ГЛАВА III ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ОБЩЕСОЮЗНЫХ ПЛАНОВЫХ И БЮДЖЕТНЫХ АКТОВ 1. Постановка вопроса

В социалистическом государстве широкое распространение полу­чают правовые акты, в которых выражается непосредственное руко­водство государственных органов хозяйственным и культурным строи­тельством. В этом надо видеть прямое свидетельство осуществления социалистическим государством функции руководства развитием хо­зяйства и культуры, ставшей в условиях социализма основным направ­лением политической деятельности государства.

К названным актам относятся и законодательные, и администра­тивные акты, устанавливающие порядок планирования, общее направ­ление и задачи государства по развитию той или иной отрасли хозяй­ства или культуры, компетенцию государственных органов на разре­шение соответствующих вопросов; порядок хозяйственных связей и осуществления разнообразных хозяйственных и социально-культур­ных мероприятий; порядок передачи, закрепления и использования определенных хозяйственных объектов (порядок учета и распределе­ния жилой площади, порядок утверждения титульных списков, при­емки зданий и сооружений в эксплуатацию); акты об установлении цен, тарифов, такс, стандартов, технических условий и многие иные акты, в которых определяется порядок административной деятельно­сти в области хозяйства и культуры.

Нормативность большинства этих актов не вызывает сомнений.

Есть, однако, отдельные категории актов организационного, хо­зяйственного и социально-культурного руководства, где нормативные предписания очень близки к индивидуальным, оперативно-хозяйс­твенным.

К числу таких категорий относятся плановые и бюджетные акты; акты о проведении конкретных мероприятий по обеспечению выпол­нения поставленных задач, производственных планов и т.п.; акты, уста­навливающие средства контроля и проверки исполнения. Нетрудно заметить, что большинство из названных категорий актов неразрывно связано с самим процессом осуществления руководства хозяйством и куль­турой. Они порождены творческой ролью социалистического государ­ства в руководстве глубочайшими процессами общественной жизни, непосредственным, постоянным участием государственных органов в таких процессах. Это акты текущего организационного руководства.

В настоящей главе рассматривается природа плановых и бюджет­ных актов высших органов государственной власти и управления СССР.

2. Юридическая природа плановых заданий

Проблема определения природы плановых актов представляется чрезвычайно актуальной в свете задач совершенствования планово­го руководства народным хозяйством, поставленных сентябрьским (1965 г.) Пленумом ЦК КПСС.

Как отмечается в правовой и экономической литературе, все планы хозяйственной деятельности, начиная от перспективных планов разви­тия народного хозяйства СССР и кончая техпромфинпланом конкрет­ного предприятия, составляют единую систему взаимосвязанных актов, комплекс различных предписаний¹. Но по своей юридической природе эти предписания различны. Например, природа предписаний о порядке планирования (составления, утверждения, изменения и выполнения планов), о нормативах расхода материалов, денежных средств, исполь­зования рабочей силы не вызывает сомнений. Это типичные норматив­ные предписания, рассмотренные выше. Предписания о сроках выпол­нения планов всегда сочетаются с плановыми заданиями.

Особой спецификой среди предписаний плановых актов обладают плановые задания и показатели государственного бюджета.

Характерной чертой плановых заданий является то, что в них не формулируется вариант должного или возможного поведения, его типовой образец, а определяется конкретный результат, которого надо достичь в течение определенного времени^{[302] [303].}

Но представляется неверным на этом основании рассматривать плановые задания как особые, конкретные, а не абстрактные нормы и объяснять их нормативность «обращением планов к воле миллионов людей, характером плана как руководящего начала для всех хозяй­ственных организаций и должностных лиц»^[304]. Воздействие на отноше­ния множества организаций и лиц может быть различным по своей правовой природе. Например, акт о призыве на военную службу опре­деленного возраста граждан, о проведении единовременной кампании (переписи населения, учета оборудования) обращен к тысячам людей, ко множеству организаций. Но нормативными от этого подобные акты не становятся. Они не устанавливают порядка разрешения тех или иных вопросов руководства обществом, а лишь разрешают эти вопросы в определенных границах (во времени, применительно к данной группе лиц, к данному комплексу мероприятий). Приведенные выше аргу­менты не дают ответа и на вопрос о нормативности плановых заданий.

Нормативная природа плановых заданий не раскрывается также путем рассмотрения их как комплекса предписаний, определяющих развитие народного хозяйства в целом, как «сложных форм советско­го права», которые объединяют в сущности индивидуальные задания¹. Такая позиция может привести к тому, что любое индивидуальное предписание будет считаться нормативным, если оно содержится в акте, утверждающем или изменяющем план, включается в общую систему «сложных плановых норм». Это практически означает отказ от возможности определения нормативности отдельных предписаний актов хозяйственного и социально-культурного руководства.

Взаимосвязь содержания различных предписаний государственных планов не может подвергаться сомнению. В ней выражается самое существо планового ведения хозяйства, его экономическая природа. Однако эта взаимосвязь вовсе не обусловливает необходимости при­знавать единую юридическую природу и, в частности, нормативность всех предписаний плановых актов. Наоборот, функции таких актов весьма разнообразны и не могут быть выполнены только путем уста­новления правовых норм. Неправильно поэтому видеть нормативность плана «в неразрывном синтезе содержащихся в плане конкретных норм — заданий с мероприятиями организационного порядка, име­ющими как общий, так и в ряде случаев сугубо конкретный характер»^{[305] [306].}

Основные задания (показатели) государственного плана развития народного хозяйства СССР^[307] на текущий год, установленные по народ­ному хозяйству в целом, а также по производству важнейших видов продукции^[308], по своей экономической природе являются сводными показателями развития производства, капитального строительства, перевозок на транспорте и т.п., как бы обобщенным отражением раз­вития процессов, которые реально происходят в ходе выполнения планов на предприятиях и в организациях министерств и ведомств СССР, союзных республик.

Из сводного характера основных заданий государственного плана неизбежно вытекает, что для отдельных союзных республик, минис­терств и ведомств СССР устанавливаются индивидуальные плановые задания, соответствующие профилю и производственным мощностям имеющихся у них предприятий, строительных, транспортных и других организаций¹, Советы Министров союзных республик, министерства и ведомства СССР доводят эти индивидуальные задания до предприятий.

Сводный характер носят и основные задания перспективных госу­дарственных народнохозяйственных планов СССР, которые также конкретизированы в этих планах применительно к каждой союзной республике, к отраслям народного хозяйства. Например, в разд. IV Закона о пятилетием плане от 19 марта 1946 г. закреплялись общие показатели (задания) по производству важнейших видов продукции и основные мероприятия пятилетних планов для каждой союзной рес­публики, Естественно, что эти задания были различными для каждой республики не только по объему производства, но в ряде случаев и по видам продукции^{[309] [310]. Таково же соотношение общих для СССР и инди­видуальных для каждой республики плановых заданий и в плане за­купок сельскохозяйственных продуктов на 1966—1970 гг.[311]}

Однако основные задания, отражающие общие сводные показатели развития народного хозяйства СССР и его отдельных отраслей, союз­ных республик, министерств и ведомств СССР, нельзя рассматривать как «обязательные в равной мере» для всех конкретных исполнителей — предприятий и организаций, «для всех исполнителей одновременно»^[312], поскольку для каждого из них утверждено свое индивидуальное зада­ние. Нормативно-юридическая обязательность основных плановых заданий, общих для Союза ССР. союзной республики, отрасли хозяй­ства и т.п., заключается в том, что на их основе, в очерченных ими преде­лах соответствующими руководящими органами определяются индиви­дуальные задания для подведомственных организаций.

Общие показатели (основные задания) государственного народно­хозяйственного плана в течение планового периода играют важную регулирующую роль для организации выполнения плана в целом, уста­навливают общие пределы и направление деятельности органов пла­нового руководства по доведению плановых заданий до подчиненных им органов и предприятий, размеры возможных изменений плановых заданий на месяц и квартал и т.п. Они служат обязательным критерием, которому должны соответствовать плановые задания для нижестоящих звеньев хозяйственной системы в их синтезе, единстве.

В этом своем значении общего критерия для определения других, более конкретных плановых заданий, для их уточнения и изменения в ходе выполнения плана общие плановые задания и выступают в качестве нормативных предписаний плана. Но как результат, которого надо достичь к исходу планового периода (как приказ об исполнении), плановое задание не содержит ничего нормативного: здесь налицо и конкретный адресат, и предписание о совершении ряда неповторяе­мых, однократных действий, и прекращение действия задания испол­нением. Если иметь в виду основное назначение плана — организацию производства и распределения продукции, то именно в этой, ненор­мативной стороне состоит главное в плановых актах. План обеспечи­вает получение нужных обществу, соответствующих его разнообраз­ным потребностям результатов хозяйственной деятельности.

Следовательно, закрепленные в общих плановых заданиях показате­ли надо рассматривать не только как результат, которого надо достичь, но и как правило, служащее критерием организации выполнения плана^[313].

При таком подходе к пониманию нормативности плановых заданий отпадает необходимость противопоставления плановых норм традици­онным правилам поведения. Нормативно плановое задание лишь по­стольку, поскольку ему свойственны черты типичного правила поведения.

В настоящей работе нет возможности подробно проанализировать специфику общих плановых заданий как особых видов правил пове­дения. Здесь рассматривается только вопрос о нормативности таких предписаний.

ЦК КПСС и Советское правительство принимают сейчас реши­тельные меры к повышению научного уровня и укреплению стабиль­ности планирования народного хозяйства с тем, чтобы положить ко­нец проявлениям субъективизма в руководстве народным хозяйством, принятию произвольных «волевых» решений. В ходе проведения этих мер возрастает и значение нормативного начала в плановых актах. Достаточно напомнить такие новые для практики планирования яв­ления, как закрепление в Законе о Государственном плане развития народного хозяйства СССР на 1965 год основных показателей плана, как переход к твердым планам закупок продуктов сельского хозяйства на ряд лет, как осуществляемые по решению сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС разработка перспективных планов развития про­мышленности с распределением их заданий по годам, разработка технико-экономических нормативов для планирования, сокращение числа и укрупнение плановых показателей, утверждаемых предприя­тиям сверху, повышение устойчивости планов¹. Эти положения полу­чили свое закрепление и развитие в ряде нормативных актов, которые изданы во исполнение решений сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС^{[314] [315]. Таким образом, по мере завершения экономической реформы в плановых актах наряду с конкретными заданиями будут твердо за­крепляться объективные критерии деятельности планово-регулирую- щих органов, предприятий, строек, колхозов и совхозов. Как показа­но выше, в этом и состоит важнейший признак правовой нормы.}

Известно, что совершенствование планирования сочетается с ко­ренными мерами усиления экономического стимулирования работы предприятий. Это требует разработки целой системы норм, обеспечи­вающих реальное воздействие экономических рычагов на работу пред­приятий, на выполнение ими плановых заданий и выпуск нужной обществу продукции. В сочетании с нормами, которые закрепляют порядок планирования и руководства всей хозяйственной деятель­ностью предприятий, плановые задания способны оказывать наилуч­шее воздействие на развитие производства в соответствии с интереса­ми общества, коллективов самих предприятий и каждого работника^[316].

3.