<<
>>

§ I. Законодательные проекты 1770-х — 1790-х годов и план «всеобщего законоположения»

Крупные законодательные акты 1775—1785 гг. были только частью более широкой правовой реформы, задуманной Екатериной II. Кроме тех, что были реализованы и стали государственным законом, в ходе реформы предполагалось осуществить и некоторые другие правовые меры, которые разрабатывались императрицей во второй половине ее царствования, но остались лишь в виде проектов разной степени завершенности.

«Сельское положение» (1785 г.). Третьей составной частью общего нового законодательства о сословиях (вместе с Жалованными грамотами дворянству и городам) должен был стать сходного содержания акт, посвященный правовому положению крестьянства. Тем самым, в соответствии с исходной социально-правовой доктриной «просвещенного абсолютизма» (выраженной еще в «Наказе» и в других документах Комиссии уложения), были бы установлены права и статус всех основных «состояний» в государстве. Это давало бы возможность (следуя идее той же доктрины) развивать и конкретизировать в текущем законодательстве и «учреждениях» начала «гражданства» и правопорядка вообще.

Проект такой «жалованной грамоты» крестьянству был разработан Екатериной II в 1782—1785 гг. и, по-видимому, подготавливался к обнародованию совместно с двумя первыми или вскоре после них. Основные разделы нового акта объединялись общим заглавием «Сельское положение» (по образцу «Городового положения»)[193] [194]. По структуре новый акт повторял предыдущее: те же сходно озаглавленные 12 главок (обозначенных буквами от «А» до «Л») включали 95 статей;

дополнительной главкой (в 20 статьях) предполагалось специальное «Наставление для сочинения и продолжения десятинной описи земли...».

Важнейшей чертой проекта (и основным показателем ограниченности его регулирующей роли) было то, что адресовался он только крестьянам государственным, которые юридически были в лучшем, нежели владельческие, положении. Проект утверждал за «сельскими обитателями» неотъемлемые сословные права, в том числе право на свободное «звание», право собственности на движимое имущество и возможность приобретать в собственность недвижимость (исключая деревни, крестьян, фабрики и заводы), право отказываться от незаконных податей, сборов и повинностей, право заниматься земледелием, торговлей и промыслами. Сельское общество рассматривалось в качестве корпорации публичного права: «обитатели» могли избирать исполнительные органы самоуправления в общинах, сословный суд и представлять прошения о своих «нуждах и недостатках» местной администрации. Важным новшеством, свидетельствующим о прочности сословного статуса, полагался запрет на лишение прав состояния иначе как по суду, причем устанавливались строго законные основания для такого лишения. Подобно городскому сословию, предполагались шесть внутрисословных разрядов «поселян» (с учетом прежде всего объявляемого капитала). Для каждой категории устанавливались некоторые дополнительные привилегии, в частности, «перво-» и «второстатейные» (владевшие капиталом более чем 1 тыс. руб.) освобождались от телесных наказаний. В общих началах своей правовой доктрины «Сельское положение», как и Жалованная грамота дворянству и «Городовое положение», было направлено на закрепление сословной обособленности, в данном случае крестьянства, тем самым неравнозначность прав высших и низших сословий полагалась в качестве априорного постулата законов.

«Сельское положение» было вполне законченным и отредактированным проектом231; и в главных идеях, и в конкретных правоположениях в нем развивались принципы доктрины «просвещенного абсолютизма» и правовых воззрений Екатерины II. Обстоятельства, воспрепятствовавшие ему стать полноправным законом, могли быть чисто случайными. Возможно, судьбу проекта предопределило то, что императрица (сложно сказать, сразу ли, в начале работы или в ее ходе) стала рассматривать этот акт частью другого, еще более обширного и многопланового закона — «Наказа директору экономии или домоводства».

Подготовленный ею в те же годы проект «Наказа директора экономии» был замыслен как обширный и всеобъемлющий устав, посвященный государственному хозяйству и принципам управления этой сферой[195]. Он (следуя одному из перечней содержания) должен был включать не менее семи разделов: 1) о строении, 2) о пашнях, 3) о удобрении, 4) о пастбе и лугах, 5) о скотоводстве, 6) о лесах, 7) о людях и крестьянах[196] — то есть «Сельское положение» было бы лишь одним из разделов этого «Наказа». Предполагалось, что разделы устава будут включать и конкретные предписания агрономического характера по использованию земель и угодий, критерии оценки сельскохозяйственных работ, направления всего аграрного производства, обобщённые и обязательные инструкции по внедрению «наилучших способов хозяйствования» (здесь Екатерина II прибегла к использованию экономического опыта Швеции и Германии, сочинениям крупных ученых, например П. С. Палласа, и рекомендациям, как она тогда называлась, «камеральной», административной и экономической науки).

Необходимость в комплексном правовом регулировании сферы управления государственным хозяйством обусловливалась реформой центрального административного аппарата в 1780-е годы — созданием губернских учреждений и последовавшей ликвидацией большинства коллегий, когда функции управления финансами и государственным хозяйством возлагались на губернские казенные палаты. По новому проекту в составе этих казенных палат (возможно, в качестве председателей, но определенности в разработках не было) учреждалась должность директора экономии. Предполагалось, что он будет на

значаться Сенатом по представлению губернского правления и будет полномочным администратором тех сел и земель, которые по губернии считались государственными (то есть были подсудны так называемым нижним расправам). «Директору домоводства надлежит отправлять должность свою с непоколебимою верностию и ревностию к службе императорского величества, с доброходством и человеколюбием к народу, с осторожною кротостию без ослабления, дабы в порученном

ему деле везде установленной порядок всеми и каждым в сел, деревни и жилищи его ведомства исполняем и сохраняем был в це

лости»*34. В его функции входили сбор государственных податей, организация земледельческих работ, промыслов и «рукоделий» и других заведений, надзор за казенными строениями и имуществами, за правильным и выгодным их использованием. Кроме того, на директора экономии возлагались административные обязанности по помощи губернским властям в школьном деле, общественном призрении, в общем руководстве местными церковными делами. Под его руководство предполагалось отдать несколько экспедиций, а также управ

ляющих территориально-общинными единицами — пятисотских, сотских и десятских — с административной и полицейской властью.

«Наказ директору экономии» был сопряжен с еще одним разрабатывавшимся несколько ранее Екатериной II проектом — уставом казенной палате, который представлял собой административную инструкцию о полномочиях и формах деятельности и отчетности этого губернского органа*35. Отдельные части проекта были изданы в 1781— 1782 гг. особыми актами*38.

Основной свод правоположений и инструкций о государственной «экономии» не был завершен. Этот проект интересен как попытка охватить в едином уставе новую, ранее лишь частично регулировавшуюся законом область правовых (и не только правовых в собственном смысле) отношений, как попытка кодифицировать административные нормы управления государственным хозяйством, а также [197] [198] [199]

возведенные на уровень закона экономические и хозяйственные инструкции, то есть расширить сферу государственного закона. Вместе с тем очевидно, что издание «Наказа директору экономии» (вместе

с «Сельским положением») повлекло бы крупные перемены как в экономической, так и в административной организации государственного хозяйства, вызвало бы неоднозначные последствия и сложную общественную реакцию. То, что именно эти акты остались неизданными, хотя и были разработаны, в соотнесении с теми, что были

опубликованы и стали законом, свидетельствует, пожалуй, о важной черте законодательной политики и правовой реформы «просвещенного абсолютизма» в целом: каков бы ни был субъективный замысел законодателя, реализовывались прежде всего те мероприятия и такие проекты, которые не более чем развивали и совершенствовали существующее и в той или иной мере наличное в законе, но не те, осуществление которых могло повлечь значительные перемены в адми

нистративной организации или в правовой системе, хотя бы и при всемерном сохранении основ политического и социального порядка Исходные задачи правовой реформы «просвещенного абсолютизма» предопределяли нарастание консервативного момента в ее реализации.

«Обряд порядочного производства дел» (1796 г.). Еще одним незавершенным законодательным проектом Екатерины II — и последней ее работой — был своего рода всеобщий административный устав, в котором, по замыслу императрицы, были бы кодифицированы все инструкции и акты о порядке работы органов государственного управления и законом закреплялись бы все возможные формы деятельности административных учреждений. Новый свод, по-видимому, должен был заменить Генеральный регламент коллегиям 1720 г.,

практически утерявший свое значение с проведением административной реформы и ликвидацией коллегий.

Предпосылкой этого кодификационного проекта стали работы особой комиссии, созданной в 1784 г. под руководством статс-секретаря Екатерины II П. В. Завадовского. В сентябре 1784 г. особым указом губернским властям предписывалось представить свои предложения «для сделания единообразного положения относительно порядка канцелярского, хранения дел, разделения экспедиций,... сокращения всего того, что излишним затруднением почесться может»[200] [201]. В ноябре П. В. Завадовскому было предписано сформировать комиссию из пяти высших чиновников для выработки проекта канцелярского порядка. Указ содержал лишь общую идею сделать «основанием проекту... учреждения наши, соглашая порядок течения дел определяемый с образом управления настоящего и со свойством каждого присутственного места и чтоб все излишнее и не заключающее в себе существенного для пользы казенной доброго устройства в обществе и скорого доставления правосудия совершенно отдалено было»233.

О работе новосоэданной комиссии сведений не сохранилось, но итог, по-видимому, она имела: в 1787 или 1788 гг. императрице представлялся проект «Канцелярского порядка Председателя наместнического правления»[202]. Он состоял из 10 глав и свыше 500 статей, которые

предусматривали нормативное регулирование прохождения и рассмотрения дел в губернских учреждениях: правлении, казенной палате, высших судебных органах — то есть по сути был административно-процессуальным уставом. Высших государственных учреждений проект не затрагивал.

Проект П. В. Завадовского стал не только предпосылкой, но и основой структуры «Обряда порядочного производства дел», разработкой которого Екатерина II занималась с конца 1795 г., в последние месяцы своего царствования240.

Проект «Обряда» предполагал 10 книг, каждая из которых посвящалась работе и административной процедуре в Сенате (кн. 1) и в губернских учреждениях: в губернском правлении (кн. 2), палате уголовного (кн. 3) и гражданского (кн. 4) судов, казенной палате (кн. 5), верхнем земском суде (кн. 6), магистрате (кн. 7), верхней расправе (кн. 8), приказе общественного призрения (кн. 9), совестном суде (кн. 10). Екатерина II разработала только две первые книги (возможно, предполагая в прочем опереться на проект П. В. Завадовского). Книги должны были подразделяться на главы (например, во 2-й книге таких было 22) и статьи. Таким образом, «Обряд» предполагался как обширный свод административных правил и процедур.

По замыслу императрицы, «Обряд» должен был содержать «предписании, приказании и правилы для порядочного производства дел»[203] [204]. Предписания его должны были исполняться строго буквально и неукоснительно; только в том случае, когда в нем отсутствовало точное правило, дело могло решаться по согласованному мнению всех уполномоченных на то лиц. Главная правовая идея, которая интересовала Екатерину II, заключалась в предписании общих норм, которые бы служили законности принимаемого административным органом решения по делу и, более того, сами по себе воплощали бы эту законность. Конкретные установления «Обряда» предписывали считать законным такое решение, которое было принято органом в законных пределах его власти в соответствии с прямыми указаниями закона, в законном месте (то есть там, где имелись символы государственной власти), в законные часы (предписанные для вершения дел), согласно предписаниям закона об обстоятельствах, нужных для решения, законным способом242. Подробно регламентировались процедуры поступления, прохождения и решения дел в Сенате и особенно в губернском правлении. Административная реформа, проводившаяся с середины 1770-х гг., переносила центр тяжести текущего государственного управления на губернские органы, поэтому Екатерина К прежде всего стремилась конкретизировать и предельно регламентировать деятельность губернской бюрократии. Пределы власти губернской администрации и формы ее реализации — пожалуй, именно это составляло подтекст всех предписаний «Обряда». Еще одна задача регламентации заключалась в унификации делопроизводства и административного порядка. «Обряд» содержал обширные перечни видов и типов документов, схем, карт и т. д., которые надлежало иметь в каждой губернии и которыми следовало руководствоваться; особое внимание уделялось унификации административной отчетности.

Помимо некоторых частностей (в особенности уникальной попытки сконструировать общее понятие законности акта управления), «Обряд» интересен в двух отношениях. Во-первых, как опыт всеобъемлющей кодификации административной процедуры и как свод особой области права. Во-вторых, в его содержании и направленности проявилась до того не так очевидная черта правовой реформы «просвещенного абсолютизма»: преимущественное внимание к принципам функционирования административного аппарата, что объективно вело к вытеснению и замещению идеи законности (как отражения правовых начал) идеей унифицированной регламентации законом (как выражения всего лишь подконтрольности и гарантированности направления деятельности бюрократии).

Отдельные законодательные проекты Екатерины II — и осуществленные, и нереализованные, а частью и незавершенные — были частями общей правовой реформы, причем задуманной практически единовременно с целью всеобъемлющей правовой регламентации государственной и общественной жизни. Конкретное свидетельство тому, что проекты являлись элементами единого плана, содержится в одном из писем императрице Я. Сиверса, новгородского губернатора и доверенного лица Екатерины II, которого она на протяжении многих лет знакомила со своими законодательными проектами. В 1779 г., уезжая в очередной раз из столицы, он писал императрице: «Если Ваше Величество меня спросите, какой отдел я считаю важнее, мне .будет трудно ответить. Все одинаково необходимо: судебные уставы, уголовное и гражданское уложение, вексельный устав, инструкция казначействам, директорам экономии, городовое положение, глава о дворянстве, преобразования столичных учреждений, наконец, прибавлю с стесненным сердцем — сельский закон — закон человечности»[205].

Как видно, уже тогда Екатериной II были вполне определенно намечены практически все позднее реализованные или разработанные проекты. Основу этих проектов составляла принципиальная схема кодификации государственного законодательства, разработанная императрицей примерно в те же годы.

План «всеобщего законоположения». К 1774 или 1775 гг. относятся не вполне обычные по своей форме законодательные разработки Екатерины II, в которых она попыталась сформулировать общие представления о содержании единой системы государственных законов и тем самым определить правовые сферы для последующего их регулирования. Возможно, план «всеобщего законоположения» был первым этапом работы императрицы над задуманным в начале 1774 г. общим сводом «Гражданских законов Екатерины Второй»[206].

Составленный Екатериной II план состоял из нескольких графических схем и текстового комментария, который преимущественно представлял выписки из «Наказа» и собственные отдельные правоположения императрицы с пометками, к какой из отмеченных на схемах сфере законов следовало в последующем относить данные нормы*45. По содержанию и общим теоретическим представлениям этот план был, несомненно, прямым продолжением «Наказа» и законодательных разработок Комиссии уложения. Вместе с тем в нем отразились новые представления о систематике законодательства и о том, какие законодательные и правовые проблемы Екатерина II считала наиболее актуальными.

Под «гражданскими законами» Екатерина II понимала регулирование не частноправовых отношений, но всего того, что касается «граждан», 'или, более точно (как ранее определялось основными документами Комиссии уложения), относящегося до «жизни, имения и безопасности». В своем плане императрица преимущественно уделяла внимание проработке именно таких «непременных» законов, образующих основы государственного и общественного порядка.

По плану все государственное законодательство, следуя отправным посылкам «Наказа», делилось на три класса; 1) «непременные законы»; 2) учреждения временные; 3) указы. В новой трактовке указы, согласно уточнениям плана, практически исключались из нормоустанавливающей сферы и понимались как производные, управленческие акты: Екатерина II выделила два вида таковых — «приказания» и указы «на персон», то есть повеления конкретным лицам. Временные учреждения должны были фиксировать на тот или иной период преимущественно организацию и систему органов государственного управления. Они подразделялись в свою очередь на учреждения политические, экономические, или домостроительные, и относящиеся к организации юстиции (поскольку в ней, помечала Екатерина II, может быть то, что не принадлежит «непременным законам»).

Для последующей законодательной работы императрицы и понимания истока особенностей некоторых преобразований в ходе административных реформ 1770-х— 1780-х годов интересно выделить содержание «домостроительства», или учреждений экономии. Екатерина II воедино увязала организационные сферы большинства существовавших тогда коллегий, представив их лишь как реализацию общего домостроительного управления. Тем самым была сформирована предпосылка замены коллегиального аппарата комплексным учреждением, реализовавшаяся на губернском уровне в виде казенных палат, а затем и в управленческой сфере — директора экономии.

«Непременные законы» регулировали основные принципы общежития и отношений граждан с государственной властью. Они прежде всего должны были зафиксировать «естественные» законы страны, в качестве которых Екатерина II квалифицировала неизменность положения государства, сохранение самодержавного, монархического (вследствие этого положения) в ней правления, а также наличие разных «состояний жителей», то есть сословного строя (единственным конкретным пунктом из комментариев, раскрывавшим содержание этой группы норм, было предписание о запрещении укреплять («крепостить») «вольных до того людей»), В число «непременных законов» Екатерина II включила [207]

и установление догматов и обрядов веры. Православная вера — «закон православный восточный» — прямо определялась главным элементом, которому должно быть подчинено содержание этого класса законов в целом; однако и за иноверцами сохранялось право следовать их вере.

Подробнее других были рубрицированы и разработаны «непременные законы» «для безопасности». Наибольшее внимание здесь Екатерина II уделила планированию законов, охраняющих принципы «внутренней» безопасности. К этому классу были отнесены общие постановления (обязательность присяги и верности императорскому величеству всех граждан, строго подзаконное определение посягательств на права и честь монарха, необходимость оказания почтения императору); законы по охране частной безопасности — как личной (свобода въезда и выезда из страны, гарантии преимуществ дворян и др.), так и имущественной; законы о системе и порядке правосудия. В числе последних перечислялись важнейшие виды конкретных посягательств на личные и имущественные права граждан и деятельность государственной власти.

Составленные Екатериной II план и схемы «всеобщего законоположения» не предназначались для того, чтобы стать отдельным государственным законом. Они зафиксировали своего рода квинтэссенцию всех тех конкретных законопроектных работ, которые были либо уже намечены императрицей, либо, следуя логике общего замысла, могли оформиться в дальнейшем, диктуемые общей задачей правовой реформы. Екатерина II стремилась чисто логическим путем определить для себя как законодателя насущные проблемы правового регулирования. Вместе с тем сама идея связать в единую систему все государственные законы, соподчинив их, основываясь уже не на произвольной связи потребностей текущего государственного законотворчества, а на логике предпосланного этому законотворчеству и всей государственной практике «естества вещей» и

<< | >>
Источник: О. А. ОМЕЛЬЧЕНКО. КОДИФИКАЦИЯ ПРАВА В РОССИИ В ПЕРИОД АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XVIII ВЕКА) 1986. 1986

Еще по теме § I. Законодательные проекты 1770-х — 1790-х годов и план «всеобщего законоположения»:

  1. Глава 2 ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ПРОГРАММА «ПРОСВЕЩЕННОГО АБСОЛЮТИЗМА»: СОЗЫВ КОМИССИИ О СОЧИНЕНИИ ПРОЕКТА НОВОГО УЛОЖЕНИЯ (1767 г.)
  2. ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОСЛЕВОЕННОГО ВОССТАНОВЛЕНИЯ ГЕРМАНИИ. ПЛАН ДАУЭСА. ПЛАН ЮНГА
  3. § 1. Деятельность Большого собрания депутатов (1767—1770 гг.)
  4. REVOLUTIO. Буря на Континенте, ок. 1770-1815 гг.
  5. Буря на Континенте, ок. 1770-1815 557
  6. Глава 4.2. Критерии и методы оценки инвестиционных проектов. Состоятельность проектов
  7. Декрет о поземельном налоге 23 ноября – 1 декабря 1790 г.
  8. Законы 15 мая 1790 г. и 13 апреля 1791 г., разъясняющие отмену права триажа
  9. Сравнение с предметом агентского договора. На уровне законоположений наличие схожих слов в названиях юридических конструкций зачастую является почвой для заблуждений362. Насколько схож
  10. Закон 15 марта – 3 мая 1790 г. О порядке упразднения феодальных прав
  11. Декрет об отмене института наследственного дворянства и всех титулов, 19 июня 1790 г.
  12. § 4. Ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная) ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ