§ 3. Общетеоретические предпосылки законодательной техники

Подготовка нормативного акта требует вдумчивого выяснения его места в большой и сложной системе разнообразных норматив­ных актов, установления их правильного соотношения и разграни­чения. Для их разрешения необходим теоретический анализ ряда более общих вопросов права.

В их числе: классификация нормативных актов по порядку их установления и по содержанию; вопросы разграничения союзного и республиканского законодательства; разграничение между акта­ми разных отраслей права.

А. Классификация нормативных актов по порядку их установления и по содержанию

Вопросы классификации нормативных актов являются суще­ственными вопросами законодательной техники. Вместе с тем, как отмечено выше, они являются вопросами теории права.

1. Классификация их должна быть прежде всего произведена по способу их установления и по органам, их устанавливающим, т.е. ка­ким именно органом государства принят или санкционирован данный акт. Такими органами являются: а) Верховный Совет СССР, Верховные советы союзных республик, Верховные Советы авто­номных республик, б) Президиумы Верховных Советов, в) Прави­тельство СССР и правительства союзных и автономных республик, г) министры, председатели советов народного хозяйства, руково­дители ведомств, д) Советы депутатов трудящихся и их исполкомы.

Нормы устанавливаются (санкционируются) нормативными актами органов государства. Следовательно, даже если издается одна изолированная норма, то ее издание облекается в форму нор­мативного акта. Поэтому по способу установления норм последо­вательнее классифицировать не отдельные нормы, а нормативные акты. Лишь в том случае, когда правовой институт определяется комплексом норм, установленных разными органами государства в различного вида нормативных актах, может возникнуть специ­альный вопрос о разной юридической силе этих норм.

Для техники законодательства первостепенное значение имеет классификация нормативных актов по способу их установления. Эта классификация установлена в Конституции СССР и Консти­туциях союзных и автономных республик.

Законы являются актами высшей власти в государстве и могут быть изменены или отменены только другими законами. Законы принимаются соответственно Верховным Советом Союза ССР, Верховными Советами союзных республик и Верховными Совета­ми автономных республик.

Во исполнение законов издаются подзаконные нормативные акты, содержащие конкретизацию норм, установленных в законе. В их числе прежде всего нормативные указы Президиума Верхов­ного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик.

Помимо издания указов Президиумы Верховных Советов при­нимают постановления нормативного характера. Так, например, Президиум Верховного Совета СССР принял 7 апреля 1956 г. по­становление «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР»’.

Вопросы классификации нормативных актов по способу их установления нельзя свести только к вопросам компетенции орга­нов государства, т.к.

В ст. 32 Конституции СССР установлено, что законодательная власть осуществляется исключительно Верховным Советом СССР. Законодательная инициатива принадлежит в одинаковой мере каждой из двух палат Верховного Совета СССР: Совету Союза и Совету Национальностей (ст. 38 Конституции СССР).

По установившейся практике, как Совет Союза, так и Совет Национальностей избирают комиссию законодательных предпо­ложений, в функции которой входит предварительное изучение и дача заключения по внесенному на рассмотрение палаты проекту закона.

После обсуждения проекта закона каждая из палат принимает постановление о принятии или отклонении проекта.

Согласно ст. 39 Конституции СССР закон считается утвержден­ным, если он принят обеими палатами Верховного Совета СССР простым большинством голосов каждой палаты. В соответствии со ст. 32 Конституции СССР общесоюзные Законы издаются только Верховным Советом СССР.

Какие же вопросы разрешаются путем издания законов и какие путем издания указов и постановлений Президиума Верховного Совета? Единого и точного ответа на этот вопрос мы в законе не находим.

Какие крупные хозяйственные и политические вопросы долж­ны быть рассмотрены Верховным Советом, а какие, как менее

¹ Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. № 8.

значительные, могут быть разрешены нормативными указами его Президиума, не может быть заранее детально, точно и исчерпыва­юще разработано. Теоретически можно лишь наметить, что более общие вопросы должны быть предметом рассмотрения Верховно­го Совета. К их числу следует, в частности, отнести основы зако­нодательства о труде, основы законодательства о браке и семье, основы гражданского и уголовного законодательства, основные начала землепользования и др.

Целесообразно, чтобы крупные вопросы, по примеру закона о государственных пенсиях, принятого Верховным Советом СССР 14 июля 1956 г., Закона от 10 мая 1957 г. о дальнейшем совершен­ствовании организации управления промышленностью и строи­тельством, Закона от 31 марта 1958 г. о дальнейшем развитии кол­хозного строя и реорганизации машинно-тракторных станций, предварительно подвергались обсуждению в печати и на собрани­ях рабочих, служащих и интеллигенции и лишь затем рассматри­вались Верховным Советом.

Высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти являются Совет Министров СССР и соот­ветственно Советы министров союзных и автономных республик. Совет Министров СССР и Советы министров союзных и автоном­ных республик издают постановления и распоряжения (ст.ст. 66 и 81 Конституции СССР).

Совет Министров издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов и проверяет их исполнение (ст. 66 Конституции СССР). Постановления и распоряжения Совета Ми­нистров являются подзаконными актами. Поэтому нельзя считать достаточно обоснованным включение, например, в утвержденный Советом Министров СССР 8 сентября 1954 г. Устав железных дорог СССР норм, являющихся по существу нормами закона (пределы и порядок материальной ответственности железных дорог за со­хранность грузов и багажа и др.).

Постановления, принимаемые Советом Министров, отличают­ся от его распоряжений: а) по порядку их установления и б) по кругу вопросов. По порядку их установления постановления Со­вета Министров, как коллегиального органа, принимаются колле­гиально и подписываются председателем или заместителем пред­седателя, а также управляющим делами Совета Министров, а рас­поряжения (по установившейся практике) подписываются председателем Совета Министров или его заместителем единолич­но во исполнение постановлений Совета Министров.

По кругу вопросов распоряжения Совета Министров отличают­ся от его постановлений оперативностью решения более мелких вопросов, в целом уже разрешенных постановлениями^[105].

Министры издают приказы и инструкции (ст.ст. 73 и 85 Консти­туции СССР). В чем же различия этих двух видов актов? По способу установления никаких различий между ними нет. Как приказы, так и инструкции издаются единолично министром или его заместите­лем. Различия намечаются по содержанию их. Приказ может носить характер как индивидуального акта (приказ о назначении на долж­ность, о награждении, о наложении взыскания и т.д.), так и норма­тивного акта (приказ о порядке делопроизводства, о порядке под­писи документов, выдачи доверенностей и т.д.). Инструкция всегда носит нормативный характер. Она должна по своему характеру со­держать подробное наставление, руководящие указания, совокуп­ность правил для выполнения чего-либо. В этом же смысле говорят об инструкции руководителю делегации, отправляемой для перего­воров, об инструкциях дипломатическому представителю и т.п. Тер­мин «инструкция» применяется и в более широком смысле правил по выполнению определенного рода деятельности, например, ин­струкция по технике безопасности на таких-то предприятиях.

Различия по содержанию нормативных приказов и инструкций не указаны в законе. Теоретически их трудно разграничить по еди­ному признаку.

Практика намечает эти различия по двум внешним показателям: а) приказ издается краткий, сжатый по форме, а инструкция носит более широкий и подробный характер и б) приказ идет непосред­ственно от имени министра, а инструкция разрабатывается аппа­ратом, а министром лишь утверждается.

На практике часто встречается не вытекающее непосредственно из закона соединение этих двух форм путем утверждения инструк­ции приказом. В этом случае инструкция теряет свой самостоя­тельный характер и становится приложением к приказу.

Местные Советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты принимают решения и дают распоряжения (ст.ст. 98 и 99 Конституции СССР). Разграничение между этими двумя формами деятельности Советов депутатов трудящихся и их исполкомов идет в том же направлении, как и различия между постановлениями и распоряжениями Совета Министров. Решения принимаются ис­полкомом коллегиально и подписываются председателем и секре­тарем исполкома, а распоряжения даются председателем или за­местителем председателя единолично (во исполнение решений Совета или исполкома). По своему содержанию распоряжения исполкома носят характер оперативной конкретизации и детали­зации ранее состоявшихся решений.

Одно время в практике исполкомов появился особый вид реше­ний, официально именовавшийся «обязательные решения». Объ­яснялось это обыкновением выделять решения, предусматриваю­щие административную ответственность за нарушение установлен­ных правил. Такие решения по старой (формально не отмененной) терминологии носили название «обязательные постановления»¹. В связи с принятием Конституции СССР 1936 г. Советы депутатов трудящихся принимают решения, а не постановления. Поэтому некоторые исполкомы применяли крешениям, носящим характер прежних «обязательных постановлений», термин «обязательное решение». Такая неудачная и не соответствующая закону термино­логия могла навести на мысль, что одни решения исполкомов обя­зательны, а другие якобы необязательны. Ныне практика Москов­ского и Ленинградского городских и областных Советов полностью отказалась от этого неудачного по существу и незаконного термина.

Иногда решения исполкомов, предусматривающие администра­тивную ответственность граждан и должностных лиц, облекаются в форму правил, утверждаемых решениями исполкома. Так, например, 3 августа 1956 г. исполком московского городского Совета решени­ем № 39/21 утвердил санитарные правила торговли на колхозных рынках г. Москвы. Эти подробно изложенные правила (в них 51 ста-

тья) обращены главным образом к должностным лицам социалис­тических предприятий и организаций. Приданная им форма «пра­вил» доходчива. Граждане, пользующиеся рынками, общественные организации и контрольные органы могут без труда проверять их выполнение. Эти правила внешне составляют «приложение» к ут­вердившему их решению исполкома, но являются составной частью решения^[106]. Хотя такая форма непосредственно не предусмотрена законодательным актом, но она и не противоречит закону.

Вопрос о соотношении нормативных актов местных органов государственного управления с актами республиканского и обще­союзного значения теоретически прост и ясен. Нормативные акты местных государственных органов не могут расходиться с актами центральных органов. Действуя на подлинно демократических началах, местные органы государственной власти обеспечивают четкое исполнение законов и подзаконных актов СССР и союзных республик на местах. Вместе с тем, в рамках закона и в пределах своей компетенции местные Советы депутатов трудящихся и их исполкомы обеспечивают применение законов с учетом местных особенностей. Их деятельность осуществляется на основе демо­кратического централизма, создавшего возможность полного и беспрепятственного развития не только местных особенностей, но и местного почина, местной инициативы, разнообразия путей, приемов и средств движения к общей цели^[107].

Исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся, осу­ществляя руководство местным культурным и хозяйственным строительством, обеспечивая охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законом СССР и союзной республики (ст.ст. 97 и 98 Конституции СССР).

В принимаемых решениях исполкомы конкретизируют в соот­ветствии с местными условиями и в пределах своей компетенции применение законов и постановлений Правительства, но они не вправе принимать решения, не соответствующие закону или по­становлениям Правительства.

Проект решения, где налицо прямое противоречие закону, будет, как правило, раскритикован при его обсуждении на заседании исполкома или, в случае его принятия, будет опротестован проку­ратурой. Если же решение исполкома мотивировано интересами дела, борьбой с волокитой и т.п., то такое нарушение может долго оставаться незамеченным^[108].

Конкретизируя применение закона или постановления Прави­тельства в соответствии с местными условиями, исполком местно­го Совета обязан обеспечить его неуклонное исполнение. Этому должно содействовать четкое построение решения исполкома. Между тем, воспроизводя положение закона и устанавливая меры по обеспечению его внедрения в жизнь, решение исполкома может в некоторых случаях, вопреки намерениям его авторов, по существу снизить значение закона и ответственность за его нарушение. Так, например, решение исполкома Ленгорсовета от 23 марта 1955 г. «Об обеспечении выполнения строительных правил в гор. Ленинграде»^[109] отметило, что на ряде строек в гор. Ленинграде на­рушаются элементарные строительные правила, в результате чего имеют место некачественные работы, вызывающие необходимость их исправления, срывы сроков строительства и т.д. и обязало ру­ководителей строительных трестов, начальников управлений и участков, а равно производителей работ и руководителей строя­щихся предприятий (застройщиков) и их технический персонал производить регистрацию и перерегистрацию строительства, не пускать в дело недоброкачественные материалы, не допускать са­мовольного отступления от утвержденных проектов и смети т.д. Лица, виновные в нарушении этого решения подвергаются, согласно и. 2 решения, в административном порядке предупреждению, штрафу 100 руб. или исправительно-трудовым работам на срок до 30 дней; если же эти нарушения повлекли за собой тяжелые последствия, то виновные привлекаются к уголовной ответственности.

Так, воспроизводя очень важное и твердое положение закона о недопустимости самовольного отступления от утверждения про­ектов и смет, указанное решение исполкома без всяких оснований неожиданно снизило ответственность за это грубое нарушение законадо штрафа на сумму до 100 руб., налагаемого в администра­тивном порядке.

От незаконности решения исполкома следует отличать его нецеле­сообразность по существу. Так, в юридической литературе приводился пример решения райисполкома об организации райпищекомбината при неподготовленности продовольственной базы в районе^[110]. Такое решение является законным, но не соответствующим указаниям о предпосылках организаций таких предприятий. Оно является оши­бочным по существу вследствие неправильной оценит условий.

Совместные распоряжения, постановления, решения, инструк­ции, приказы двух и более исполнительно-распорядительных ор­ганов государства не предусмотрены законом. Они могут издавать­ся во исполнение специальных постановлений Правительства Так, например, Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 августа 1955 г. «О мерах по дальнейшей индустриализации, улучшению качества и снижению стоимости строительства»^[111] обя­зало Госэкономкомиссию СССР, Госплан СССР, Министерство Финансов СССР и Государственный Комитет Совета Министров СССР по делам строительства разработать и утвердить указания о порядке изменения планов капитальных работ и планов финанси­рования по министерствам и ведомствам в связи с централизацией средств, предусматриваемых по III части смет на строительство. Эти «указания» явятся специальным нормативным актом, изданным по поручению Правительства совместно четырьмя ведомствами.

Тем же постановлением в целях упорядочения нормирования труда в строительстве было поручено Государственному комитету Совета Министров СССР по делам строительства совместно с Госу­дарственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам тру­да и зарплаты утвердить по согласованию с ВЦСПС обязательные для строительства всех министерств и ведомств единые нормы выра­ботки и расценки на строительные и монтажные работы. Этот нор­мативный акт должен быть в силу специального поручения Прави­тельства совместным актом двух ведомств, согласованным с ВЦСПС.

Кроме случаев выполнения специальных поручений Правитель­ства министерства и ведомства, как правило, не должны издавать объединенные нормативные акты. Каждый орган государства име­ет свою компетенцию. Даже когда они однотипны, каждый орган государства имеет свою компетенцию в зависимости от области народного хозяйства и культуры и от территории, на которые рас­пространяется его деятельность. Каждый из них в отдельности имеет свой план деятельности и подотчетен своему вышестоящему органу. Поэтому, как правило, не соответствовали бы закону со­вместные приказы и инструкции нескольких министерств (при отсутствии на то поручений Совета Министров). В тех случаях, когда распоряжение (приказ, инструкция) одного министерства (ведомства) частично затрагивает область работы или интересы другого ведомства, он должен быть согласован с этим ведомством. Это согласование целесообразно отметить в тексте самого распо­ряжения (например, во вступительной части его), но не путем из­дания совместного нормативного акта)^[112].

2. По их содержанию нормативные акты, с точки зрения техни­ки законодательства, необходимо подразделять на самостоятельные и несамостоятельные. К числу несамостоятельных относятся акты, дополняющие, отменяющие или изменяющие ранее изданные нормативные акты^[113]. Такие несамостоятельные акты требуют особой точности их структуры, последовательности изложения и четкости формулировок, чтобы возможные несоответствия построения или формулировок ранее изданному акту не вызывали осложнений при их применении.

По содержанию акты подразделяются на общие и специальные акты по отраслям хозяйства и культуры (акты, регулирующие про­мышленность, торговлю, сельское хозяйство, транспорт, здраво­охранение, просвещение И Т.Д.).

Классифицируя нормативные акты, необходимо учитывать и классификацию норм. Нормативный акт может содержать разные по своему направлению, по характеру регулирования нормы.

Теоретически и практически важный вопрос о равенстве всех норм закона ставился в нашей литературе в двадцатых годах.

Этот вопрос должен быть вновь обсужден ныне, когда идет под­готовка новых советских кодексов, в частности нового Гражданско­го кодекса. Несомненно, что в Гражданском, как и в любом другом, кодексе имеются основные нормативные положения и развиваю­щие их нормы. Можно ли, однако, утверждать, что такие различные по кругу охватываемых ими правоотношений нормы качественно однородны. Теоретически они разнородны по степени охвата пра­воотношений, но не с точки зрения их обязательности. Их равная обязательность не может быть оспорена. Недопустимо противопо­ставлять более общие положения более конкретным. Все статьи кодекса равно обязательны, имеют равную силу.

Другое дело — различие императивных и диспозитивных норм. Само собой разумеется, что если в ГК содержится правило только на случай, если участники правоотношения не выразят своей воли по данному вопросу (диспозитивная или восполнительная норма, наир. ст. 159 ГК РСФСР 1922 г.), то такая норма качественно отли­чается от других, имеющих безусловную силу.

Нормы могут носить характер повелений и запрещений. Напри­мер, решение об обязательном оспопрививании носит, как видно из его заголовка, характер повеления, а постановление о запреще­нии строительства малоэтажных домов носило характер запреще­ния. Нередко в одном нормативном акте одни нормы излагаются в форме повелений, а другие в форме запрещений. Иногда правило излагается в форме повеления, а его раскрытие производится путем перечисления запрещаемых действий. Так, например, Правила пользования и содержания жилого помещения, утвержденные Ми­нистерством коммунального хозяйства РСФСР 3 октября 1950 г., содержат в ст. 3 общее указание, что съемщики жилых помещений и все проживающие в квартире лица обязаны бережно и заботливо относиться к помещениям, их оборудованию, дворовым участкам, зеленым насаждениям. А вслед за этим правилом, носящим харак­тер повеления, в ст. 4 устанавливается, что съемщикам жилых по­мещений запрещается производить в квартире какие-либо пере-

стройки и переоборудования, пилить и колоть дрова на лестничных клетках, переносить газовое оборудование и проч.

Такое сочетание в акте повелительных и запретительных норм может быть полезным для уяснения и усвоения нормативных актов. Самое же подразделение актов по форме их изложения на повеле­ния и запрещения теоретически и практически бесплодно. Внима­ния требуют рекомендательные положения. Это — советы, осно­ванные на выводах науки, и обобщения практики. Включение рекомендательных положений в нормативный акт практически может в некоторых случаях повести к ошибкам в понимании их содержания, к приданию им, вопреки их смыслу — формы безу­словной обязательности. Их структура и форма изложения должна быть очень точной и ясной. Здесь нет ни установления обязанно­стей, ни определения прав. Это авторитетный совет, основанный на изучении опыта передовых предприятий и организаций.

На практике были попытки различать постоянно действующие и временные нормативные акты. Нормативный акт издается, как правило, без указания срока его действия, т.е. до его отмены. Но он может быть установлен и на определенный срок. В этом случае он действует до истечения этого срока или до его досрочной отмены. Например, решение исполкома о мерах борьбы с паводком может носить постоянный характер и может быть рассчитано только на паводок текущего года. Решения исполкомов местных Советов, содержащие меры административной ответственности — админи­стративные взыскания за их нарушение (т.н. обязательные поста­новления) по закону имеют силу лишь в течение двух лет¹. Если они не будут возобновлены, то по истечении этого срока они теряют силу и привлечение к ответственности за их нарушение незаконно. Такие решения являются в течение этого срока постоянно действу­ющими и нет оснований причислять их к «временным».

Попытки отдельных ведомств издавать «временные правила», «временные инструкции», «временные положения» не основаны на законе. Придание нормативному акту «временного» характера может лишь возбудить сомнения в его обоснованности и значимо­сти. Именно сомнения в его законности и правильности по суще­ству решения вопроса нередко являются поводом к такой квали­фикации нормативного акта, как «временного».

Б. Вопросы разграничения союзного и республиканского законодательства

При разработке любого проекта законодательного акта СССР или союзной республики необходимо встает вопрос, относятся ли регулируемые в нем вопросы к ведению Союза ССР или союзных республик.

Все союзные республики суверенны. Их суверенитет ограничен лишь в пределах круга вопросов, отнесенных Основным законом СССР к ведению Союза ССР Вне пределов, указанных в статье 14 Конституции СССР, каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. Союз ССР охраняет су­веренные права союзных республик (статья 15 Конституции СССР, статья 13 Конституции РСФСР и аналогичные статьи Конституций других союзных республик).

Вопросы отграничения союзного и республиканского законо­дательства — это важные вопросы общей теории права, а также государственного и других отраслей права. Эти вопросы разреша­ются на основе ленинских принципов решения национального вопроса в нашем государстве, основных принципов государствен­ного устройства СССР и союзных республик.

Однотипность общественного устройства Союза ССР и союзных республик, единство их политической и экономической основы, социалистическая система хозяйства предопределяют единообра­зие законодательства. Однако из единства основы отнюдь не вы­текает единство во всех вопросах правового регулирования, тож­дество всех нормативных актов союзных республик. Различия исторического развития, географического и экономического по­ложения, местные и национально-бытовые особенности союзных республик, как известно, отражаются прежде всего в их админи­стративно-территориальном подразделении. Так, например, в со­ставе одних республик (Латвия, Литва, Эстония) имеются только районы, в составе других — области и районы (УССР, БССР, Ка­захская ССР). В некоторых республиках имеются автономные рес­публики, автономные области и районы (Грузинская и Азербай­джанская ССР). В составе многонациональной РСФСР имеются районы, края, области, автономные республики, автономные об­ласти и округа. Имеются далее некоторые местные и национально-

бытовые особенности в области культуры, жилищного хозяйства, бытового уклада, домашнего хозяйства и т.д. Ленинский принцип сочетания централизованного руководства с самостоятельностью и инициативой союзных республик в развитии их экономики и культуры предуказывает линии разграничения союзного и респуб­ликанского законодательства, Социалистическая система хозяй­ства обеспечивает единое разрешение основных хозяйственных вопросов. Но единообразие законодательства отнюдь не означает его тождества. Единообразие исходит из единства основы и из возможных различий в подробностях правового регулирования. Республики имеют свои особенности в области хозяйства, языка, культуры, быта. Эти особенности закономерны. Они должны учи­тываться законодательством каждой союзной республики.

XX съезд КПСС указал на важность дальнейшего расширения законодательной компетенции союзных республик. Сессия Верхов­ного Совета СССР приняла 11 февраля 1967 г. закон «Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процес­суального кодексов». Это будет способствовать укреплению суве­ренитета союзных республик, обеспечению демократического цен­трализма, внедрению социалистической законности.

Если принятие законодательного акта не отнесено к ведению СССР, то такой акт может быть принят только союзными или авто­номными республиками. В этом случае исполнительно-распоряди­тельные органы Союза ССР могут лишь рекомендовать соответству­ющим исполнительно-распорядительным органам союзных респуб­лик обсудить некоторые выводы из итогов обобщения практики и научных исследований, которые обосновывают целесообразность издания нового республиканского акта и внести соответствующие предложения на рассмотрение Правительства союзной республики.

Так, например, согласно ст. 14 литеры «х» Конституции СССР в редакции от 11 февраля 1957 г. к ведению Союза ССР отнесены «основы законодательства о судоустройстве и судопроизводстве; основы уголовного и гражданского законодательства». Можно ли признать, что к компетенции СССР относится также издание об­щесоюзного положения о государственном нотариате? Как извест­но, нотариат имеет своей задачей удостоверение сделок (договоров, доверенностей, завещаний), засвидетельствование фактов (верно­сти подписей, копий документов и т.д.), регистрацию запрещений, налагаемых на строения и др. Органы нотариата являются органа­ми государственного управления. Они являются проводниками и охранителями социалистической законности по всем вопросам, по которым к ним обращаются граждане и социалистические органи­зации. В своей деятельности нотариальные конторы руководству­ются действующим гражданским, гражданско-процессуальным, трудовым, брачно-семейным, административным и др. специаль­ным законодательством, но вопросы нотариата прямо и непосред­ственно не относятся ни к судоустройству, ни к судопроизводству, ни к гражданскому, трудовому или брачно-семейному законода­тельству. Поэтому издание положения о государственном нотари­ате не может быть отнесено к ведению Союза ССР. Между тем, некоторая унификация положений о нотариатах союзных респуб­лик несомненно полезна для укрепления экономического оборота СССР, для охраны прав и интересов граждан и социалистических организаций. В этих целях бывшее Министерство юстиции СССР, обобщая практику органов нотариата, разработало проект положе­ния о государственном нотариате союзной республики и направи­ло его министерствам юстиции союзных республик для обсуждения и внесения разработанного с учетом условий республики проекта на рассмотрение Совета Министров союзной республики. При рассмотрении проекта положения о нотариате каждой республики будут учтены как общие для всех социалистических республик основные функции государственного нотариата, так и особенности экономики, административно-территориального деления, культу­ры каждой союзной республики.

Законы СССР обязательны на территории всех союзных рес­публик (ст. 19 Конституции СССР; см. ст. 17 Конституции РСФСР и аналогичные статьи Конституции других союзных республик). В случае расхождения Закона союзной республики с Законом об­щесоюзным действует общесоюзный Закон (ст. 20 Конституции СССР). Закон союзной республики не должен расходиться с зако­нодательством Союза ССР. В частности, он не должен расходиться с народно-хозяйственными планами СССР, не должен противоре­чить основным началам землепользования, пользования недрами, лесами и водами, основным началам в области просвещения и здравоохранения, единой системе народно-хозяйственного учета, основам законодательства о труде, основам законодательства граж­данского, уголовного, о браке и семье и др. актам, издание которых отнесено Конституцией СССР к ведению Союза ССР.

Тексты конституционных положений, указывая вопросы, отне­сенные к ведению Союза ССР, только в общих чертах намечают пределы детальной разработки общесоюзных законодательных ак­тов^[114]. Для некоторых отраслей общесоюзного законодательства Кон­ституция СССР предусматривает издание «основных начал» или «основ» (литеры «с», «т», «ф», «к», «ч» ст. 14). Для иных отраслей к ведению Союза ССР отнесено глухо «законодательство» (литера «ц» ст. 14). В чем же различие между этими понятиями? Для их уяснения следует обратиться не только к Конституции СССР, но и к консти­туциям союзных республик. Текст статей конституций союзных республик, определяющих круг вопросов, относящихся к ведению союзных республик, установлен широко и однотипно: «законода­тельство» республики (см. литеру «е» статьи 19 Конституции РСФСР и соответствующие статьи конституций других союзных республик). Эта терминология подчеркивает, что суверенитет союзных респуб­лик ничем не ограничен, кроме круга вопросов установленного Конституцией СССР и, следовательно, во всем остальном (кроме ограничений, установленных статьей 14 Конституции СССР) союз­ные республики издают законы по любым вопросам.

Понятия «основные начала» («основы») и «кодекс» устанавли­вают не перечень вопросов, а степень детализации правового ре­гулирования. Установление основных начал или основ той или иной отрасли законодательства предполагает дальнейшее их раз­витие в последующих более подробных законодательных актах. В отношении «основных начал» или «основ» законодательства, отнесенных к компетенции Союза ССР, последующими их разви­вающими законодательными актами должны быть законодатель­ные акты («законодательство») союзных республик. Как известно, кодексом именуется свод (совокупность) систематизированных, проникнутых единством норм отдельной отрасли права. В кодексе излагаются как основные, так и развивающие их положения, сгруп­пированные по правовым институтам. В кодексе часто имеются общая часть и специальные части. Но общая часть кодекса и ос­новные начала отрасли законодательства — это разные понятия. Общая часть кодекса — это те общие положения, которые распро­страняются на все специальные части того же кодекса и выделены лишь для того, чтобы те же общие для всех правовых институтов положения не повторять в каждой части кодекса. Так, например общие понятия правоспособности и дееспособности излагаются в общей части гражданского кодекса, для того, чтобы их не повторять в каждой из специальных частей. Точно так же в общую часть уго­ловного кодекса включаются такие общие для всех видов преступ­лений понятия, как состав преступления, соучастие, покушение, наказание и т.д. Одна общая часть уголовного кодекса без специ­альной его части не определяла бы уголовной ответственности за совершенные преступления. Основные же начала уголовного за­конодательства СССР и союзных республик 1924 г. предусматри­вали не только общие понятия, но и конкретные меры наказания за отдельные наиболее важные виды преступлений.

Основные начала любой отрасли законодательства должны со­держать наиболее важные принципиальные нормы.

Спорным в литературе являлся вопрос, означает ли отнесение к ведению Союза ССР установления основных начал землеполь­зования, основ законодательства о труде, основных начал в обла­сти здравоохранения или основных начал иной области законода­тельства необходимость издания единого общесоюзного акта. А.Е. Пашерстник, рассматривая этот вопрос в части законодатель­ства о труде, отметил, что наименование «основы законодательства о труде» начинается не с большой, а с малой буквы и, следователь­но, нет внешнего формального повода понимать под этим наиме­нованием определенный правовой акт, что изданием такого зако­нодательного акта не исчерпывается роль общесоюзного законо­дательства в деле регулирования трудовых отношений. По его мнению, применительно к законодательству о труде слово «осно­вы» означает совокупность правовых положений, выражающих главные стороны социалистической организации труда, закрепля­ющих наиболее существенные ее элементы¹. С этим необходимо согласиться в той части, что основы законодательства о труде могут быть изложены не только в едином акте, определяющем эти осно­вы, но и в дополнительных актах, регулирующих новые важные стороны социалистической организации труда. Однако, нельзя согласиться с мнением, что не имеет решающего значения, в какую форму облекаются эти положения — в форму кодекса или в форму другого нормативного акта, что «и Кодекс может явиться формой установления и закрепления основ законодательства». Такое сме­шение и обезличение понятий, предусмотренных Основным зако­ном СССР, не может быть достаточно обосновано. Рост расширен­ного социалистического воспроизводства требует усиления плано­вой дисциплины. Однако укрепление планового начала отнюдь не означает какого-либо умаления самостоятельности союзных рес­публик. Постановления партии и правительства СССР, принятые в соответствии с решениями XX съезда КПСС, подчеркивают, что чрезмерная централизация управления мешает конкретному и опе­ративному руководству предприятиями, снижает ответственность республиканских органов за работу промышленности^{[115] [116]. Союзные республики накопили богатый опыт государственного строитель­ства и значительно окрепли как суверенные государства. Законом от 11 февраля 1957 года Верховный Совет расширил права союзных республик и в области законодательства[117].}

Принятие кодексов отнесено к компетенции союзных респуб­лик.

Понятие «кодекс» уже предусматривает конкретизацию и дета­лизацию норм, регулирующих данную отрасль общественных от­ношений. Кодекс не может ограничиться установлением лишь общих принципов регулирования. Однако пределы детализации правовых институтов могут быть установлены в кодексах различно. Для одних институтов достаточно разрешение в кодексе лишь бо­лее важных вопросов, для других целесообразно предусмотреть по возможности полно выявившиеся на практике вопросы.

Необоснованной была тенденция считать, что общесоюзный нормативный акт может быть дополнен или истолкован только в общесоюзном масштабе. Из сопоставления ст.ст. 14 и 59 Консти­туции СССР и ст.ст. 13 и 19 Конституции РСФСР и аналогичных статей Конституций других союзных республик следует, что веде­нию союзных республик подлежат все вопросы законодательства, кроме указанных в ст. 14 Конституции СССР. Следовательно, не­урегулированные и неподлежащие регулированию в общесоюзном законе вопросы могут быть разрешены республиканским законо­дательным актом.

Ранее часто признававшееся практикой мнение о якобы полной недопустимости регулирования республиканским законодатель­ством отношений, в основном урегулированных законом Союза ССР, в ряде случаев имело своим последствием сложности и не­удачи в деле применения общесоюзных актов. Так, например, Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О со­хранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»¹ были по-новому урегулированы в общесоюзном мас­штабе жилищные отношения. Было установлено, что пользование жилыми помещениями должно основываться на договорах жи­лищного найма, которые заключаются на определенные сроки; съемщики, исправно выполняющие все условия договора жилищ­ного найма, пользуются преимущественным правом на возобнов­ление договора. Это постановление оставило ряд жизненно важ­ных практических вопросов неразрешенным. В соответствии с конституционными положениями было необходимо внесение со­ответствующих дополнений в гражданские кодексы союзных рес­публик. Однако, в постановлении ЦИК и СНК СССР от 17 октяб-

ря 1937 г. такое полезное указание отсутствовало. Поэтому, исходя из мнимой недопустимости дополнительного урегулирования в республиканском законодательстве вопросов, не отнесенных пол­ностью к компетенции СССР и лишь частично разрешенных за­коном Союза ССР, такие дополнения к республиканским кодексам не были изданы. Не были приняты по этим актуальным вопросам и постановления Советов Министров союзных республик. Лишь министерства коммунального хозяйства союзных республик, в ве­дении которых находятся органы управления жилищами хозяй­ством, издали обращенные к жилищным органам местных Советов приказы о порядке заключения домоуправлениями договоров с гражданами, а также издали правила внутреннего распорядка в квартирах. Целый же ряд практически важных вопросов, как, например, право пользования помещениями в домах личных соб­ственников, пользования проходными и смежными с проходными комнатами, договоры поднайма, порядок изъятия излишних изо­лированных комнат, порядок выселения с предоставлением дру­гого жилого помещения и другие, оставался в течение свыше трех лет вовсе без урегулирования. Разрешением этих вопросов занял­ся Пленум Верховного Суда СССР, принявший 12 декабря 1940 г. постановление о судебной практике по применению постановле­ния ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. В этом постановлении Пленум Верховного суда СССР не ограничился руководящими указаниями по вопросам судебной практики на основании реше­ний, принятых по рассмотренным Верховным судом СССР кон­кретным судебным делам, но стал на путь правотворчества. Так, например, Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. согласно его заголовку и тексту распространялось только на жи­лищное хозяйство в городах. Ранее изданное специальное поста­новление ЦИК и СНК СССР о квартирной плате от 4 июня 1926 г. распространялось только на городские поселения¹. Однако Пле­нум Верховного суда СССР счел возможным установить размеры квартирной платы для жилых помещений в сельских местностях (п. 19 указанного постановления от 12 декабря 1940 г.). В том же порядке нормотворчества Пленум установил условия выселения съемщиков из домов личных собственников (п. 10 того же

постановления)^[118]. Такую нормотворческую деятельность Верхов­ного Суда СССР можно объяснить запросами жизни, острой не­обходимостью безотлагательно разрешить существенные для граж­дан вопросы, отсутствием возможности дольше ждать разрешения этих вопросов в порядке законодательства республик и т.п., но эти соображения недостаточны для признания за Верховным судом СССР права на нормотворчество.

Жилищное законодательство является отраслью законодатель­ства, которая меньше ряда других отраслей отражает экономиче­ский оборот СССР, единство народно-хозяйственных планов СССР. Управление жилищным хозяйством осуществляется в порядке де­централизации. Руководство им осуществляется министерствами коммунального хозяйства союзных республик. Поэтому кроме ос­новных принципов регулирования жилищных отношений, устанав­ливаемых в общесоюзном акте, жилищное законодательство долж­но относиться к ведению союзных республик. Это необходимо от­разить в Основах гражданского законодательства.

Именно по этому пути пошло впоследствии республиканское законодательство в связи с изданием Указа Президиума Верховно­го Совета СССР от 23 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов»: были отменены статьи 71—84^г, изменены статьи 87, 90, 92, 94, 103, 105, 185 ГК РСФСР. Одновременно министерства коммунального хозяйства союзных республик издали (в соответствии с постановлениями Советов Министров союзных республик) приказы о порядке отво­да земельных участков под индивидуальное жилищное строитель­ство и согласованные с министерствами юстиции республик при­мерные договоры отвода таких участков. В частности, эти пример­ные договоры предусматривали их обязательное удостоверение в нотариальном порядке, что не было особо предусмотрено законом, но проводилось в жизнь как условие заключаемого договора.

Единство государственного земельного фонда СССР отнюдь не исключает, а наоборот, предполагает наличие государственного земельного фонда каждой союзной республики. Это должно найти отчетливое выражение в основных началах землепользования СССР. В них не должны быть урегулированы все поземельные отношения, не должен быть установлен единый для всего Союза ССР порядок пользования всеми землями, единые для всего СССР нормы отвода земель, единый для всех республик режим земле­пользования. В регулировании землепользования должны быть полностью учтены все местные особенности. Это отмечено в ли­тере «п» ст. 19 Конституции РСФСР и аналогичных статьях кон­ституций союзных республик указанием, что ведению республики подлежит «установление порядка пользования землей».

С принятием VI Сессией Верховного Совета СССР изменения пункта «х» ст. 14 Конституции, с отнесением к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных респуб­лик и основ уголовного и гражданского законодательства необхо­димо встает вопрос, допустимо ли и, если допустимо, то в каких случаях и в каких пределах возможно принятие союзными респуб­ликами законодательных актов, расходящихся с ранее (до февра­ля 1957 г.) принятыми нормами законодательных актов Союза ССР. Ответ на этот общий вопрос не может быть единым. Необ­ходимо прежде всего в каждом случае установить, урегулирован ли правовой вопрос в общесоюзных основах (основных началах) данной отрасли законодательства. Отступление республиканско­го законодательства от общесоюзных основных начал, конечно, недопустимо.

Если правовой вопрос не урегулирован в основах (основных на­чалах) законодательства СССР, то союзная республика вправе со­вершенно самостоятельно разрешить вопрос. В этом случае не может быть расхождения между законом союзной республики и общесо­юзным законом. Поэтому с полной ясностью в деталях компетенция союзных республик и Союза ССР будет разграничена по принятии Верховным Советом СССР основ (основных начал) отраслевых законодательств^[119]. Так, например, общесоюзный жилищный за­кон — действующее Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 ок­тября 1937 г. (ст. 27) — запрещает в течение действия договора жилищного найма его одностороннее расторжение и изменение. Если у съемщика жилого помещения в доме местного Совета во время действия договора образуется излишек в виде изолированной комнаты, то съемщик вправе в течение трех месяцев (после соответ­ствующего предупреждения) заселить ее по своему усмотрению. В этой норме выражено право подыскания себе соседа. Это правило воз­можно войдет в основные начала гражданского законодательства Союза ССР До их принятия союзные республики не вправе издавать республиканские жилищные законы, отменяющие или изменяющие указанную норму о праве съемщика на подыскание соседа.

Иначе может быть решен вопрос о размерах хозрасчетных до­моуправлений. Хотя этот вопрос тоже был предусмотрен постанов­лением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. (ст. 12), однако эти нормы давно устарели. Жизнь давно продиктовала целесообраз­ность укрупнения домоуправлений. Это нашло отражение в госу­дарственном планировании. Поэтому, как представляется автору, нет оснований предполагать, что аналогичные единые для всего СССР нормы будут включены в общесоюзные основные начала. Республиканские нормативные акты, регулируя жилищное хозяй­ство, установят и наиболее целесообразные для местных условий нормативы укрупнения хозрасчетных домоуправлений.

Поэтому в основные начала гражданского законодательства целесообразно включить общее указание о компетенции союзных

республик по конкретизации норм основных начал. В силу этого после принятия основных начал гражданского законодательства СССР союзные республики будут вправе, руководствуясь основ­ными началами и в полном соответствии с ними, самостоятельно устанавливать гражданское законодательство республики.

Как представляется автору, аналогично должны решаться во­просы и в других отраслях законодательства.

В. Разграничение между актами разных отраслей права

В юридической науке ныне единодушно признается, что нет совершенно четких границ между отраслями права. В системе со­ветского права находят свое выражение взаимосвязь норм права, их единство, а также классификация права на отрасли. Отражая совокупность внутренне согласованных правовых институтов, си­стема советского социалистического права вместе с тем выявляет их связи и разграничения. Система права имеет не только научное значение. Она имеет немалое практическое значение для законо­дательной работы, а также для обобщения практики.

Ставя своей задачей урегулировать ту или иную группу обще­ственных отношений, нормативный акт, как показал опыт, должен по возможности комплексно разрешить все возникающие на прак­тике вопросы. При этом текущее законодательство не может тща­тельно взвешивать, не следует ли, руководствуясь разграничением отраслей права, подразделять цельный нормативный акт на ряд отдельных актов. Наоборот, на практике мы нередко видим, что чем полнее и всестороннее регулирование отношений, тем большее число правовых институтов и отраслей права затрагивает норма­тивный акт. Так, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. о праве граждан на покупку и строитель­ство индивидуальных жилых домов и изданное в его развитие По­становление Совета Министров СССР от того же числа установи­ли нормы гражданского, земельного и административного права. Этими актами был не только уточнен объект права личной соб­ственности на жилой дом, но и установлены порядок и нормы отвода земельных участков, порядок контроля за строительством и содержанием индивидуальных жилых домов, предусмотрены некоторые меры борьбы с самовольным строительством¹.

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 21 ав­густа 1954 г. о роли и задачах Государственного Банка СССР уста­новило нормы гражданского, финансового и административного права. В этом постановлении предусматриваются изменения в системе кредитования хозрасчетных социалистических предприя­тий и организаций, разные режимы кредитования для хорошо и плохо работающих предприятий и организаций, банковский конт­роль за их деятельностью, мероприятия по обеспечению договор­ной дисциплины, по улучшению расчетов в народном хозяйстве, по усилению контроля за расходованием фондов заработной платы и другие^[120].

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 ав­густа 1955 г. «О мерах по дальнейшей индустриализации, улучше­нию качества и снижению стоимости строительства»^[121], подводя во вводной части итоги осуществления большой из года в год расту­щей программы капитального строительства и отмечая достигну­тые успехи и имеющиеся недостатки, устанавливает конкретные оперативные мероприятия по быстрейшему осуществлению гран­диозной программы строительства, по повышению его качества, по его удешевлению. В числе предусмотренных этим постановле­нием мер: а) увеличение производства железобетонных изделий, крупных блоков, цемента и других материалов (административно­правовая норма), б) расширение типового проектирования (адми­нистративно-правовая норма), в) упорядочение планирования строительства (административно-правовая норма), г) уточнение взаимоотношений подрядных организаций с заказчиками по ис­пользованию средств III части смет (гражданско-правовая норма), д) установление нового порядка вознаграждения заказчиком под­рядчика за осуществление рационализаторских мероприятий на строительстве (гражданско-правовая норма), е) предоставление заказчиком подрядчику определенного процента возведенных жи­лых помещений (гражданско-правовая норма), ж) установление единой тарифной сетки для рабочих, занятых на строительстве и единой шкалы увеличения сдельных расценок при перевыполне­нии норм выработки (нормы трудового права), з) меры по улучше­нию культурно-массовой и воспитательной работы среди рабочих строителей, по усилению контроля за соблюдением на стройках правил охраны труда и техники безопасности (нормы администра­тивного и трудового права) и другие.

Цельный комплекс этих оперативных мероприятий нецелесо­образно было бы разрушать путем разделения его на отдельные самостоятельные акты по отраслям права. Такое разделение зна­чительно снизило бы эффективность постановления, его воспита­тельное значение, не позволило бы сосредоточить внимание орга­низаций, причастных к строительству, на всех сторонах деятельно­сти планирующих органов, проектных и строительных организаций. В этом постановлений есть недостатки редакционно-технические, но цельность этого оперативного акта является его достоинством.

Техника законодательства поэтому не может выдвигать требо­вании о выделении в проект каждого нормативного акта лишь норм одной отрасли права. Кроме того, при отсутствии четких границ между отраслями права выполнение такого требования повлекло бы практически совершенно излишние споры о точных показате­лях отнесения отдельных норм и той или иной отрасли права, о способах изложения отраслевых норм, о методах соединения норм и тому подобных нежизненных, практике ненужных попыток. Само собой разумеется, что недопустимо соединять в одном нор­мативном акте по-существу разные и вовсе не связанные между собой вопросы.

Требование включения в законодательный акт только норм, относящихся к данной отрасли права, недопустимое для текущего законодательства, необоснованно и для кодексов и основ отрасле­вого законодательства. Для таких крупных и принципиально важ­ных актов характерны большой круг регулируемых отношений, их крупная общественная значимость. Такие крупные акты, охваты­вающие большой круг вопросов, имеющие единый стержень и рассчитанные на длительный период их действия, должны быть проникнуты внутренним единством. Поэтому они строятся преж­де всего по предмету регулирования: кодекс законов или основы законодательства о труде, о браке и семье, о землепользовании, уголовный кодекс, гражданский кодекс и т.д. Как известно, под­разделение системы советского права на отдельные отрасли про­изводится, исходя из предмета регулирования^[122]. Однако, не только предмет регулирования, но и метод регулирования должен быть учтен при подготовке проектов основ (основных начал) или кодек­са отрасли законодательства. В них могут быть помещены отдель­ные нормы, тесно связанные с предметом регулирования, хотя и относящиеся к другой отрасли.

При определении границ круга общественных отношений, яв­ляющихся непосредственным предметом регулирования основами (основными началами) или кодексом, необходимо прежде всего точно определить стержень регулирования. Для основных начал землепользования таким стержнем является право исключительной государственной собственности на всю землю в СССР и производ­ное от него право землепользования. Это право устанавливается в зависимости от хозяйственного назначения земельного массива или земельного участка. Правовые институты землепользования не однотипны; они предусматривают ряд различий не только в зависимости от хозяйственного назначения земли, но и от субъек­та землепользования (промышленное, транспортное или торговое предприятие; совхоз, колхоз или государственное подсобное сель­скохозяйственное предприятие; рабочий, служащий, колхозник или другой пользователь земли под приусадебное подсобное хо­зяйство и т.д.). Поэтому было бы непоследовательным считать, что основные начала землепользования должны иметь своим предме­том разрешение «аграрного» вопроса в СССР.

Так, право личной собственности входит в круг вопросов, регу­лируемых гражданским законодательством. Однако, вопросы пра­ва личной собственности на жилой дом неразрывно связаны с вопросами пользования земельный участком (под домом и при доме). Следовательно, эти вопросы являются одновременно и во­просами землепользования. Где же их следует разрешать? В граж­данском или земельном законодательстве?

В этом, как и в других аналогичных вопросах, следует исходить из того, где должен быть размещен основной материал данного круга отношений, к какому правовому институту он более всего по своему содержанию тяготеет. Вопросы отвода участков под инди­видуальное жилищное строительство и правового режима земель­ных участков, на которых расположены жилые дома личных соб­ственников, неразрывно связаны с правом личной собственности на жилой дом. Поэтому есть все основания включить эти вопросы в Гражданский кодекс союзных республик (или основные начала гражданского законодательства), поместив в основных началах землепользования лишь общую отсылочную статью.

В таком же порядке должен быть решен спорный вопрос, в каком акте поместить нормы, регулирующие опеку и попечительство, в ос­новах законодательства о браке и семье или в гражданском кодексе? Нормы охраны интересов и помощи недееспособным неразрывно связаны как с вопросами гражданской дееспособности, так и с во­просами семейных отношений. В отличие от правоспособности, которой в равной степени обладают все без исключения граждане, для обладания дееспособностью необходимо наличие способности действовать разумно, с учетом последствий совершаемых действий. Такая способность приходит только с достижением определенного возраста, малолетние, т.е. не достигшие 14 лет, вовсе недееспособны. Несовершеннолетние, т.е. в возрасте от 14 до 18 лет, частично дее­способны^[123]. Способность предвидеть последствия совершаемых действий может быть утрачена вследствие душевной болезни, сла­боумия^[124]. Наконец, возможны ограничения дееспособности расто­чителей, т.е. лиц, разоряющих находящееся в их распоряжении имущество чрезмерной расточительностью^[125].

Эти вопросы неразрывно связаны с гражданско-правовыми вопросами правоспособности и дееспособности. Им место в граж­данском кодексе (или соответственно — основных началах граж­данского законодательства).

Ограничение дееспособности гражданина требует назначения ему опекуна или попечителя. Опека и попечительство устанавли­ваются для защиты личности недееспособного, его законных прав и интересов, а равно для охраны его имущества в случаях, преду­смотренных законом. Родители и усыновители признаются опеку­нами или попечителями без специального назначения. В остальных случаях для непосредственного осуществления опеки органы опе­ки и попечительства назначают опекуна или попечителя из лиц, близких подопечному, т.е. прежде всего из членов его семьи, или лиц, выделенных для этого общественной организацией (профсо­юзом, кассой общественной взаимопомощи колхозников и проч.), а при отсутствии таковых — и из иных лиц. Осуществление опеки и попечительства — это общественная обязанность, выполнение которой контролируется органами опеки и попечительства. Прак­тика показывает, что эту общественную обязанность, как правило, лучше выполняют члены семьи подопечного, если они проживают совместно с ним. Поэтому нормы, определяющие порядок назна­чения опеки и попечительства, хотя и тесно связаны с нормами о дееспособности, но ближе примыкают к законодательству о браке и семье. Они практически тяготеют не столько к нормам граждан­ского законодательства, сколько к нормам законодательства о бра­ке и семье. Поэтому круг вопросов о порядке назначения опеки и попечительства целесообразно выделить либо в отдельный норма­тивный акт или включить в законодательство о браке и семье. В Граж­данском кодексе же должна быть помещена отсылочная статья.

Нередко целесообразно в целях ясности правового регулирова­ния включать отдельные вопросы, относящиеся к другой отрасли законодательства, в основной нормативный акт, хотя это и нару­шает принцип классификации по отраслям законодательства. Так, например, договор жилищного найма относится бесспорно к во­просам гражданского права. Соответствующие нормы должны быть включены в Гражданский кодекс. Вместе с тем для договора жи­лищного найма чрезвычайно существенно, что свободные жилые помещения в домах местных Советов предоставляются в пользо­вание граждан исключительно по распоряжениям (ордерам) жи­лищных органов местного Совета, а в домах государственных пред­приятий и учреждений и общественных организаций по распоря­жениям администрации этих предприятий, учреждений и организаций. Такая норма является административно-правовой, но она настолько тяготеет к нормам о договоре жилищного найма, что явно нецелесообразно отказаться от включения ее в норматив­ный акт, регулирующий этот вид договоров. Это подтверждает то общее положение, что при разграничении нормативных актов в соответствии с классификацией норм по отраслям законодатель­ства необходимо учитывать степень тяготения отдельной нормы к группам норм отрасли и не допускать разъединения взаимно тяго­теющих норм в ущерб полноте и ясности регулирования.