ГЛАВА I ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЕЕ ЭЛЕМЕНТЫ

Значение правовых актов. Государственное руководство обществом в современных условиях немыслимо без широкого использования правовых актов. В принимаемых государственными органами законах, указах, постановлениях и распоряжениях, приказах и инструкциях выражены конкретные решения государственной власти, ее действия по осуществлению функций руководства обществом.

Вся деятельность социалистического государства основана на стро­гом соблюдении законности, единых интересов народа. Наиболее четкое выражение интересы народа получают в издаваемых органами Советского государства правовых актах. Принимая законы, постанов­ления правительства, другие правовые акты. Советское государство направляет действия широких масс людей к единой цели, организует процесс общественного труда, производства материальных благ, ре­шение всех задач коммунистического строительства, охрану завоева­ний социализма от всяких посягательств.

В правовых актах Советского государства находят свое выражение демократические методы и формы руководства социалистическим обществом. В них выражено властно-организационное начало: такие акты односторонне-обязательны для других лиц или организаций¹. В.И. Ленин не раз подчеркивал, что осуществление функций государ­ственной власти ни в какой мере не противоречит развитию социа­листической демократии, которая должна всецело сочетаться с высо­кой общественной дисциплиной и порядком, с руководством всем процессом общественного труда со стороны «одного всенародного, государственного „синдиката”»^{[10] [11]. Эти ленинские идеи о неуклонном сочетании демократии и дисциплины, централизованного руководства и максимального расширения самостоятельности и прав местных органов, предприятий, творческой инициативы масс, прав и свобод граждан воплощены в Программе КПСС, в решениях партии, направ­ленных на ее проведение в жизнь, в Тезисах ЦК КПСС «50 лет Великой Октябрьской социалистической революции»[12]. Поэтому изучение свойств актов советских государственных органов, их роли в осуще­ствлении функций государственной власти тесно переплетается с изучением демократических форм социалистической государствен­ности.}

Для того чтобы конкретнее раскрыть значение правовых актов в деле руководства социалистическим обществом, укрепления закон­ности и правопорядка, необходимо обратиться к их основным особен­ностям или к элементам их юридической природы.

Понятие юридической природы акта. Когда говорят о юридической природе акта, то прежде всего стремятся выделить вопрос о его нор­мативности.

Значение свойств юридической природы актов и других явлений правовой надстройки состоит в том, что в этих свойствах раскрыва­ются специфические закономерности права и правовой формы обще­ственных отношений.

Марксистская наука права исходит из определяющей роли эконо­мических, социально-политических факторов по отношению к праву. Это, однако, не должно приводить к забвению особенностей правовой формы общественных отношений. Более того, такие особенности, поскольку они отражают содержание общественно-политического развития и активно воздействуют на него, не могут рассматриваться как нечто несущественное, второстепенное для регулирования обще­ственных отношений, для обеспечения правопорядка и законности.

Обратимся к названным выше элементам юридической природы правовых актов, на примере которых можно ясно видеть, как юриди­ческие свойства актов государственных органов оказывают свое «об­ратное влияние» на политические, организационно-административ­ные и иные отношения.

Юридическая сила актов — свойство, выражающее соотношение данного вида актов с другими видами актов государственных органов, его место в системе правовых актов.

Взаимоотношение правовых актов советских государственных ор­ганов вытекает из принципа демократического централизма в постро­ении Советского государства, согласно которому все органы государ­ственного управления, суда и прокуратуры подотчетны соответству­ющим Советам депутатов трудящихся или непосредственно населению; нижестоящие звенья органов данной системы подчинены вышестоящим; органы союзных республик работают под руковод­ством органов Союза ССР по вопросам, относящимся к компетенции СССР, и т.п.

Система органов Советского государства возглавляется Верховным Советом СССР, обладающим всей полнотой союзной государственной власти и выражающим суверенитет советского народа.

Разумеется, государственные органы каждого звена наделены оп­ределенными полномочиями, имеют закрепленную за ними сферу деятельности. Но каждый нижестоящий орган осуществляет часть единой государственной власти, обязан действовать в пределах пре­доставленной ему компетенции и на основе правомерных решений и распоряжений вышестоящих органов. Только так можно обеспечить единство государственной власти, а в конечном счете — подотчетность и подконтрольность всех ее органов трудящемуся народу в лице Со­ветов депутатов трудящихся.

Одно из своих выражений принцип демократического централиз­ма Советского государства получает в строгой иерархии правовых актов различных государственных органов^[13]. Юридическая сила правового акта определяется местом, которое занимает орган, издающий право­вой акт, в общей системе органов.

Нетрудно видеть, какое значение имеет строгое соблюдение степе­ни юридической силы актов для укрепления законности в социалис­тическом обществе. Акт низшей юридической силы не должен проти­воречить актам более высокой юридической силы, не может изменять или отменять их. Если данное положение не соблюдается, возникает серьезное нарушение прав, предоставленных законом гражданам и организациям, не исполняются обязанности, возложенные на ниже­стоящие органы, возникают противоречия между актами, установлен­ными разными органами. Это показывает многолетний опыт капита­листических стран, где нарушения требований, предъявляемых к юридической силе актов, служат одним из проявлений произвола и нарушения правопорядка.

Юридическая сила актов как выражение подчиненности одних актов другим — важное средство обеспечения демократических прин­ципов управления Советским государством. Здесь особенно надо под­черкнуть принцип верховенства закона в качестве акта высшей юри­дической силы в системе правовых актов. Этот принцип служит необ­ходимым условием осуществления суверенитета народа через Верховный Совет, обладающий всей полнотой законодательной влас­ти. Любые отступления от принципа верховенства закона в системе правовых актов ведут к нарушению полновластия народа — основно­го принципа подлинной демократии.

Принцип верховенства закона — это не требование «господства права» над политикой государства, столь восхваляемое буржуазными идеологами «правового государства». В социалистическом государстве верховенство закона представляет собой важнейшее условие активно­го участия всего народа в строительстве коммунизма под руководством Коммунистической партии через избираемые и контролируемые им высшие представительные органы государственной власти.

Форма правовых актов. Органы Советского государства принимают свои акты в различной форме, под которой мы имеем в виду установ­ленные законом наименования актов данного органа¹. Так, Консти­туция СССР прямо устанавливает, что Совет Министров СССР изда­ет постановления и распоряжения (ст. 66), что министры СССР изда­ют приказы и инструкции (ст. 85), а Советы депутатов трудящихся принимают решения и дают распоряжения (ст. 98). Аналогичные нор­мы содержатся в конституциях союзных и автономных республик^{[14] [15].}

Различия между формами актов одного и того же органа имеют иное значение, чем, например, различия юридической силы актов вышестоящего органа и органов, ему подотчетных или подчиненных. Но и форма, в какой принимает свои акты каждый из органов Совет­ского государства, играет важную роль для организации правотвор­ческого процесса и упорядочения законодательства, для определения характера того или иного решения. Важно при этом отметить, что различия форм актов государственных органов только тогда имеют организующее значение, когда они базируются на существенных ос­нованиях, закреплены в нормативном порядке и строго соблюдаются на практике. «Форма, — писал К. Маркс, — лишена всякой ценности, если она не есть форма содержания»^[16]. Когда в содержании явлений нет существенных различий, находящих отражение в наименовании правовых актов, или формы актов избираются произвольно, то раз­граничения этих форм теряют всякий смысл и не могут выполнить своей организующей роли.

Как показывает практика работы советских государственных ор­ганов, различия форм принимаемых ими актов обусловлены тремя моментами:

а) различиями в содержании вопросов, разрешаемых данным ор­ганом, а точнее, в степени важности принимаемого решения;

б) различиями в юридической природе (нормативности или юри­дической силе)актов;

в) существенными различиями в процедуре принятия решения.

Все эти моменты достаточно важны для определения форм право­вых актов. Какой же из них является наиболее важным и должен быть положен в основу разграничения этих форм?

Представляется, что здесь не может быть одного рецепта для всех видов актов^[17]. Например, в тех случаях, когда орган принимает акты различной юридической силы, следует отразить в их наименовании прежде всего этот факт. Для законодательного органа, все решения которого обладают высшей юридической силой, целесообразно раз­личать формы нормативных и ненормативных актов. Среди актов органов управления, в работе которых занимает большое место теку­щее правотворчество, чрезвычайно трудно провести разделение по признаку нормативности. Здесь преобладает критерий степени важ­ности, социальной значимости решения, сочетаемый, как мы увидим ниже, с нормативностью акта.

Как же учесть на практике это разнообразие критериев разграни­чения форм актов?

Выход может быть только один — официальное закрепление по­рядка оформления правовых актов на основе обобщения опыта и использования научно обоснованных выводов о критериях разграни­чения форм актов. Без официально установленного порядка оформ­ления правовых актов любые предложения науки и опыт практики по этому вопросу рискуют остаться пожеланиями, поскольку не будут обеспечены меры пресечения произвольного обращения с формой правовых актов. Значение ее соблюдения еще сильно недооценивает­ся многими работниками и представляется им пустой формальностью. На деле же пренебрежение к правовым формам приводит к большому ущербу для государства, так как за этим неизбежно следуют несоблю­дение установленного правопорядка и беспорядок в государственных, в том числе и в хозяйственных, делах.

Большинство предложений, высказанных по данным вопросам в юридической литературе, основывается на выдвижении правовых критериев: предлагается разграничить формы нормативных и ненор­мативных актов или формы актов разной юридической силы, устано­вить форму в зависимости от процедуры принятия актов¹. Между тем в практике издания правовых актов государственные органы стремят­ся формой акта подчеркнуть его общественную значимость, важность принимаемого решения в системе экономических, политических и иных мероприятий государства^{[18] [19].}

На первый взгляд эти два ряда критериев несовместимы. Но подход к критериям различия форм правовых актов существенным образом изменится, если не упускать из виду социальную значимость юридиче­ских критериев. Так. нормативный акт при прочих равных условиях имеет приоритет по своей социальной важности перед ненормативным уже потому, что нормативное решение принимается на долгие годы и служит основанием для принятия множества индивидуальных реше­ний. Акт большей юридической силы по своему социальному значе­нию при прочих равных условиях выше акта меньшей юридической силы. Акт, устанавливающий первоначальные нормы, служит основа­нием для актов, которые конкретизируют и разъясняют эти нормы и т.п. Что же касается процедуры принятия решений, то совершенно очевидно, что акт, принятый единолично, не может заменить собой коллегиального решения, изменить его и т.д. Это несовместимо с элементарными требованиями демократии.

В то же время из политической важности ненормативного решения может вытекать придание ему юридической формы, принятой для нормативного акта и даже для акта более высокой юридической силы (примером может служить оформление указами Президиума Верхов­ного Совета СССР актов о назначении министров, о награждении в отличие от других индивидуальных актов, принимаемых в форме по­становлений).

При использовании существующих конституционных норм за ос­нову различия форм актов следует взять критерий их социально-поли­тической значимости, принимая во внимание, что общественное зна­чение имеет не только содержание решения, но и его юридическая приро­да, т.е. нормативность, юридическая сила и т.п. Поэтому форма актов может быть установлена в зависимости как от важности решения, так и от его юридической силы, нормативности и других юридических свойств.

Следует при этом учитывать и положительный опыт сложившейся практики, поскольку для внешней формы акта традиции и даже зву­чание наименования играют далеко не последнюю роль. Ломать при­вычные формы без особой нужды представляется ненужным и даже вредным делом.

Сфера действия правовых актов. Действие правового акта есть опре­деляемая государством возможность его применения в качестве обя­зательного предписания. Прекращение действия (утрата силы) или иное ограничение пределов действия правового акта означает, что за указанными законом пределами предписания данного акта приме­няться не могут^[20].

Пределы действия правовых актов, разумеется, устанавливаются государством, исходя из определенных политических, хозяйственных, моральных, и прочих «метаюридических» соображений. Но вместе с тем приходится считаться с уже существующей системой государствен­ных органов, системой правовых норм и ее принципами, с правовыми свойствами некоторых отношений. Нельзя, например, распространить обязательность акта местной власти на территорию всего государства. При введении в действие новых норм необходимо разрешить вопрос о судьбе прав и обязанностей, установленных прежде действовавшими нормами в тех отношениях, которые продолжают существовать по новому закону, а также вопрос о моменте, с которого вступают в дей­ствие новые нормы и утрачивают силу прежние нормы.

Существуют и многие другие вопросы взаимодействия норм, тре­бующие разрешения для того, чтобы исключить возможные коллизии, т.е. одновременное действие различных норм по одному и тому же вопросу. При этом нельзя не видеть большого политического, хозяй­ственного и морального значения правильного установления пределов действия правовых норм. Одновременное действие разных по содер­жанию норм по одному вопросу может привести к беспорядку, иногда к невозможности решить хозяйственные и бытовые вопросы, оказы­вает отрицательное воздействие на воспитание уважения к закону. Неправильное установление пределов действия закона может при­вести к нерациональному или несправедливому прекращению отно­шений, существенных для интересов государства или граждан и ор­ганизаций, созданию пробелов в регулировании отдельных отноше­ний и т.п.

В той мере, в какой пределы действия закона затрагивают его вза­имосвязь с существующей системой норм, они относятся к юридичес­кой природе нормативных актов.

Ниже мы остановимся на вопросах действия отдельных правовых актов именно в этих пределах.

Нормативность правовых актов. Как сказано выше, нормативность или ненормативность — одно из основных юридических свойств пра­вовых актов. Этому вопросу посвящены последующие главы работы.