределенности к определенности правовых уста­новлений в правоприменении, включая преодоление состояния «неустой­чивой неопределенности» или бифуркации^[1561] в государственном управ­лении, всегда должен наполняться содержанием реальных действий и решений, ценностно-правовое «наполнение» которых выражается такими понятиями, как оптимальность, заботливость, лояльность, компромисс, консенсус, сбалансированность интересов^[1562].

В порядке обобщающих выводов отмечу следующее.

Первое. Нетрудно заметить, что все лексические конструкции, харак­

теризующие публичное управление как эффективное, надлежащее, хоро­шее. разумное, с разной степенью содержательно-смысловой определен­ности передают различные нюансы, оттенки, аспекты, срезы восприятия идеального управления как средства достижения целей государственного строительства, как инструмента превращения действий и решений пу­бличной администрации в благо для общественного развития.

Каждая из этих конструкций имеет под собой исторически сложив­шиеся нормативные и социокультурные основания. С юридической точки зрения эти основания придают государственному управлению связанность, с одной стороны, с публичной властью, как способом организации челове­ческой жизнедеятельности и средством осуществления позитивного права, с другой стороны, с конкретным человеком как субъектом социальных при­тязаний, получивших форму субъективного права и тем самым официальное признание и гарантированную защиту государства. Зга связанность, через юридическую и социальную ответственность власти, позволяет достичь консенсуса в публичном управлении, понимаемого как качественный ре­зультат реализации права человека и гражданина на надлежащее публичное управление, отражающее принципиальное признание населением его полез­ности, разумности, качественности, эффективности.

Второе. Не следует безоговорочно отвергать теоретическую полез­ность концепций, обосновывающих содержание рассматриваемых поня­тий. Вычленение в каждом из них рационального, достоверного, аргумен­тированного «зерна» может быть положено в основу институциональных, организационно-правовых, социокультурных инструментальных средств не только оценки текущего состояния публичного управления, но и его проектирования с заданными на перспективу параметрами.

Проектирование, т. е. сознательное и повседневное формирование та­ких параметров функционирования публичной администрации, которые могли бы оцениваться как эффективные, надлежащие, хорошие, разумные с точки зрения правовых, социальных, экономических, организационных критериев, предполагает наличие ряда условий^[1563].

Во-первых, каждое из этих оценочных понятий остается научной аб­стракцией и не может выполнять продуктивные с точки зрения потреб­ностей социальной практики функции до тех пор, пока не будет соотне­сено с конкретными социальными ценностями, воспроизводство, охрана и защита которых определяет правовые, нравственные, моральные, орга­низационные координаты содержания и осуществления государственного управления.

Во-вторых, проектирование надлежащего управления предполагает его декомпозицию по конкретным сферам, объектам, территориям осуществле­ния публичного администрирования. Зго позволяет точно установить:

а) какие конкретно социальные ценности находятся в сфере регули­рующих и охранительных воздействий конкретного субъекта публичного администрирования;

б) недостаточность, достаточность или избыточность регулирующих и охранительных средств, предусмотренных полномочиями и компетен­цией конкретного субъекта публичного администрирования;

в) направления, формы и методы взаимодействия данного субъекта пу­бличного администрирования с иными субъектами, действующими в этой сфере или на этой территории, в том числе с субъектами, представляю­щими институты гражданского общества.

Третье. В интересах согласованного развития теории государствен­ного управления и административного права целесообразно определить­ся с научным и инструментальным статусом понятий, характеризующих публичное управление как эффективное, надлежащее, хорошее, разумное. В этой понятийной цепочке я на первое, если можно так сказать — родо­вое, место поставил бы эффективность как наиболее разработанное и уко­ренившееся в отечественной государственно-правовой традиции. В моем представлении понятие «эффективность» применительно к публичному управлению охватывает, вбирает в себя такие его качественные характе­ристики, как надлежащее, хорошее, разумное, придающие эффективности своего рода «человеческое измерение».

Понятия эффективного, хорошего, надлежащего управления носят и будут носить доктринальный политико-правовой и аксиологический ха­рактер до тех пор, пока не получат легального закрепления в нормативно­правовых актах^[1564]. В качестве доктринальных понятий они могут оказать влияние на модернизацию парадигмы административного права как науки, учебной дисциплины и отрасли законодательства.

С точки зрения науки необходимость теоретической разработки этих понятий может существенно обновить предметное поле исследований, предусмотренных научной специальностью 12.00.14 — «административ­ное право; административный процесс» и, следовательно, расширить ког­нитивные горизонты молодых ученых, привить им вкус к междисципли­нарным исследованиям.

С точки зрения учебной дисциплины необходимость усвоения соот­ветствующих знаний о качественных состояниях публичного управления расширит перечень компетенций, предусмотренных образовательными стандартами, и, следовательно, позволит более качественно готовить спе­циалистов для органов государственной власти, сократить в них число должностных лиц «с девственно чистыми представлениями об управле­нии» (Г.В. Атаманчук).

С точки зрения административного законодательства исполь­зование доктринальных разработок позволит устранить избыточное многообразие в трактовке функций, задач, направлений деятельности, полномочий, имеющее место в значительном числе статутных законов и Положений об органах публичной власти, их структурных и террито­риальных подразделений.

Использование этих понятий в инструментальных целях способно помочь, в том числе, и на законодательном уровне, в конкретизации кри­териев и показателей, используемых при оценке состояния публичного управления, действий и решений органов и должностных лиц публичной администрации, до уровня здравого смысла, отражающего социальное са­мочувствие граждан на пути преодоления традиционного для России отчу­ждения власти и населения, негативного восприятия государства россий­скими гражданами.

И последнее. Рассмотренная в настоящей статье лишь небольшая часть существующих парадоксов в понимании сущности и содержания пу­бличного управления могла бы вселить определенный пессимизм в виде­нии перспектив их преодоления, поскольку многим из них, как и лежащим в их основе парадигмам, насчитывается не один десяток лет. Оптимизм внушают слова лауреата Нобелевской премии Н. Бора: «Как здорово, что мы столкнулись с парадоксом. Теперь появилась надежда на развитие». Вот и я верю в развитие — в согласованное развитие теории государствен­ного управления и административного права.