Формирование органов мировой юстиции

происходило еще дольше и сложнее. С самого начала переходного периода судебные органы стали производить попытки изменения своих функций с правоохранительных и карающих на функции защиты прав и свобод человека.

Основным нормативным актом, регламентирующим деятельность органов мировой юстиции, должен был стать отдельный федеральный закон, призванный повысить качество работы всей судебной системы: кроме передачи в компетенцию мировых судей огромной массы мелких споров считалось, что за счет прямого или опосредованного избрания гражданами мировых судей произойдет увеличение степени доверия к ним. Однако длительное отсутствие нормативного акта затянуло образование органов мировой юстиции . После долгих согласований был принят Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации», который отразил основные положения, касавшиеся статуса, компетенции, временного замещения мирового судьи, передав утверждение порядка

л

его избрания и деятельности на уровень субъектов РФ . При этом в Башкортостане республиканский закон о мировых судьях был принят еще летом 1998 г., что в дальнейшем потребовало внесения в него изменений, соответствующих положениям федерального закона. В других приволжских субъектах РФ принятие местных ^{[338] [339] [340] законов о мировых судьях происходило достаточно медленно, что затянуло формирование данных судебных органов на продолжительное время.}

Таким образом, задачи по становлению региональных органов государственной власти, целью которых являлось укрепление нового государственного механизма, были решены только наполовину. Центральная власть заложила нормативные основы для их деятельности, однако долгий процесс принятия законодательной базы не позволил завершить формирование государственного механизма на уровне субъектов РФ в течение этого исторического периода. Правовой анализ созданных в них моделей органов государственной власти, в отличие от мировых аналогов^[341], показывает наличие, как и на федеральном уровне, авторитарных тенденций. Вместе с тем усиление положения региональных исполнительных органов в механизме государства в итоге привело к ослаблению и частичной утрате федеральным центром контроля над их деятельностью. Воспрепятствованию авторитарному тренду могло способствовать решение на новой стадии трансформации задач по укреплению позиции региональных представительных и судебных органов посредством наделения их контрольными полномочиями, позволяющими сбалансировать государственный механизм, что стало бы соответствовать общемировой тенденции.

Исторические процессы свидетельствовали, что ликвидация Советов нарушила не только горизонтальные связи на региональном уровне, но и отстроенные вертикальные. Их восстановление должно было проводиться в уже изменившихся условиях при формировании структуры органов местного самоуправления, которое Конституция РФ 1993 г. отдала полностью в распоряжение населения. По мнению О.В. Прокофьевой, опыт европейских стран, прошедших переходные состояния показывает, что предоставление местным органам излишне широких полномочий чревато возникновением институциональных конфликтов. Это повлияло на сохранение у них вертикали государственной исполнительной власти, включающей местное самоуправление, подконтрольное руководителю региона, который, в свою очередь, назначается правительством страны. Такое построение управленческой системы позволяет обеспечивать проведение единой государственной политики¹.

Нечто подобное происходило и в субъектах РФ, где региональные власти до конца не понимали пределы, в рамках которых они могут осуществлять контроль над муниципальным уровнем. Повсеместно практиковался порядок назначения глав местного самоуправления главами вышестоящих государственных администраций. В Самарской области все же предусматривалось согласование их назначения с выборными представительными органами . В Ульяновской области Постановлением Главы администрации от 28 декабря 1993 г. № 367 было утверждено Временное положение об организации представительной и исполнительной власти в системе государственного управления и местного самоуправления Ульяновской области. Согласно положению, выборы депутатов районных Собраний представителей должны были проводиться не населением, а депутатами сельских и поселковых представительных органов; назначение глав местных администраций, являвшихся одновременно председателями соответствующих Собраний, относилось к

л

полномочиям главы региона . Несмотря на то, что решением суда положение было признано незаконным, попытки подчинить органы муниципальной власти полному контролю показывали расхождение в переходный период правоприменительной практики с конституционными нормами, но были навеяны историческими традициями построения советской власти.

Администрация Самарской области оперативно пересмотрела соответствие принципов формирования местных органов новой Конституции страны, и 4 апреля 1994 г. было утверждено Положение о выборах глав местного самоуправления на территории Самарской области, предусматривавшее их избрание населением, что имело важное значение: во-первых, исторически этого еще не происходило, поскольку раньше местные главы всегда выбирались представительными органами, а во-вторых, повышалась легитимность исполнительной власти. После упразднения ^{[342] [343] [344]}

Советов руководство области пыталось привести правоприменительную практику в русло законности и 5 июня 1994 г. в Самаре прошли первые выборы главы города. В Пензенской и Нижегородской области избрание новых представительных органов произошло еще раньше, 30 января и 27 марта 1994 г. соответственно, что ликвидировало вакуум власти на местном уровне. Однако в других приволжских областях процесс формирования новых органов местной власти затянулся¹.

В национально-государственных образованиях вопросу контроля над муниципальным уровнем власти также уделялось серьезное внимание. Так, в Чувашской Республике предусматривалось, что в крупных муниципальных центрах в случае прекращения полномочия или отзыва главы администрации его назначение осуществляется главой вышестоящего органа, в данном случае председателем Совета Министров . В Республике Марий Эл глава районной (городской) администрации назначался Президентом республики по согласованию с соответствующим Собранием и исполнял обязанности его председателя^{[345] [346] [347]. В Татарстане для решения этого вопроса была выработана собственная модель взаимодействия органов власти, и 30 ноября 1994 г. Верховный Совет РТ принял целый пакет нормативно-правовых актов, регламентировавших вопросы их формирования. Основной особенностью являлась созданная в республике система местных исполнительных органов государственной власти, действовавших параллельно с муниципальными. Избрание органов местного самоуправления предусматривалась только в границах сельских и городских поселений районного подчинения, а в городах республиканского значения - в границах жилых комплексов. В более крупных административнотерриториальных единицах муниципальные вопросы решались местными органами государственной власти1. Такая же модель, при которой муниципальные органы действовали только на сельской и поселковой территории, была законодательно закреплена в Башкортостане.}

Примечательно, что вмешательство в сферу компетенции органов власти на местном уровне показывало определенную преемственность с их положением во время второго этапа переходного периода начала ХХ-го в. В то время создание в условиях продовольственного кризиса и гражданской войны на волостном и сельском уровнях чрезвычайных органов власти - комитетов бедноты^{[348] [349] [350], использовавших репрессивные методы при проведении «продовольственной диктатуры», приводило к двоевластию на местах, а в некоторых случаях и к упразднению местных Советов. Кроме того, образованные на освобожденной и прифронтовой территории другие чрезвычайные органы - революционные комитеты - сосредоточивали на местах всю полноту гражданской и военной власти,}

Л

фактически заменяя Советы .

Подобным образом складывалась ситуация и на территории, подконтрольной антисоветским государственным образованиям. Несмотря на то, что в Поволжье Комитет членов Учредительного собрания (Комуч) восстановил права органов местного самоуправления, они находились в большой зависимости от уездных и губернских уполномоченных, военных властей Народной армии и чехословацкого корпуса полковника С. Чечека, были вынуждены обращаться к правительству за получением кредитов на ведение текущей деятельности. По мнению М.Н. Матвеева, осложняло положение также наличие ряда организаций Комуча, дублирующих функции земств, либо вторгающихся в сферу их компетенции^[351]. Хотя некоторые черты, характерные для обоих периодов трансформации нашей страны прослеживаются, все же причины, по которым производилось вмешательство в местные уровень управления были разными: в отличие от необходимости жесткого контроля в период гражданской войны, в национально-государственных субъектах РФ пытались таким образом выстроить управляемую вертикаль власти, что в любом случае не создавало необходимых условий для полноценного развития местного самоупр авления.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был исправить эту ситуацию и послужить толчком для развития местного уровня власти. Однако новый закон имел существенные отличия от аналогичного закона РСФСР 1991 г. в первую очередь тем, что содержал лишь общие принципы деятельности органов власти и не так детально конкретизировал их компетенцию и порядок работы, отдавая решение основных вопросов на региональный уровень и непосредственно в муниципальное образование¹. Принятие федерального закона позволило региональным властям определить собственные правовые основы, а уже избранным муниципальным органам - разработать уставы, отражавшие специфику структуры местного самоуправления. Общий характер закона и размытость его формулировок позволили сохранить в Татарстане и Башкортостане уникальную конструкцию властного механизма.

Отличительной чертой законотворчества субъектов РФ в сфере местного самоуправления было желание закрепить собственное понимание муниципального уровня и попытка усиления регулирования и контроля. Это достигалось путем введения ценза оседлости, ограничивавшего возможность получения властных полномочий кандидатами от групп влияния федерального центра и иных регионов в ущерб предсказуемым и контролируемым представителям местной элиты^{[352] [353]. Кроме этого, в Самарской области при отсутствии уставов во многих муниципальных образованиях определение количественного состава депутатов местного уровня было отнесено к компетенции регионального парламента, но с определением сроков их полномочий депутаты окончательно запутались, установив в разных действовавших законах отличные показатели: не менее двух лет, четыре года и не более пяти лет. Как представляется, такие противоречия были характерными для регионального нормотворчества в переходный период и являлись следствием низкой компетентности областных органов власти в вопросах приведения положений законов к единому соответствию.}

В Саратовской области под давлением региональной администрации 25 сентября 1996 г. областной Думой были утверждены примерные уставы муниципальных образований для их принятия на референдумах в районах области и г. Саратове, поскольку административно-территориальная реформа привела к объединению других городов с районами. Региональные власти в примерных уставах закрепили должность главы муниципального образования, который параллельно с организацией работы местного парламента должен был возглавлять деятельность администрации, получая, таким образом, возможность контроля над ними. Стоит отметить, что подобная схема была предусмотрена и в Республике Мордовия. Фактически это вело к режиму единоличного правления и ставило под сомнение демократическое становление местных органов. При этом в Саратовской области исключались прямые выборы глав, которых теперь должны были избирать депутаты местных парламентов¹. Дополняло вмешательство в сферу компетенции муниципальных органов представление губернатором кандидатуры на пост главы местного самоуправления, что должно было максимально встроить муниципальные органы в структуру государственного управления.

Выборы в местные представительные органы власти и референдумы по утверждению уставов прошли в 39 муниципальных образованиях Саратовской области в декабре 1996 г. Общей тенденцией на втором этапе переходного периода было участие в выборах работников муниципальных органов и бюджетных учреждений, которые, как предполагалось, в дальнейшем должны были ^{[354] [355] поддерживать позицию главы города или района по различным вопросам. В итоге в Саратовскую городскую думу были избраны 7 представителей исполнительной власти, из которых шестеро возглавляли районные администрации Саратова. Из 38 глав районных администраций области только один не смог пройти в состав представительного органа, а 35 были затем избраны главами муниципальных образований1. Губернатор Саратовской области Д.Ф. Аяцков по этому поводу заявил, что те, кто принимает решение должны его и исполнять[356] [357], тем самым, отвергая идею о разделении властей на местном уровне.}

Однако в некоторых муниципальных образованиях руководство области было вынуждено прибегнуть к административным мерам, пытаясь не допустить победы на выборах представителей от оппозиционных коалиций. Так, в Энгельсе широко поддерживаемый населением избирательный блок «Любимый город» под руководством заместителя председателя областной Думы В.В. Мальцева не смог делегировать в местный парламент ни одного своего представителя. В округе самого Мальцева все пять его оппонентов под давлением администрации области практически за сутки до выборов сняли свои кандидатуры, что привело к признанию их несостоявшимися^[358]. Таким образом, по итогам первых выборов в органы местного самоуправления областные власти сохранили контроль над муниципальным уровнем, повсеместно сформировав его на основе общей модели, отличавшейся явным преобладанием исполнительной власти в структуре управления и едином управленческом пространстве.

В Татарстане складывалась похожая ситуация. Конституционная самостоятельность и обособленность органов местного самоуправления Казани не поддерживалась городскими властями, которые, развивая на своей территории идеи европейской континентальной модели, не только регистрировали уставы муниципальных образований, но и устанавливали размеры оплаты труда работников их органов власти¹. Экспериментальное внедрение форм народной демократии началось только после принятия 20 февраля 1998 г. Казанским Советом народных депутатов решения № 11-10 «О местном самоуправлении в городе Казани». К началу 1999 г. в городе было образовано 19 муниципальных органов, которым передали решение незначительных местных вопросов: благоустройство, озеленение, контроль над работой городского транспорта и т.д. Основной проблемой органов местного самоуправления в этот исторический период было отсутствие квалифицированных кадров и недостаток финансовых средств. Главы администраций финансировали муниципальные органы по остаточному принципу, исходя из характера сложившихся межличностных отношений^{[359] [360] [361]}.

Финансовая зависимость являлась действенным инструментом для контроля над местными органами власти. Большинство руководителей муниципалитетов при такой конструкции государственного механизма не могли сопротивляться построению единой управляемой вертикали с сильной властью глав местных администраций. Это также заставляло их отказываться от полицентрической схемы собственной организации и самостоятельно осуществлять представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия, тем самым, объединяя всю имевшуюся властную компетенцию в одних руках. Дополнительно в отсутствие законодательно определенных ограничений выборные должностные лица

- - 3

во многих районах являлись одновременно руководителями местных хозяйств .

В Самаре депутаты городской думы, подконтрольной главе города О.Н. Сысуеву, 30 апреля 1996 г. приняли Устав, который закреплял его преимущественное положение. Было предусмотрено, что глава города исполняет полномочия председателя думы и координирует деятельность администрации, назначение руководителя которой подлежало согласованию с депутатами. Такая конструкция в менее выраженной форме, чем в Саратовской области, показывала смещение центра власти, но почти также не предусматривала возможность применения элементов механизма сдержек и противовесов. Считалось, что на начальных стадиях переходного периода усиление власти руководителя вполне оправданно, поскольку позволяет снизить степень неустойчивости.

Окончание 1996 г. в Ульяновске также было ознаменовано проведением совместных выборов городской думы и мэра города, которые являлись первыми в истории города прямыми выборами главы муниципального образования после периода назначений руководителей городов, районов и иных территорий, что усиливало их легитимность. При определении конфигурации местной власти было решено отказаться от сосредоточения большинства полномочий у главы муниципального образования, которое на данном этапе переходного периода практиковалось в соседних регионах. Устав города разделял две ветви местной власти: мэр возглавлял городскую администрацию, а в заседаниях думы мог участвовать только с правом совещательного голоса. В дополнение к этому городская дума наделялась широкими полномочиями, включая согласование назначения заместителей мэра, глав администраций районов, начальника финансового управления и т.д. Кроме того, при возникновении разногласий у руководителей районных администраций с главой города, спорный вопрос мог быть передан для разрешения в городскую думу^[362]. Выстраивание такого механизма сдержек и противовесов имело черты реставрации позднесоветской системы управления, заставляло главу администрации не только считаться с мнением депутатов, но и делало его положение в определенной степени зависимым от парламента, что, как представляется, нельзя считать вполне оправданным при крайней неустойчивости переходной власти.

Таким образом, централизованное регулирование практически не ограничивало муниципальные образования в выборе моделей построения системы местных органов власти. Вместе с тем советские традиции еще оказывали существенное влияние на структуру и методы их работы, что характерно проявлялось в сохранении, в основном, прежней организации документооборота, в определении направлений работы местного хозяйства и ее осуществлении, а также в выстраивании взаимоотношений с населением. Построенные в субъектах РФ муниципальные модели, несмотря на их общие черты, имели и существенные различия в порядке формирования органов местного самоуправления и взаимодействия между ними. В Ульяновске представительный орган был более авторитетным и осуществлял больше полномочий контрольно-организационного характера. При этом в исполнительной сфере областные власти при включении подразделений муниципальных органов в состав региональных руководствовались скорее желанием не встроить их в новую вертикаль управления, а сохранить советские обычаи взаимодействия с местными органами. В других приволжских субъектах РФ наблюдалось усиление положения глав муниципальных образований.

Таким образом, исторический опыт показал, что формирование региональных и местных органов власти в субъектах РФ в период укрепления государства прошло достаточно успешно, население восприняло новую концепцию его механизма. Вместе с тем, наблюдались процессы незавершенности государственного строительства ввиду отсутствия в субъектах РФ региональной судебной ветви власти, установления главами регионов контроля над парламентами, использования советских схем при выстраивании системы исполнительных органов. На местном уровне были созданы различные модели власти, как территориальные, так и институциональные. Однако еще не были решены многие вопросы экономического и финансового характера, отсутствовала подлинная самостоятельность местного самоуправления от государственной власти, только начала совершенствоваться нормативно-правовая база по решению вопросов муниципального характера. По мнению Н.А. Серовой, достаточно широкая свобода, данная регионам для регулирования местного самоуправления, и отсутствие необходимых гарантий для его осуществления приводили к подавлению муниципальной автономии, лишению местных органов материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями¹, в результате чего они были вынуждены встраиваться в локальную вертикаль, занимая подчиненное положение. Необходимость децентрализации органов местной власти, укрепления положения региональных представительных органов и формирования судов субъектов РФ в целях достижения сбалансированности государственного механизма требовала продолжения реформирования на новом этапе переходных преобразований в стране.