Глава 29 О МАТЕРИАЛЬНЫХ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ'

В правоведении эффективность государственного управления рас­сматривается, как правило, в контексте административной реформы^[1419] как условие преодоления сформированного ранее негативного отношения к государственному управлению^[1420], которое в условиях глобализации объек­тивно остается основным субъектом и механизмом представления и защи­ты национальных интересов России¹.

Возрастающий научный интерес к вопросам эффективного публичного управления связан с двумя очевидными факторами. Зго, во-первых, необхо­димость модернизации всех институциональных, функциональных и право­вых компонентов системы государственного администрирования, без чего невозможно обеспечить устойчивое развитие государства и его институтов. Это, во-вторых, неудовлетворительные результаты реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации^{[1421] [1422] [1423], за годы проведе­ния которой (2006-2010 гг.) не удалось решить одну из ее главных задач: переориентировать деятельность органов управления на результат, на обес­печение законности и открытости публичного управления, на защиту прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и юридических лиц, формирование действенной системы контроля и надзора за частнопредпри­нимательской деятельностью и деятельностью публичных служб’.}

Иными словами, в ходе реформы не удалось заместить старые, отжив­шие средства функционирования административно-командной системы с ее механизмами властвования, принятия и реализации решений, отноше­ния к гражданам средствами, соответствующими идеям новой демократи­ческой государственности. И не удалось это, прежде всего, потому, что ре­форма преимущественно «вращалась» вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти, значительно меньше внимания уделяя теории и практике формирования механизмов надлежащего управления, уважения и соблюдения прав чело­века, защиты личности от произвола власти.

Поэтому у нас есть все основания для констатации того, что недо­оценка исследования вопросов эффективной организации государст­венного управления сказалась как на состоянии самого управления, так и на уровне теоретического осмысления категории «эффективность». Для многих современных исследований эффективность государст­венного управления — это по-прежнему триада «цель — действие — результат»¹. При этом не учитываются так называемые «побочные эффек­ты» государственно-правового воздействия, которые возникают при по­пытках достижения любых сформулированных политической элитой це­лей в минимально сжатые сроки и любой ценой.

Такое понимание эффективности особенно опасно для нашей страны, в которой весь путь советского, а частично и постсоветского периода го­сударственно-правового строительства — это реализация мифологизиро­ванных, идеологизированных, волюнтаристских целей, которые пытались достигнуть любым путем, не считаясь даже с человеческими жертвами.

В своем понимании эффективности публичного управления я исхожу из ряда концептуальных положений теории эффективности^{[1424] [1425]. Напомню два исходных положения.}

Первое. В основе методологического подхода к анализу эффективно­сти государственного управления должен лежать деятельностный подход, а само управление на этапе методологического осмысления этого явления должно рассматриваться с философских позиций как специфическая чело­веческая форма активности, реализуемая в сфере государственно-правово­го строительства с помощью специальных институтов, форм и методов ее осуществления.

С этих позиций для понимания эффективности государственного управления, деятельности исполнительной власти недостаточно, как иног­да полагают, рассмотрения взаимодействия двух составляющих — закон­ности и результативности^[1426]. Понятие «эффективность», в моем представ­лении. должно охватывать всю структуру деятельности по управлению делами государства, публичного администрирования, т. е. не только ее результат, но и целевое предназначение как проекцию на конкретные пот­ребности общества в самосохранении и развитии, процесс и личностный стиль осуществления, используемые при этом средства.

Второе. Эффективность является атрибутивным содержательным признаком социальной деятельности. В силу своей целесообразности предметная человеческая деятельность объективно эффективна. Поэтому, не будучи соотнесенной с конкретными социальными ценностями, воспро­изводство. охрана и защита которых определяет правовые, нравственные, моральные, организационные координаты содержания и осуществления государственного управления, понятие «эффективность» является аб­страктной научной категорией и не может выполнять продуктивные функ­ции ни с точки зрения научного мышления, ни с точки зрения потребно­стей социальной практики.

Иными словами, государственное управление может быть эффектив­ным и создавая, и разрушая что-либо. Социальные ценности и выступают тем мерилом, которое позволяет оценить вектор развития управления, со­ответствие его содержания и результатов этим ценностям.

Общий вектор осуществления государственного управления в его юридико-аксиологическом измерении, задан в преамбуле Конституции Российской Федерации, зафиксировавшей ценности социального мира и ми­роустройства (утверждение гражданского мира и согласия); ценности демо­кратии и государственности (возрождение суверенной государственности России и утверждение незыблемости ее демократической основы; сохране­ние исторически сложившегося государственного единства); ценности па­триотизма (ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями); ценности благополучия (утверждая достойную жизнь)¹. Не претендуя на бесспорность, полагаю, что ведущей социальной ценностью, воспроизводство, охрана и защита которой должна обеспечиваться посредством государственного управления, является конституционное право человека на достойную жизнь (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).

Это право нельзя, как это иногда предлагается в литературе, сводить либо к праву на защиту от голода и нужды^{[1427] [1428], либо к праву на защиту от пыток и других унижающих видов обращения или наказания[1429]. Однако нельзя, как это делает В.И. Крусс, полностью отказываться и от рассмотрения этого права как «условия витальности»[1430], забывая, что достойная жизнь тесно связана с сохранностью достоинства как естественного права человека, который действительно нуждается в защите от голода и нужды.}

В условиях бедности и нищеты трудно говорить о человеческом достоинстве и именно в этом смысле оно выступает как условие витальности. Праву человека на достойную жизнь корреспондируется обязанность государства создавать все необходимые для этого условия (правовые, экономические, культурные и др.). Соизмеряя свою деятельность с принципом признания достоинства личности во всех сферах правового регулирования, государство должно обеспечивать такой жизненный уровень, при котором беспрепятственно осуществляются права и свободы, укрепляется человеческое достоинство¹.

Достижение такого жизненного уровня и выступает, на мой взгляд, стратегической целью государственного управления, претендующего на статус эффективного. В рамках этой стратегической цели можно и нужно выделять цели второго, третьего и т. д. порядка, т. е. те цели, которые предпо­лагают эффективное управление в различных сферах и сегментах жизнедея­тельности социума. Именно эти вторичные, третичные и т. д. цели и могут выступать в качестве нормативных ориентиров осуществления публичного управления, например, на уровне субъектов Федерации, расчетные показате­ли которых предусмотрены Методикой оценки эффективности деятельнос­ти органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации^{[1431] [1432].}

Исключительно важным является выбор тех форм, методов, инструмен­тов, посредством которых могут быть достигнуты эти цели. Их определенная часть непосредственно связана с административно-правовыми средствами, выступающими, с точки зрения инструментального подхода^[1433], как такие «ин­ституционные установления и формы, использование которых приводит в дей­ствие силу (энергию) права ... дает нужный эффект в социальной жизни»^[1434].

Совокупность этих «институциональных установлений и форм» можно рассматривать и как административно-правовые меры в их трактовке А.И. Стаховым, т. е. как «формально определенную границу или предел проявления административного воздействия государства на поведение адресатов отечественного законодательства (административного, земель­ного, экологического, финансового и др.)»¹. Такое понимание администра­тивно-правовых мер важно с точки зрения нашей трактовки эффективно­сти публичного управления, по крайней мере, в силу двух причин.

Во-первых, это способность административно-правовых мер влиять на поведение участников не только административно-правовых, но и фи­нансовых, земельных, экологических и т. д. правоотношений, отражающая способность административно-правовых норм «проникать в такие срезы общественных отношений, до которых не могут дотянуться» нормы других отраслей законодательства^{[1435] [1436]. Во-вторых, это необходимость установления и соблюдения границ, пределов государственного воздействия на жизнь со­циума. за которыми начинается «избыточное» административно-правовое регулирование (Ю.Н. Старилов), тотальное вмешательство государства во все дела общества и отдельного гражданина.}

В рамках разработки и реализации позитивных мер, объединяющих способы регулирования и средства воздействия^[1437] и обеспечивающих разре­шение, одобрение, признание правомерности действий физических и юри­дических лиц (лицензирование, квотирование, государственная регистра­ция и т. д.) и принудительных мер (меры административной ответственно­сти, меры производства по делам об административных правонарушениях) постоянно сталкиваются противоположенные тенденции.

С одной стороны, широкий круг регулируемых административно-пра­вовыми нормами общественных отношений придает административному праву некий ореол исключительности, приводящий к выводам о его эк­зистенциональности^[1438], «первородстве» исполнительной власти и подсоб­ном характере законодательной и судебной власти^[1439]. Как бы подтверждая трансгрессивную природу публичной власти, восприятие и реализация таких теоретических умозаключений в практике законотворчества (нор- мотворчества) приводит к расширению круга отношений, регулируемых административно-правовыми нормами, усложнению структуры админи­стративного законодательства, сопровождающегося формированием за­конодательных общностей норм, которые в научной литературе далеко не всегда обоснованно позиционируются как подотрасли или институты ад­министративного права¹.

Не менее опасен и «зуд законотворчества», стремление законодателя к постоянной, далеко не всегда обоснованной и продуманной корректировке законодательных актов, включая кодифицированные^{[1440] [1441].}

С другой стороны, расширение сферы правовой регуляции означает сужение сфер административного усмотрения, на что в первую очередь ориентируется практика издания различных административных регламен­тов исполнения государственных функций и предоставления государст­венных услуг^[1442]. Однако «увлечение» административными регламентами, многие из которых являются фактически переименованными должност­ными инструкциями^[1443], нередко приводит к «избыточному» административ­но-правовому регулированию, бюрократизации публичного управления, возникновению коррупционных способов решения тех или иных проблем взаимоотношения гражданина и органа публичной власти.

Было бы неверным считать, что политическое руководство страны не видит или сознательно не замечает те или иные перекосы в практике формирования и реализации административно-правовых средств обеспе­чения эффективного публичного управления. Более того, с учетом весьма скромных результатов предшествующих реформ, словно спохватившись, государство сейчас связывает модернизацию правового регулирования и государственного управления с ликвидацией различных деформаций, предусматривая, в частности, сокращение государственного участия в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного досту па к имущест­ву и открытости деятельности органов государственной власти¹.

В этой связи все более острой становится необходимость теоретиче­ского обоснования и практической реализации такого организационно-пра­вового режима фу нкционирования исполнительной власти, который бы га­рантировал, с одной стороны, максимальное ограничение самой возможно­сти административного произвола, неоправданного вмешательства в сферу частных интересов, в том числе в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, с другой стороны, повышение эффек­тивности государственного регулирования жизнедеятельности общества в интересах национальной безопасности, социальной справедливости, под­держания достойного уровня жизни населения Российской Федерации.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года^{[1444] [1445] содержится немало «уста­новлений и форм» развития административного законодательства, в том числе административно-правовых институтов и норм, ориентированных на: снижение административных барьеров в экономике; устранение избы­точного государственного регулирования экономическими отношениями и переход преимущественно к косвенным методам регулирования процессов в экономике; установление правильного баланса централизации и децен­трализации публичного управления и т. д.[1446]}

Исходя из этих политико-нормативных установлений, обобщая содер­жащиеся в литературе точки зрения^[1447], можно в самых общих чертах, эскиз- но, представить некий прожективный образ эффективного государствен­ного управления, ориентированного на обеспечение такого жизненного уровня, при котором беспрепятственно осуществляются права и свободы, укрепляется человеческое достоинство. Его элементами, безусловно, явля­ются: разумная транспарентность публичного управления, включая объек­тивную информированность общества об управленческой деятельности и ее результатах; обоснованность и законность каждого действия и решения публичной администрации, ее органов и должностных лиц; разумная до­статочность в выборе и реализации мер государственно-правового воздей­ствия, включая меры принуждения.

Эта модель или образ эффективного управления требует пояснения, касающегося термина «разумный». В теории разумность рассматривается как технико-юридическое средство конкретизации права, обеспечения его гибкости, точности и, в конечном счете, эффективности¹. Разумность, т. е. основанный на разуме способ перехода от неопределенности к определен­ности правовых установлений в правоприменении всегда должна напол­няться содержанием реальных действий и решений, ценностно-правовое «наполнение» которых выражается такими понятиями, как оптималь­ность, заботливость, лояльность, компромисс, консенсус, сбалансирован­ность интересов^{[1448] [1449]. Именно конкретные юридически значимые действия и решения органов и должностных лиц публичной администрации придают категории «разумность» юридическую определенность, оптимальность, эффективность, превращая тем самым эти действия и решения в благо для общественного развития.}

Наивно думать, что действия и решения органов и должностных лиц публичной администрации превращаются в общественное благо сами по себе, только в силу того, что исходят от публичной легальной и легитим­ной власти. Государство и общества, физические и юридические лица должны быть застрахованы от «неразумного» публичного управления во всем смысловом многообразии этого термина, т. е. управления негибкого, неоперативного, нелояльного, недоброго, несправедливого, навязчивого, обременительного и т. д., и т. п.

Антиподы этих терминов, юридизируясь в процессе правотворчества и реализуясь в процессе правоприменения, формируют аксиологическую структуру правового порядка функционирования государственного управ­ления. Свой «сектор» этого правопорядка как системы связей прав и обязан­ностей, свободы и ответственности призвано обеспечивать административ­ное право. Более того, именно административное право располагает наибо­лее широким и действенным арсеналом юридических средств, способных противостоять «неразумному», т. е. неэффективному; ненадлежащему' пу­бличному управлению. Другой вопрос, насколько эффективно и разумно эти средства используются, насколько современная практика правотворчества и правоприменения в административно-правовой сфере соответствует реаль­ным потребностям обеспечения эффективного управления?

Судя по результатам социально-экономического развития страны и отдельных ее регионов, особенно отдаленных, периферийных, судя по размахам коррупции, нерационального расходования и прямого разворо­вывания бюджетных средств, противоречивости и негибкости администра­тивного законодательства, «гармонии» или «симфонии» между правовой теорией и практикой, между правотворчеством и правореализацией пока не достигнуто. Отсюда и те неработающие, невостребованные, неразвитые административно-правовые средства, которые не участвуют либо участву­ют крайне неудовлетворительно в механизмах эффективного управления. За примерами далеко ходить не надо.

В марте 2015 г. завершилась почти 15-летняя эпопея с подготовкой Кодекса административного судопроизводства^[1450]. Почему так много вре­мени нам понадобилось для создания законодательной основы формиро­вания административной юстиции как реально действующего институ та, который в большинстве государств Западной Европы, США, Австралии и Новой Зеландии давно и достаточно эффективно обеспечивает контроль за законностью деятельности публичной администрации, защиту прав граж­дан, физических и юридических лиц от ее неправомерных действий или административных ошибок?

Причин немало. Часть из них лежит в политической и экономической сферах. Дело сдвинулось с мертвой точки только тогда, когда субъектом за­конодательной инициативы продвижения соответствующего законопроекта стал Президент Российской Федерации, что обеспечило не только его перво­очередное, но весьма успешное рассмотрение, позволившее даже изыскать дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета на общую сумму почти 6 млрд рублей, которые потребуются, в том числе, и для оснащения федеральных судов общей юрисдикции оборудованием для осуществления видео-конференц-связи и соответствующей видеозаписи¹.

Но столь долгий путь от законопроекта к федеральному закону' связан и с факторами, которые находятся в сфере прямой «досягаемости» юрис­пруденции. Речь идет о различных доктринах, концепциях, юридических конструкциях, понятиях, дефинициях, раскрывающих суть таких катего­рий, как «административный процесс», «административное судопроиз­водство», «административная юстиция», «административная юрисдик­ция», «административное дело», «административная процедура» и т. д., т. е. категорий, имеющих прямое отношение к сфере правовой регуляции Кодекса административного судопроизводства.

В период работы над проектом КАС РФ у законодателя не было обоб­щенной, не противоречивой доктринальной позиции научного сообщества по ключевым категориям и институтам административной юстиции, включая административно-процессуальную терминологию. Видимо, не случайно и в принятом Федеральном законе так и не появилась норма, раскрывающая основные понятия, используемые в Кодексе, в том числе такие дискуссионные, как «административное дело», «административный правовой акт», «нормативный правовой акт», «административные проце­дуры». Все это дает основание говорить о «доктринальной неопределен­ности», которая сопутствовала разработке Кодекса административного судопроизводства и которая не могла не сказаться на его нормативных и технико-юридических конструкциях.

Едва ли кто-то может сомневаться, что эффективное, надлежащее, разумное публичное управление возможно без действенных механизмов реализации административной ответственности. 2014 год ознаменовался активным распространением идей о модернизации российского законода­тельства об административных правонарушениях, причем речь шла не о каких-то конкретных улучшениях действующего КоАП РФ, а о разработке и принятии фактически нового кодекса или даже двух кодексов, регламен­тирующих материальные и процессуальные отношения в области установ­ления и применения административной ответственности^{[1451] [1452].}

Многочисленные дискуссии по этому поводу, в том числе проводимые в форме круглых столов в Государственной Думе¹, выявили глубокие про­тиворечия в позициях ученых по ключевым вопросам развития админи­стративно-деликтного законодательства. Одни аргументировали необходи­мость подготовки двух новых кодексов — материального и процессуаль­ного, другие отстаивали целесообразность сохранения единого кодекса, но нуждающегося в существенной переработке; на аргументы о расширении полномочий субъектов Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях приводились контраргументы тех, кто ратует за исключительную прерогативу здесь федерального цент­ра; одни считают, что нужен Кодекс РФ об административных правонару­шениях, другие настаивают на принятии Кодекса РФ об административ­ной ответственности, третьи — Административно-деликтного кодекса РФ. И таких противоречий на фоне ссылок на одни и те же конституционные нормы или научные авторитеты набралось немало.

По верному замечанию Ю.Н. Старилова, тот факт, что законода­тельство об административных правонарушениях (главным образом, КоАП РФ) имеет недостатки и противоречия, едва ли можно класть в основу идеи кардинального обновления КоАП РФ с разделением его на два федеральных закона (Административный кодекс РФ и Административно - процессуальный кодекс РФ), поскольку «неясность современной админи­стративно-процессуальной терминологии, отсутствие четких конституци­онно-правовых основ административно-деликтного законодательства не позволяют... сегодня проводить предлагаемые реформы»^{[1453] [1454].}

Я не против академической свобода и научного поиска, но где гарантия, что на фоне научных дискуссий вновь не проявится политическая воля и в административном порядке не будет выбрана какая-либо из самых экзоти­ческих идей модернизации административно-деликтного законодательства?

Развитые механизмы административного судопроизводства и адми­нистративной ответственности формируют две своеобразные «реперные точки», лежащие в основании «треугольника» обеспечения эффективно­сти публичного управления: возможность физических и юридических лиц защититься от «административной неправды»¹ органов и должностных лиц публичной администрации и возможность государства обеспечить со­блюдение физическими и юридическими лицами установленных «правил игры» в сфере административно-правового регулирования.

Но есть еще одна точка — это состояние самого управления в единстве его внутриорганизационной и внешневластной деятельности. Убежден, что без масштабной модернизации организации управления, включая подбор. расстановку^[1455] и обучение кадров государственных слу жащих; совершенст­вование технологии подготовки управленческих решений, правовых актов управления; процедур контроля и надзора, оптимизации организационных структур и распределения компетенции между уровнями управления, до­биться повышения эффективности публичного управления невозможно.

Отрадно, что в последние годы различные аспекты внутриорганизаци- онных отношений, административных процедур как гарантий надлежащего управления, обеспечения прав и законных интересов граждан все больше привлекает внимание исследователей^{[1456] [1457] [1458] [1459] [1460] [1461]. Главное, чтобы такого рода исследо­вания механически не воспроизводили периодически возникающу ю в сфере публичного управления, административно-правового регулирования моду на тот или иной термин, понятие, организационно-правовую форму7.}

О повальном увлечении, например, административными регламентами я уже упоминал. Сейчас модна и другая тенденция: переименовывать тради­ционные алгоритмизированные методы административно-правового норми­рования (стратегические, текущие и перспективные планы) в так называе­мые «дорожные карты», пополняющие и так многочисленные виды «стра­тегически ориентированных» актов с названиями «неясной этимологии» (различного рода «стратегии», «концепции», «программы»). Трудно под­считать. например, количество принимаемых на всех уровнях публичного управления «дорожных карт», «концепций», «программ» в области ЖКХ, тарифов или внешней трудовой миграции. Не менее трудно обнаружить и ре­альную отдачу от их принятия. Зачем, повторим за В.В. Путиным его оценку

программ расселения аварийного жилья¹, принимать такие документы, себя обманывать и в блуд вводить? Может быть, для того чтобы перестать «себя обманывать и в блуд вводить», целесообразно установить своеобразный мо­раторий на такое увлечение модой, таящее в себе опасность подмены вну­треннего содержания административно-правового регулирования внешней респектабельностью принимаемых решений?

В заключение хотел бы подчеркнуть следующее.

Первое. Эффективность представляет собой специфическое систем­ное состояние государственного управления, деятельности органов и должностных лиц публичной администрации. Эго состояние характери­зует цели, общие принципы, содержание, организацию, формы, методы, средства, личностный стиль и результаты осуществления этой деятельнос­ти, их соответствие потребностям общества в самосохранении и развитии, беспрепятственном осуществлении прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, признании, уважении, соблюдении и укреплении человеческого достоинства.

Второе. Понятие «эффективность» государственного управления но­сит доктринальный и политико-правовой характер, может быть оценено с помощью конкретных критериев и измерено с помощью конкретных пока­зателей. Наряду с этим понятием для характеристики публичного админи­стрирования могут использоваться и иные понятия, например «разумное управление», «надлежащее управление». Являясь по своей сути понятия­ми оценочными, они носят в большей степени аксиологический характер, помогающий конкретизировать критерии и показатели эффективности до уровня здравого смысла, человеческого восприятия.

Третье. Административное право располагает широким арсена­лом юридических средств противодействия «неразумному» публичному управлению. Использование этих средств по назначению во многом свя­зано с последовательным отказом должностными лицами публичной ад­министрации от полицейского восприятия административного права, уве­ренности в эффективности только императивных средств регулирования общественных отношений и государственного принуждения.

Для современной практики государственного управления такой под­ход неприемлем, поскольку административно-правовые средства, являясь правовыми ценностями, должны не разрушать, а охранять и защищать иные социальные ценности, связанные с идеями добра и справедливо­сти, человеческого достоинства, неприкосновенности человеческой жиз­ни, наиболее целесообразных форм общественного и государственного

¹ Выступление В.В. Путина на совещании о ходе исполнения указов Президента от 7 мая 2012 года. URL: 1іЦр://президент.рф/новости/18039.

устройства, ограничения всевластия государственного аппарата, участия народа в государственном управлении.

Четвертое. Ни одна из форм реализации механизма административ­но-правового регулирования, деятельности публичной администрации не может рассматриваться как главная, основная, самодостаточная с точки зрения осуществления надлежащего публичного управления во всем мно­гообразии его проявления и обеспечения достойной жизни россиян:

— процедурная форма позитивных производств создает норматив­ный каркас надлежащего внутриаппаратного, а в определенных случаях и внешневластного осуществления публичного управления, минимизирую­щий риски делегитимации публичной администрации вследствие ненадле­жащего управления, нарушения законности, игнорирования прав и закон­ных интересов физических и юридических лиц;

— административно-юрисдикционный процесс с точки зрения его интегративного понимания создает, во-первых, процессуальный каркас обеспечения, как писали дореволюционные российские администрати- висты об административной юстиции, «закономерности в управлении», «предупреждения и пресечения административной неправды», формируя полноценный механизм защиты государства и общества от противоправ­ных юридических актов, решений и действий органов и должностных лиц публичной администрации; во-вторых, процессуально-процедурный кар­кас противодействия административным деликтам и реализации админи­стративной ответственности.

Убежден, что наряду с этим необходимо развивать альтернативные (неюрисдикционные) варианты разрешения споров: не имея властного со­держания, они предоставляют сторонам возможность на равноправной основе проявлять инициативу для разрешения возникших разногласий, приходя при этом к компромиссу или консенсусу.

Таким образом, различные процессуальные (процедурные) формы обеспечения баланса индивидуальных и публичных интересов являются ре­альными административно-правовыми инструментами, ориентированными на формирование режима законности и качества публичного управления, охрану и защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц и через это — на поиск социального согласия между органами публичной власти и населением. Для того чтобы они заработали, нужны совместные усилия законодателей, ученых и практических работников. Тогда многие доктринальные суждения об административном праве из экзотических кон­струкций смогут стать конструкциями действующего права.