§ 4. Гражданское общество в противодействии бюрократизму и коррупции

Термин «бюрократия» целесообразно рассматривать в трех смысло­вых значениях:

1. Бюрократия как совокупность принципов государственного управления. ^[659]

Государственное управление - это деятельность государства, на­правленная на организацию общественных отношений с целью обеспече­ния государственных интересов и проводимой государством политики.

Любому государству мира, на любой стадии его развития, необхо­димо определять главные начала целенаправленной управленческой дея­тельности, ее основные идеи, принципы, в соответствии с которыми фор­мируется отношение к установлению предполагаемого порядка. С позиций теории государства и права необходимо говорить о следующих основах формирования любой бюрократической системы:

1. Принципы формирования государственного аппарата, выте­кающие из природы государственной власти и обуславливающие конфигу­рацию управленческой системы.

2. Принципы формирования единой управленческой структуры.

3. Принципы правовой регламентация статуса государственных и муниципальных служащих, предопределяющие нормативное установление их прав, обязанностей и ответственности.

4. Принципы, предопределяющие установление оснований пре­кращения полномочий государственных служащих.

5. Принципы, предопределяющие ограничения, распространяю­щиеся на использование специальных знаний, полученных в процессе осуществления профессионального управления государственными делами в течение определенных сроков.

Решение кадровых проблем в масштабах государства должно осно­вываться на детально проработанной концепции. Последняя, не может быть постоянной на все времена, ибо зависит от реалий конкретного исто­рического периода и вызовов современности, с которыми сталкивается то или иное государственно-организованное общество на конкретном этапе своего развития. В то же время целый ряд принципов проведения и реали­зации кадровой политики должен, видимо, оставаться незыблемым^[660].

Предлагаемое значение понятия «бюрократия» обеспечивает пропа­гандистские задачи государственного управления и предполагает активное воздействие государства, как управляющего объекта на сознание граждан, как объекта управления.

Насыщенность мира новейшими средствами воспроизведения, пе­редачи и получения информации значительно облегчила эту задачу. Соз­нание человека и самосознание народа поддаются изменению и сами, в свою очередь, способны изменять существующую объективную реаль­ность посредством деятельности людей. В этом и благо созидающего творческого начала в человеке, и большая опасность стать жертвой чьей-то манипуляции. Современные технологии информационного воздействия

позволяют дезориентировать человека в происходящих событиях, управ­лять его поведением и поступками незаметно для него самого. Они позво­ляют управлять не только отдельными личностями, но и социальными группами (формальными и неформальными), государственными институ­тами и целыми государствами^[661].

2. Бюрократия как элемент государственного аппарата. Бюро­кратия - это социальная группа, осуществляющая повседневное управле­ние обществом, государством в широком смысле. Государство не может обойтись без профессионального управленческого аппарата.

Любое современное государство, просто немыслимо без более, или менее значительной армии государственных служащих. Чиновники разных рангов выполняют тот огромный объем работы по осуществлению госу­дарственных задач и функций, которые существуют объективно и не толь­ко не сокращаются даже в условиях максимального развития рыночного либерализма, но и продолжают расти^[663].

Лица, осуществляющие государственное управление находятся на службе у государства и являются государственными служащими.

Видный ученый XIX в. М. Н. Коркунов определял государственную службу как «особо публично-правовое отношение служащего к государст­ву, основанное на подчинение и имеющее своим содержанием обязатель­ную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи»^{[664] [665]. Данное опреде­ление признано правомерным и в настоящее время713.}

Другой видный ученый - административист Ю. Н. Старилов кон­статирует, что государственная служба как публично-правовой институт представляет собой целостную систему, основанную на служении государ­ству, и отношения на государственной службе - это отношения долга, обя­занности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административ­ные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству^[666].

Бюрократия «определяет производительность и лицо общества»^[667]. В этой связи многие эксперты справедливо рассматривают корпус госу­дарственных служащих как становой хребет государства, от прочности ко­торого во многом зависит успешное развитие социальных процессов, в том числе и облик правопорядка^[668].

Государственный служащий - бюрократ, обязан обладать надлежа­щими профессиональными качествами. Профессиональное становление традиционно трактуется как адаптивный процесс взаимодействия личности и профессиональной среды, как активное приспособление индивидуально­сти к условиям жизни и деятельности^[669]. Адаптация охватывает процессы становления личности профессионала и сохранения эргономического рав­новесия в системе «субъект труда - профессиональная среда», поддержа­ния динамической сбалансированности в континууме «человек - среда». Таким образом, профессиональное становление как профессиональная адаптация представляет собой единство взаимодействия индивида с физи­ческими условиями профессиональной деятельности (психофизиологиче­ский аспект), соответствия личностных качеств требованиям профессио­нальных задач (психологический аспект), взаимовлияния личности и соци­альных компонентов профессиональной среды (социально­психологический аспект)^[670].

Компетентность - совокупность личностных качеств руководителя, общественного деятеля, органа власти, включающая, высокий профессио­нализм, знание интересов и потребностей людей, ситуации, в которой он действует, умение анализировать систему социальных отношений, взаимо-

действие социальных институтов, предвидеть последствия тех или иных -721

действии .

3. Стиль работы части управленцев - бюрократизм.

Процесс работы профессиональных бюрократов связан с изменение объективной реальности, приведением ее в соответствие с предполагае­мым правовым порядком. Каждый бюрократ, прежде всего, живой чело­век, с индивидуальным сознанием, менталитетом и культурой. Поэтому каждый бюрократ воспринимает окружающую действительность и оцени­вает ее субъективно, исходя из индивидуальной модели мира и тех стерео­типов, по поводу которых в обществе существует более или менее устояв­шееся мнение. Индивидуальная оценка окружающей действительности, побуждает человека выстраивать самостоятельные подходы к осуществле­нию той или иной деятельности. Поэтому сами действия могут иметь раз­личные социально одобряемые или неодобряемые последствия.

С одной стороны, индивидуальная оценка - это один из важных ин­струментов профессионального роста и личностного развития руководите­ля, возможность получить объективную, непредвзятую информацию об уровне развития своих профессиональных качеств, потенциале дальнейше­го роста.

С другой стороны, внешний общественный фактор, оценка, необхо­димого, должного и желаемого поведения в сознании управляющей и управляемой стороны может различаться. Уважение к выполняемой работе это - чувство почтения, отношение, основанное на признании достоинств, высоких качеств кого-либо, чего-либо. Признание важности, значимости, ценности; высокая оценка чего-либо. Предложенное требование, необхо­димо интерпретировать двояко.

Во-первых, деятельность бюрократического аппарата, подчас, мо­жет и должна осуществляться вопреки желаниям и неправомерным инте­ресам обывателей. Такого рода деятельность обязательно вызывает нега­тивные эмоции управляемой стороны. Поэтому, наверное, можно говорить о возможном феномене, имманентной негативной оценке действий управ­ляющей стороны. Иными словами, объект управления, абсолютно положи­тельных эмоций к управляющей стороне испытывать не будет никогда. Отсюда возникает актуальность исследования вопроса об игнорировании отсутствия надлежащего уважения к мнению управляемой стороны по от­ношению к управляющей стороне в процессе осуществления профессио­нальной управленческой деятельности.

Во-вторых, искаженное представление профессиональных бюро­кратов о характере исполняемой работы, ее предназначении, социальной и политической роли.

⁷²¹ Огородников В. И. Оценка профессионализма и компетенции управленческого персонала // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2007. № 4. С. 8.

Предложенные обстоятельства, и первое и второе, связаны с осо­бым видом правового сознания - профессиональным правовым сознанием. Профессиональное правосознание присуще людям, имеющим специальное образование (юридическое или управленческое). Его особенность состоит в доскональном знании правовых норм, регулирующих тот или иной вид юридической деятельности, определенных юридических процедур. Это правосознание практикующих управленцев и юристов: бюрократов всех уровней, прокуроров, судей, сотрудников органов внутренних дел, а также адвокатов, юрисконсультов и т. д.

Бюрократизм связан с недостатками профессионального правосоз­нания, которые могут быть разноплановыми по своей природе социальны­ми феноменами. Например, право представляет собой формальный мас­штаб поведения, одинаково равный для всех участников, регулируемых отношений, а значит, оно объективно сдерживает активных, сильных лич­ностей, вследствие того, что ориентировано на некий усредненный челове­ческий уровень. В правовой форме невозможно предусмотреть все много­образие человеческих взаимоотношений, кроме того признаки позитивного права предполагают естественное отчуждение правовой формы от содер­жания общественных отношений. Отсюда формируется два способа вос­приятия бюрократической практики: формально-правовое восприятие, предполагает отношение к функционирующему праву через призму долж­ного, а материально-содержательное представление обывателей, чаще все­го предполагает приоритетную потребительскую оценку функционирую­щего права как регламентацию возможностей. Вследствие тенденции фор­мализации права разрыв между обоими представлениями о реальности по­стоянно увеличивается.

В условиях разрастания аппарата, обслуживающего формирование права, процесс изменения и применения права увеличивается, а в условиях усложнения общественных отношений скорость их протекания повышает­ся.

Бюрократизм может проявляться в разных формах, вытекающих из существующих типов профессионального правового сознания.

1. Правовой идеализм, - это довольно редкий тип профессио­нального правового сознания, представляющий собой чрезмерное не соот­ветствующее восприятию общества в целом, возвеличивание ценности права. Чиновники, обладающие подобного рода типом правового сознания, испытывают излишний пиетет, благоговение, священный трепет к право­вым формам, установлениям и формализованным процедурам. Даже внешний вид документа, у таких бюрократов способен вызвать настоящее восхищение или гнев. За красивыми рядами букв, наполняющих информа­цией официальные документы, некоторые управленцы, не способны уви­деть проблем обычных людей.

2. Правовой нигилизм - неверие в возможность эффективного воздействия на общественные отношения приоритетно при помощи право­вых средств. Бюрократический нигилизм выражается в высокомерном, лишенном всякого уважения и внимания отношении к специфическим де­талям правового регулирования, тонкостям юридических механизмов и процедур либо их равнодушное, безынициативное, инертное, пассивное восприятие.

3. Манипулирование правом - это наиболее часто встречающийся тип профессионального правового сознания, представляющий собой про­извольное, основанное на совершенных знаниях о праве и практике его применения, использование пробелов правового регулирования, недостат­ков юридической техники, юридических коллизий в тех или иных интере­сах. Именно данный тип правового сознания, чаще всего именуют бюро­кратизмом.

Коррупция как социальный феномен - это имманентная обществу на любой стадии его развития, совокупность обстоятельств, связанных с противоречиями позитивного права, государства и государственной вла­сти. Коррупция - социальная закономерность, вытекающая из закона един­ства и борьбы противоположностей. Природа естественного права предо­пределяет свободу поведения человеческой личности. Каждый потенци­альный участник общественных отношений располагает сугубо индивиду­альными интересами, которые могу противоречить интересам других уча­стников общественных отношений. Позитивное право предполагает обо­значение и защиту социально оправданного поведения. Признание обще­ством определенного поведения, которое может рассматриваться как соци­ально оправданное - вопрос усмотрения и политического выбора, резуль­тат расклада политических сил в обществе. В данном контексте вполне справедливыми могут выглядеть доводы, приводимые сторонниками клас­сового подхода к определению сущности права и государства. Право - это возведенная в закон воля экономически господствующего класса, а госу­дарство - это орудие, при помощи которого соответствующая воля реали­зуется. В данном случае коррупция - это объективно обусловленное пове­дение людей призванных обеспечить волю экономически господствующе­го класса. Наличие коррупции как объективно обусловленного обстоятель­ства не противоречит и надклассовым теориям, которые пропагандируют общесоциальную сущность государства и права. Признавая государство и право как божественные явление, как результат координации разнонаправ­ленных интересов, как меру оправданного поведения и инструмент его за­щиты, как политическую справедливость, нельзя не констатировать нали­чия коррупции на любых этапах развития общества в любых странах, су­ществовавших исторически и существующих в современном мире.

Коррупция как правовое поведение представляет собой вид непра­вомерных деяний участников общественных отношений, характеризую­щийся как коррупционное правонарушение - общественно вредное либо общественно опасное деяние, обладающее признаками коррупции, за ко­торое нормативным правовыми актами, либо иными источниками права установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность.

Коррупция как вид правового сознания является специфической формой общественного сознания. Право и правосознание тесно связаны между собой. Требования общественной жизни проходят через волю и сознание людей, участвующих в осуществлении правотворческой деятель­ности органов государства, и только после этого получают выражение в качестве юридических норм. Правосознание содержится в общественном сознании, представляя собой систему оценочных суждений, посредством которых регулирует поведение членов. Правосознание оказывает серьез­ное мотивационное воздействие на поведение людей. При этом правовое сознание оказывает решающее воздействие на поведение людей. Корруп­ция рассматривается как манипулирование правом - произвольное, осно­ванное на совершенных знаниях о праве и практике его применения, ис­пользование пробелов правового регулирования, недостатков юридической техники, юридических коллизий в тех или иных интересах.

Жизнестойкость коррупционных отношений поддерживается суще­ствующей в современном обществе социальной ментальностью. Поэтому преодоление коррупции напрямую зависит от того, какие идеологические, мировоззренческие принципы будут заложены в правосознание граждан, сформируют профессиональное правосознание государственных служа­щих. Профессиональное правосознание государственных служащих обу­словлено спецификой социальной роли и содержанием осуществляемой ими деятельности и определяет их образ жизни и мотивы поведения, как в служебной сфере, так и в быту. Профессиональное правосознание форми­руется в процессе подготовки специалиста и практического осуществления им профессиональной деятельности. Определенная субкультура государ­ственных служащих, где имеет место деформация правового сознания в сочетании, со сложившимися в обществе взглядами на коррупцию, как обыденное явление, влияет на изменение характеристик личности и его профессиональных возможностей в асоциальную сторону^[671].

В юридической литературе термин «коррупция» рассматривается в двух смыслах.

В широком смысле понятие коррупции охватывает негативное со­циальное явление, поразившее публичный аппарат управления и выра­жающееся в разложении власти, умышленном использовании государст­венными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномочен­ными на выполнение государственных функций, своего служебного поло­жения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах^[672].

В узком смысле коррупция представляет собой совокупность соста­вов правонарушений, предусмотренных в национальном законодательстве и отличающихся, таким важным квалифицирующим признаком, как ис­пользование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах, должностное злоупотребление^[673].

Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика являются следст­вием общих политических, социальных и экономических проблем страны.

Условия для коррупции создаются неполнотой и бессистемностью правовой базы противодействия коррупции, а также дефектами правовых норм, оставляющими простор для коррупционных проявлений^[674].

Можно выделить совокупность причин и условий, объективного и субъективного характера, которые способствуют разрастанию коррупции как социального явления.

1. Состояние развития экономических отношений. Экономиче­ский упадок, предопределяющий политическую нестабильность. Обнища­ние населения, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание приводит к массовой коррупции.

Стабильное социальное развитие в качестве объективных условий предполагает усиление глобальной конкуренции, охватывающей не только традиционные рынки товаров, капиталов, технологий и рабочей силы, но и системы национального управления, поддержки инноваций, развития че­ловеческого потенциала.

2. Неэффективность институтов власти. В таких характеристиках, как легальность и легитимность, наиболее выразительным становится единство инструментального и ценностного аспектов власти. Качество ле­гальности выражает способность власти действовать в рамках устанавли­ваемых пределов, готовность взять на себя определенные обязательства и не нарушать их^[675]. Действительно, «отказ власти от этого принципа ломает элементарную упорядоченность социально-политических отношений, пре­допределяет неэффективность и неприемлемость власти для общества. Та­кая власть оказывается неэффективной, нежелательной и просто опасной для людей».

Основными причинами высокой коррупции является двусмыслен­ные законы; незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюро­кратических процедур или завышать надлежащие выплаты; зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического ап­парата, от политики правящей элиты; профессиональная некомпетентность бюрократии; кумовство и политическое покровительство, которые приво­дят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы кон­троля над коррупцией; отсутствие единства в системе исполнительной власти, то есть регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями.

3. Слабость гражданского общества, отрыв общества от власти. Исторически (генетически) государство является продуктом жизни обще­ства как гражданского, но, будучи сформированным, оно неизбежно и оче­видно перестает быть элементом гражданского общества; оно - результат отчуждения власти от общества. В факте отчужденности государства как власти заключено условие определенности гражданского общества^[676].

Гражданское общество - саморазвивающаяся и самоуправляемая система. Индивиды, объединяясь в различные организации, устанавливая между собой разнообразные отношения, реализуя порой противоположные интересы, тем самым обеспечивают гармоническое, целенаправленное раз­витие общества без вмешательства государства. Гражданское общество имеет свои внутренние источники саморазвития, независимые от государ­ства. Более того, благодаря этому оно способно ограничивать властную деятельность государства. Одной из важных характеристик динамики об­щества является гражданская инициатива как осознанная и активная дея­тельность во благо общества^[677].

Одно из наиболее серьезных препятствий к созданию эффективной модели противостояния коррупции проявляется в том, что нравственные стандарты гражданского общества могут не совпадать с этикой государст­венной и негосударственной службы. Можно выделить следующие виды неправовых этических коррупционных нарушений: присутствие на банке­тах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию того или иного государственного служащего; пуб­личное неделовое и регулярное общение с людьми, имеющими судимость за корыстные преступления; проживание в апартаментах или пользование автомобилем, стоимость которых несопоставима с размером жалования го­сударственного служащего; зарубежные командировки за счет заинтересо­ванных лиц и т. п.^[678]

Оценка воздействия на коррупцию этико-культурных факторов яв­ляется наиболее сложной задачей ввиду нематериальности этой сферы^{[679] [680].}

Однако именно культурную предрасположенность социума следует рас-

731

сматривать как основную причину коррупции .

На основе анализа мирового опыта можно выделить четыре модели борьбы с коррупцией^[681]:

1) тоталитарная модель предполагает всеобъемлющий контроль со стороны государства за поведением должностных лиц и жесткое реаги­рование на любые отклонения от принятых норм. И хотя недостатком та­кого подхода является нарушение прав человека, в то же время эта модель борьбы с коррупцией обеспечивает корреляцию между уровнем властных полномочий должностного лица и степенью его ответственности. При этом риск быть привлеченным к уголовной ответственности и понести наказа­ние возрастает для лиц, которые находятся ближе к вершине власти. Такая модель характерна для современного Китая;

2) авторитарная модель предполагает выборочную реализацию уголовной ответственности должностных лиц, так как выход должностно­го лица на определенный уровень властных полномочий фактически озна­чает для него правовой иммунитет. При этом у денег как таковых в этой модели лишь второстепенное значение, так как мотивация стремления вхождения людей во власть - соображения собственной безопасности и безнаказанности. В этой модели борьбы с коррупцией заложены процессы деградации власти и ее последовательного коррумпирования. Многие эле­менты этой модели были присущи России в середине 90-х годов прошлого столетия;

3) олигархическая модель предполагает реализацию уголовной от­ветственности в соответствии с клановым подходом - «свой - чужой», то есть власть защищает «своих» от привлечения к уголовной ответственно­сти всеми доступными способами, а на «чужих» собирают компромети­рующий материал и стремятся дать ему законный ход. При этом в России огромное значение придается деньгам, с помощью которых улаживаются многие проблемы, в том числе в правоохранительной сфере, а сама борьба с коррупцией становится орудием борьбы за власть;

4) либеральная модель, характерными признаками которой высту­пают полная безответственность, безнаказанность и вседозволенность. Та­кая модель борьбы с коррупцией складывается в период революционных потрясений, когда новая власть еще не овладела функциями управления или сознательно провоцирует разрушительные процессы. Такая модель борьбы с коррупцией существовала в первые годы становления современ­ной России (1992-1998).

Антикоррупционная политика должна включать в себя следующие

733

элементы :

1) формирование ее понятия, целей и принципов;

2) деятельность по охране прав и свобод человека и гражданина;

3) установление приоритетных сфер и системы мер предупрежде­ния коррупции, а также определение системы субъектов реализации анти­коррупционной политики;

4) определение компетенции органов публичной власти в форми­ровании и реализации антикоррупционной политики;

5) определение и проведение антикоррупционных начал в право­творческой и правоприменительной деятельности, формирование общест­венного правосознания в соответствии с антикоррупционными стандарта­ми.

Если всерьез браться за проведение антикоррупционных реформ, то необходимы как минимум следующие предпосылки^{[682] [683]:}

1) глубокая убежденность руководства страны в необходимости бескомпромиссной борьбы с любыми проявлениями коррупции, при обя­зательной демонстрации этого на личных примерах;

2) вся работа в этой области в первую очередь призвана быть на­целенной на предотвращение появления элементов коррупции, на корен­ную трансформацию действующей системы, а не на реализацию лишь от­дельных частных мер;

3) принятие эффективного антикоррупционного законодательст­ва, полноценная реализация его на практике, гарантирование неподкупно­сти следователей, прокуроров, судей, всей правоохранительной системы государства в целом;

4) выявление тех сфер деятельности государственных органов, где наиболее активно действуют коррупционные элементы, и пересмотр соответствующим образом действующих законов, а также административ­ных процедур;

5) внедрение системы оплаты труда государственных служащих, обеспечивающей учет меры их ответственности в рамках занимаемой

должности. Кроме того, следует добиваться соответствия их оплаты труда заработкам, принятым в частном секторе. В то же время нельзя забывать, что «скромная» заработная плата не может служить оправданием противо­законных действий, неэтичного поведения государственных чиновников;

6) подготовка, принятие и строжайшее исполнение законодатель­ных норм, уголовных и административных мер, которые бы эффективно способствовали устранению правонарушений и предупреждению должно­стных преступлений;

7) всемерное развитие и систематическое совершенствование свя­зей, рабочих контактов, партнерских отношений между правительством, организациями гражданского общества и независимыми СМИ для помощи населению в правильной оценке деятельности должностных лиц государ­ственных органов и формирования положительного общественного мнения

735

о них . ^[684]