2.3 Опыт и тенденции реформирования институтов власти в субъектах РФ в первом десятилетии 2000-х гг.

Находившиеся в системе вертикального подчинения главы регионов должны были сохранить и усилить контроль над парламентами, в первую очередь посредством такого демократического элемента развития общества как выборы. Принятый в 1999 г. Федеральный закон № 184-ФЗ позволял заложить основы для этого на централизованном уровне. Внесенными в него в июле 2002 г. изменениями был унифицирован порядок выборов депутатов региональных парламентов за счет внедрения обязательной мажоритарно-пропорциональной системы выборов, которая предоставляла возможность использовать персональные качества выставленных кандидатов и партийный имидж, отсекая более мелкие избирательные объединения заградительным барьером. Такая модель должна была способствовать развитию незрелой политической системы, поскольку уже зарекомендовала себя в течение второго этапа переходного периода в нижней палате федерального парламента, в Марий Эл, Саратовской области и других регионах. Однако некоторые исследователи считали больше способствовавшей прогрессу пропорциональную систему^[365], при которой положение легислатуры в государственном механизме в основном зависело от того, какая политическая сила получит поддержку населения.

Анализ законотворчества приволжских субъектов РФ показал, что поправки в нормативные акты о выборах депутатов с применением смешанной системы ими были приняты в течение июня - сентября 2003 г., поэтому избрание в региональные парламенты третьего созыва во многих субъектах РФ проводилось еще по прежней мажоритарной схеме. Хотя регламенты законодательных органов не содержали обязательности создания депутатских объединений, народным избранникам - одномандатникам позволялось вступать в них в добровольном порядке, что привело к формированию в легислатурах фракций набиравшей обороты партии «Единая Россия». Однако в большинстве случаев депутаты фракции не имели подавляющего количественного преимущества.

В Ульяновской области одними из первых в стране выборы депутатов парламента по обязательной смешанной системе были осуществлены 7 декабря 2003 г. К этому моменту депутатами уже были внесены поправки в Устав региона, приводящие его в соответствие в установленными центральной властью общими принципами формирования законодательных и исполнительных органов: администрация получила статус высшего исполнительного органа государственной власти, и были закреплены полномочия, связанные с выражением недоверия главе администрации и возможностью роспуска им парламента.

Этому способствовала сильная политическая воля центральной власти, которая демонстрировала самые серьезные центростремительные намерения в отношениях с регионами, и в особенности с республиками, что, кроме того, обусловило жесткую позицию по приведению республиканского законодательства в соответствие с федеральным. Начиная с 2000 г. надзорный орган буквально завалил парламент Татарстана актами прокурорского реагирования. В попытке защитить законодательную базу была создана согласительная комиссия, в которую вошли представители федеральных и республиканских структур, но даже с учетом ее работы депутаты Госсовета РТ второго и третьего созывов были вынуждены изменить 134 региональных закона, а из Конституции РТ в марте 2005 г. исключить свое правомочие на прямое отрешение главы республики от должности.

Бурно развивающееся федеральное нормотворчество активизировало работу и областных парламентов, однако анализ уставного законодательства показал, что ни одно изменение, внесенное в основные законы регионов, не было связано с получением легислатурой дополнительных полномочий в рамках механизма сдержек и противовесов. В отличие от национально-государственных образований, где конституции свято почитались, зачастую закрепляя государственную суверенность, несмотря на позицию центральной власти об ее отсутствии, и выступали в качестве гаранта стабильности и гражданского согласия, в приволжских областях депутатами парламентов третьего созыва в течение 2005 - 2006 гг. региональные Уставы были признаны утратившими силу и заменены новыми. Проекты основных законов проходили согласование как в исполнительных, так и в законодательных органах, и в условиях усиления управленческой вертикали депутатам так и не удалось изменить характер взаимодействия органов власти и положение парламентов в государственном механизме.

Так, новый Устав Самарской области 2006 г., призванный «наилучшим образом регулировать основы социально-экономических и общественных отношений»¹ сохранил ранее полученное Думой полномочие по согласованию кандидатуры вице-губернатора и всего лишь продублировал меры взаимной ответственности правительства и парламента, предусмотренные в Федеральном законе № 184-ФЗ. Тот же подход к определению набора полномочий был реализован в Уставе Ульяновской области 2005 г., который отличался предельной

лаконичностью, содержа только 37 статей^{[366] [367], и основной задачей ставил внедрение новой структуры управления, что на некоторое время закрепило за парламентом полномочие по согласованию кандидатуры председателя областного правительства.}

В отличие от них Устав Саратовской области 2005 г. дополнил компетенцию легислатуры полномочием по выражению недоверия (доверия) руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых областная Дума принимала участие (п. н) ч. 3 ст. 44 Устава). Однако механизм реализации и правовые последствия такого решения требовали дальнейшего законодательного регулирования, поскольку не были прописаны ни в одном из правовых актов (включая регламент Думы), что в случае его принятия позволяли губернатору действовать по собственному усмотрению, придавая полномочию парламента рекомендательный характер.

На волне укрепления партии власти выборы депутатов парламентов четвертого созыва (в Марий Эл - пятого), проводившиеся по стандартной смешанной системе в приволжских субъектах РФ в 2006 - 2009 гг., показали превосходство «Единой России», которой удалось почти во всех законодательных органах получить квалифицированное большинство^[368]. Вместе с тем общая тенденция к выстраиванию властной вертикали не придавала легислатурам самостоятельности, делая их работу зависимой от глав соответствующих субъектов РФ, по установившейся традиции являющихся партийными лидерами на местах.

Так, в Самарской Губернской Думе проект внесенного депутатами от оппозиции закона № 593-09, предусматривавшего расширение полномочий парламента за счет внесения в Устав региона его права на заслушивание отчета областного правительства о результатах деятельности, естественно, наткнулся на отрицательное заключение губернатора, в связи с чем не был поддержан на заседании 26 мая 2009 г. депутатами от правящей партии. И только посыл со стороны главы государства о необходимости установления такого полномочия во всех субъектах РФ, озвученный им в ежегодном послании, позволил внести в Устав области изменения, усиливающие положение парламента в государственном механизме.

Параллельно губернатор Самарской области В.В. Артяков стремился повлиять на осуществление Думой контрольных функций, что привело к переформатированию одного из структурных подразделений парламента - Счетной палаты. Необходимо отметить, что контрольно-счетные органы в субъектах РФ формировались законодательными (представительными) органами, были им подотчетны и выполняли важную задачу по государственному финансовому контролю за расходованием бюджетных средств. При этом почти во всех приволжских республиках (кроме Чувашии) была реализована концепция формирования контрольного органа с участием главы региона, предлагавшего кандидатуры его руководителей для избрания парламентом. Из приволжских административнотерриториальных образований только в Кировской области губернатор в обязательном порядке участвовал в согласовании представления по кандидатуре председателя палаты (в Саратовской области в 2008 г. подобное полномочие главы региона было отменено).

В Самарской области внесение 29 января 2008 г. изменений в закон «О Счетной палате Самарской Губернской Думы» привело к неожиданным результатам. Изменения носили больше технический характер, поскольку закон приводился в соответствие с федеральным законодательством, уточнялись сроки полномочий должностных лиц, вопросы планирования деятельности и отчетности палаты. Однако глава региона воспользовался предусмотренным Уставом области правом вето и отклонил закон, но не на основании своего несогласия с изменениями, а посчитав, что положение Счетной палаты не соответствует ее месту в государственном механизме, сложившемуся на центральном и региональном уровне; кроме того, депутатам было предложено закрепить за губернатором полномочия по представлению кандидатур должностных лиц палаты для их утверждения Думой. В итоге был разработан и 24 февраля 2009 г. принят закон «О Счетной палате Самарской области», который вывел контрольный орган из структуры парламента и передал главе региона полномочия по представлению кандидатур председателя палаты, его заместителя и половины аудиторов. При этом депутаты вполне могли преодолеть вето губернатора, принять необходимые изменения в прежний закон, а затем спокойно в течение года разрабатывать новый. Но ни явно необоснованный отказ в подписании закона, ни существенное ослабление положения парламента в государственном механизме не получили адекватной реакции законодательного органа власти, большинство депутатов которого представляли интересы правящей партии и руководствовались мнением ее негласного регионального лидера - губернатора области.

Введение обязательной смешанной избирательной системы повлияло и на определение численного показателя депутатского корпуса. При этом, если в период формирования областных парламентов в 1994 - 1995 гг. он был установлен исполнительной властью самостоятельно, то теперь народные избранники принимали непосредственное участие в изменении количественного состава. Анализ законодательства показал, что в субъектах РФ подошли к решению этого вопроса разнонаправлено. В Татарстане еще в 2002 г. было уменьшено обременительно большое для бюджета число депутатов со 130 до 100 человек¹, а также сокращена

-л

профессиональная часть парламента с 30 до 20 человек . Существенное снижение произошло в Башкортостане (до 120 депутатов) и в Мордовии (до 48 депутатов). В других приволжских субъектах РФ наоборот произошло увеличение числа народных избранников^{[369] [370] [371]. Как представляется, эти изменения не являлись оптимальными, и при определении численного состава депутаты должны были руководствоваться необходимостью обеспечения выполнения парламентами представительной функции, поскольку практически безоговорочно одобряющие деятельность исполнительной власти легислатуры были уже не в состоянии полноценно осуществлять контрольные полномочия, а процесс законотворческой деятельности также целиком зависел от позиции главы субъекта РФ и центральной власти.}

В целях улучшения качества народного представительства федеральный центр ввел для регионов единый критерий установления численности депутатов, исходя из общего количества избирателей. В Ульяновской и Саратовской области законодатели были вынуждены увеличить количество депутатов - до 36 и 45 человек соответственно, что являлось практически минимальными значениями для составов парламентов при имеющемся у них количестве избирателей. Однако сложившиеся численные характеристики легислатур в субъектах РФ показали несовершенство пропорционального представительства в имеющемся виде, приводящего к тому, что в различных регионах на одного депутата приходится неравное количество избирателей, что, естественно, ведет к потери эффективности выполнения депутатами своих задач^[372]. Как представляется, целесообразно установить новый принцип, определяющий состав законодательного органа исходя из численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, количество которых в расчете на один депутатский мандат должно составлять не менее 25 тысяч и не более 35 тысяч человек. Этим будет достигнута подлинная универсальность представительства для всех регионов, которые в рамках собственного бюджета могут регулировать численность профессионального состава легислатуры.

Исследование актов, определявших внутреннюю структуру парламентов в субъектах РФ, показало, что увеличение количества депутатов вызвало изменение их институциональной конструкции в некоторых регионах. Если в приволжских республиках подошли к этому вопросу более консервативно, в основном сохраняя ранее установленное количество профильных комитетов (комиссий), то в Самарской и Саратовской областных думах депутаты четвертых созывов приняли решения о перераспределении сфер деятельности постоянных комитетов и увеличении их до 10¹. Формальным основанием для этого была забота о более качественном решении социально-экономических задач. Как представляется, структура парламентов была искусственно расширена из-за увеличения количества депутатов и их внутренней борьбы за более высокие должности, что давало не только значительный статус, но и различные привилегии.

Надо отметить, что в течение этапа устойчивого функционирования государства происходило не только развитие парламентов субъектов РФ, но и их превращение в большие «бюрократические машины» с огромными бюджетами и процветающим непотизмом^{[373] [374]. На этом фоне положительным примером выступает опыт Ульяновской области. Разразившийся в 2008 г. в стране экономический кризис привел к структурному реформированию Законодательного Собрания региона. В целях экономии бюджетных средств, первоначально сформированные депутатами четвертого созыва 7 постоянных комитетов1 были трансформированы в 4, а также уменьшено количество парламентариев работающих на постоянной основе, что не сказалось на эффективности работы органа власти. Это показывает, что в других субъектах РФ существуют все возможности для объединения комитетов и уменьшения их количества до 5-6 с соответствующим сокращением аппарата и расходов бюджета на функционирование парламентов.}

В отличие от структурных изменений, ни в одном регионе фактически не было допущено усиление властных полномочий легислатур, что было естественно в сложившихся условиях укрепления системы управления, которая к тому же не позволяла реально воспользоваться парламентам уже имевшимися у них возможностями^{[375] [376] [377], делая современную систему сдержек и противовесов фиктивной, действующей только в теории. Как показал исторический опыт, внедрение смешанной избирательной системы позволило усилить степень контроля глав субъектов РФ над парламентами. Законодательные органы не только не выступили в качестве противовеса исполнительной власти, но и способствовали укреплению авторитарной направленности государственного механизма, выполняя роль статистов при утверждении принятых региональными правительствами решений. А. Мигранян, выступая за сохранение авторитарной власти до наступления конечной цели демократии - построения эффективной работы законодательных органов, в рамках которых будет происходить конструктивное взаимодействие и}

л

сотрудничество представители различных сил в обществе - не учитывал, что сама власть может не стремиться к формированию такого института, предпочитая иметь неавторитетный парламент и продлевая существование сложившегося статус-кво.