ВРЕМЕННАЯ КОНСТИТУЦИЯ НЕПАЛА

До 1951 года Непал формально являлся деспотической монархией. Фактически же вся власть находилась в руках премьер-министра из феодального клана Рана, присвоившего себе титул махараджи'. Ha протяжении более чем ста лет, с 1846 года, короли в Непале царствовали, но не правили, а премьер-министру из семейства Рана принадлежала абсолютная, автократическая власть в государстве.

При премьер-министре и под его председательством был учрежден Совет, выполнявший функции совещательного органа. Большинство мест в нем занимали представители семейства Рана. Среди членов Совета былитакже родственники короля, высшее духовенство и несколько высокопоставленных чиновников, — в своем большинстве из рода Рана, — именуемых каджи, сирдары, бхарадары.

Премьер-министр очень редко созывал Совет. Он совещался с небольшим кругом приближенных — своими братьями и родственниками. Никаких выборных органов в стране не существовало.

Позиции семейства Рана были еще более укреплены единственным в своем роде порядком наследования. Пост премьер-министра в Непале передавался старшему члену

■ Махараджа (на санскрите означает великий государь) — титул князя высокого ранга.

правящего семейства по мужской линии, что полностью исключало возможность опеки или регентства, а следовательно, и приход к власти представителя другого феодального рода.

За наследниками премьер-министра закреплялись все высшие государственные посты в стране. Старший наследник поста премьер-министра, как правило, являлся главнокомандующим, второй — командующим, третий — министром внутренних дел, четвертый — послом в Англии и т. д. Всего в списке наследников поста премьер- министра числилось 40 человек.

Такая система наследования была выгодна и английским колонизаторам, ибо она закрепляла все основные посты в государстве за их ставленниками — феодалами из семейства Рана '.

Пост премьер-министра стал объектом острой и непрерывной борьбы между наследниками из клана Рана, который был разделен на три класса: класс «А» — сыновья премьер-министра; класс «В»—их сыновья;класс «С» — сыновья представителей класса «В».Кклассу«С» относились все незаконнорожденные сыновья премьер- министра и его братьев. Премьер-министр имел право переводить членов семействаизодного класса в другой. Достаточно было потерять статут класса «А», чтобы быть исключенным из числа преемников поста премьер- министра.

При такой сложной системе преемственности и при наличии множества линий братьев, двоюродных братьев и так далее немногим из них открывались перспективы вступления на пост премьер-министра. Вот почему постоянная борьба между соперничающими группировками, нередко приводившая к физическому уничтожению целых линий правящего рода, сопровождала всю историю столетнего правления Рана.

■ Как известно, уже через несколько лет после совершившегося дворцового переворота, в 1850 году, Джанг Бахадур Рана посетил Великобританию. Bo время его пребывания в английской столице была разработана в деталях вся система наследования поста премьер-министра.

Назначение на государственные должности являлось монопольным правом премьер-министра '. Основные государственные посты были приравнены к соответствующим военным званиям. Звание генерал-майора и выше, а следовательно, и соответствующую этому званию должность мог получить лишь представитель семейства Рана, причем звание генерал-майора присваивалось сразу же после рождения. Таким образом, это звание и соответствующая ему должность были той чертой, той границей, которая отделяла семейство Рана не только от простых людей, но и от представителей других феодальных семейств и аристократов, не принадлежавших к названному семейству. Они могли лишь в лучшем случае подняться по служебной лестнице до должности, соответствующей званию полковника.

Такая система распределениягосударственныхпостов поставила одну определенную группу феодалов в лице семейства Рана во главе ключевых позиций в стране. Рана монополизировали все сферы политической и экономической жизни Непала и использовали государственный аппарат лишь в целях личного обогащения, получая доход в 70 млн. рупий в год. Бюджет в Непале держался в полной тайне и не опубликовывался. Более половины доходов страны присваивалось премьер-министром.

Обладая огромными богатствами, Рана вели праздную жизнь, купаясь в роскоши. По горным тропам доставлялись в Катманду закупленные для Рана ткани, автомобили и мебель. Каждое семейство Рана² имело дворец, построенный бесплатным трудом крестьян по образцу самых роскошных дворцов Англии. Тольковод- ном районе Катманду было 60 дворцов, принадлежавших Рана. B стране даже был введен обычай, запрещавший строить дома больших размеров, чем у Рана.

Администрация как в центре, так и на местах — в дистриктах (районах) осуществлялась только представи- ^{[5] [6] тслями семейства Рана. Их деятельность сводилась главным образом к сбору налогов.}

B Непале отсутствовали самые элементарные гражданские свободы. Достаточно было человеку нарушить традиционный порядок приветствия представителей семейства Рана, как он арестовывался и подвергался пыткам. За убийство коровы (считающейся священным животным) выносилась смертная казнь. Рана воплощал в себе верховный суд. Он сам выносил приговоры и миловал. Никакого единого кодекса законов в стране не существовало.

Так выглядела на практике диктатура Рана, система, известная под названием «Ранакратия».

«Ранакратия», — пишет Дилли Раман Регми, — была создана английскими колонизаторами. Они привели Рана к власти, поддерживали их и помогали им господствовать в Непале с явной для себя выгодой».

Существовавшая в Непале без каких-либосуществен- ных изменений в течение столетия система государственного управления сковывала развитие производительных сил страны, способствовала консервации самых отвратительных пережитков феодализма. He случайно поэтому в борьбе против тирании Рана непальский народ выдвинул одной из первоочередных задач демократизацию общественного и государственного строя.

Столкнувшись в послевоенные годы с растущим недо- вольствоммасс.премьер-министр Мохан ШамшерДжанг Бахадур Рана вынужден был обещать осуществление реформ. B апреле 1947 года было объявлено о назначении комиссии «по разработке планов либерализации системы управления страной».

26 января 1948 г. обнародуется манифест, который провозглашает гражданские свободы и права «при условии соответствия их принципам общественного порядка и нравственности» '. B манифесте предусматривалось предоставление избирательных прав всему взрослому населению, создание двухпалатного законодательного органа, введение в состав правительства двух лиц из числа избранных в законодательный орган. B манифесте указывалось, что законодательный орган будет состоять из

і Манифест от 26 января 1948 г. получил название «Закон 1948 года».

двух палат—раштра сабха (государственный совет) и бхарадари сабха (совет знати). Определялось, что нижняя палата — раштра сабха — будет насчитывать 60—70 человек, избираемых и назначаемых в пропорции 2 : 3; верхняя палата — бхарадари сабха — из 20—30 человек, назначаемых премьер-министром. B манифесте указывалось, что законодательный орган будет постоянным, не подлежащим роспуску, одна четверть членов которого ежегодно заменяется.

B манифесте говорилось также о необходимости создания местных органов самоуправления — панчаятов.

Фактически манифест 1948 года не ликвидировал монопольной власти семейства Рана. Он подтверждал незыблемость всех его привилегий. Одна из статей манифеста прямо гласила: «Все прерогативы и наследственные права Рана остаются нерушимыми».

Премьер-министр был облечен всей полнотой исполнительной власти. Что же касается Совета министров, то он должен был функционировать на правах совещательного органа при премьер-министре.

Премьер-министр мог оказывать огромное влияние и на деятельность законодательного органа. Чтобы стать законом, законопроект подлежал принятию обеими палатами и одобрению премьер-министром. Последний имел право по своему единоличному решению прекратить обсуждение в палатах законопроекта, предложения — любого вопроса.

Как показали последующие события, Рана и не думали осуществлять объявленные реформы. Они рассчитывали, что обнародование манифеста приведет к спаду народного движения, даст возможность выиграть время и укрепить свои позиции. Однако их расчеты не оправдались. Под натиском народных масс в 1951 году премьер-министр Непала Мохан Шамшер Джанг Бахадур Рана подал в отставку. C его отставкой закончилась бесславная история более чем столетнего периода автократического правления феодальной клики Рана.

10 апреля 1951 г. после одобрения Советом министров был подписан и обнародован королем «Закон временного правительства Непала 1951 года», которыйстали называть Временной конституцией Непала. Она отменила «Закон 1948 года», юридически оформила ликвидацию автократического режима Рана и провозгласила установление в стране конституционной монархии.

Закон 1951 года отменил исключительные права и привилегии одной группы лиц и провозгласил равенство всех граждан Непала перед законом (ст. 2), их право занимать государственные должности в соответствии со способностями (ст. 15). «Государство, — говорится в статье 14 (п. 1), — не будет проводить дискриминацию граждан на основе религиозных убеждений, расовой или кастовой принадлежности, пола или места рождения».

Временная конституция законодательным путем устранила ряд пережитков феодализма и тем самым способствует созданию предпосылок для более быстрого развития производительных сил страны. Так, статья 19 запрещает торговлю людьми, а также любые формы принудительного труда. Лица, нарушившие данное предписание Конституции, подлежат строгому наказанию.

Bo Временной конституции содержится ряд статей, касающихся процессуальных прав граждан (ст.ст. 17 и 18), а также предусматриваются создание Верховного суда и введение единого для всей территории Непала гражданского кодекса.

Временная конституция провозгласила основные демократические права и свободы граждан: свободу слова и выражения мнений; право собираться в мирных целях и без оружия; право создания ассоциаций и союзов; свободу передвижения и выбора места проживания; право приобретения, владения и распоряжения собственностью; свободного выбора профессии (ст. 16). B других статьях Временной конституции провозглашаются свобода совести, всеобщее избирательное право.

B преамбуле Закона 1951 года указывается, что изложенными в нем положениями следует руководствоваться до выборов в Конституционную Ассамблею, которая выработает КонституциюНепала. Периодотобнародования этого закона до принятия конституции назван п ер e x о д- н ы м п e p иодо м.

Статья 41 закона подчеркивает, что «временное правительство должно руководствоваться содержащимися в законе положениями в целях создания условий, необходимых для подготовки страны к выборам в Конститу-

ционную Ассамблею, которая выработает Конституцию Непала» ■.

Такое назначение Закона 1951 года и определило его содержание. Это небольшой по объему документ, состоящий из семи частей, охватывающих в общей сложности 47 статей. Анализ текста закона позволяет сделать вывод, что о н и м e e т г л а в н ы м о б p а з о м п p o- г p а м м н о e з н а ч e н и e. Почти половина помещенных в нем статей посвящена «руководящим принципам политики государства». Эти принципы, говоритсявстатье2, не отменяют действующих в Непале законов, но они являются основополагающими в управлении страной, и государство должно как можно быстрее применить эти принципы к существующим законам и руководствоваться ими при разработке новых законов.

K статьям, содержащим ряд политических деклараций, относится, например, статья 3. Она гласит: «Государство будет содействовать повышению благосостояния народа возможно более эффективным обеспечением и защитой строя, при котором социальная, экономическая и политическая справедливость будет господствовать во всех областях жизни страны».

Статья 4 провозглашает следующие положения: а) мужчины и женщины имеют право на одинаковые средства к жизни; б) осуществление контроля над собственностью и материальными ресурсами общества в интересах общественного блага; в) воспрепятствование концентрации богатств и орудий производства в ущерб обществу; e) провозглашение принципа «равная плата за равный труд»; д) охрана здоровья и работоспособности рабочих — мужчин и женщин, защита детей и юношества от эксплуатации — чтобы никто не принуждался выполнять работу, несовместимую с его возрастом и возможностями.

B статье 8 указывается: «Государство предпримет соответствующие законодательные и экономические меры или любым другим способом будет стараться обеспечить всех трудящихся работой в промышленности, сельском ^[7] хозяйстве и других отраслях хозяйства, минимумом заработной платы, создать такие условия труда, которые бы обеспечили нормальный жизненный уровень и благоприятные возможности для социального и культурного развития. Государство, в частности, будет стремиться развивать кустарную промышленность в сельской местности на индивидуальной или кооперативной основе».

Интересно отметить, что в ряде статей закона почти полностью повторяются положения, содержащиеся в Конституции Индийской Республики^[8].

B Законе 1951 года содержатся также общие принципы, которыми должен руководствоваться Непал во взаимоотношениях с другими государствами: а) содействие миру и международной безопасности; б) поддержание отношений между народами, основанных на справедливости и взаимном уважении; в) содействие урегулированию международных разногласий путем арбитража (ст. 12).

* *

*

Ликвидацию столетнего господства тирании Рана и обнародование Закона 1951 года следует оценивать как серьезную победу демократического движения. Эта победа укрепила веру трудящихся Непала в возможность осуществления на своей родине в ближайшее время прогрессивных преобразований, во имя которых они самоотверженно боролись.

От режима Рана остались в наследство государственные институты, не соответствующие тем новым задачам, которые декларируются в Законе 1951 года.

B связи с разработкой первого пятилетнего плана был создан ряд новых правительственных органов по осуществлению плана экономического развития Непала. Был также установлен срок проведения выборов в Конституционную Ассамблею — вторая половина 1952 года. Однако демократизация государственного и общественного строя в Непале в условиях господства феодальных пережитков идет очень медленно и встречает на своем пути упорное сопротивление помещиков и феодалов, которые продолжают занимать важные позициивэконо- мической и политической жизни страны. He ушлосполи- тической арены и феодальное семейство Рана. Его представители занимают несколько высоких государственных постов. Некоторые из них являются советниками короля.

B стране был обнародован ряд королевских указов, фактически отменяющих основные положения Временной конституции и идущих вразрез с элементарными нормами, присущими конституционной монархии.

B ответ на растущее недовольство широких слоев населения, настойчиво требовавших осуществления конституционных реформ, в августе 1952 года королевский указ провозгласил режим «прямого правления», в результате чего правительство ушло в отставку. Был создан Консультативный совет в составе шести членов, назначенных королем из числа представителей феодальной верхушки. Эта мера санкционировалась Законом о чрезвычайных полномочиях, дающим право приостанавливать на неопределенный срок действие статей Временной конституции, касающихся Совета министров. По данномузакону вся полнота власти в государстве сосредоточивалась в руках короля, получившего фактически диктаторские полномочия.

«Прямое правление» короля отнюдь не способствовало улучшению внутреннего положения в стране, а лишь обострило обстановку. Уже в мае оно было отменено и сформировано новое правительство.

Чтобы ограничить размах массовых выступлений, 14 февраля 1954 г. обнародуется королевская прокламация «О конституционных изменениях». Существо этих изменений сводилось к увеличению власти короля и ограничению гражданских свобод, провозглашенных Временной конституцией.

Королевская прокламация вызвала резкую оппозицию со стороны непальской общественности. B стране был создан Комитет защиты гражданских свобод.

Для успокоения общественного мнения в начале апреля 1954 года объявляется об учреждении Совещательной Ассамблеи, все 112 членов которой должны назначаться королем. Ассамблея не пользовалась никакими законодательными правами и функционировала лишь на правах совещательного органа при премьер-министре. Ей запрещалось обсуждать вопросы, касающиеся внешней политики правительства, решений короля и поведения его семьи. Она не имела также права вмешиваться в деятельность правительства или его отдельных министров. Ей запрещалось обсуждать вопросы обороны страны и строительства вооруженных сил.

Уже в марте 1955 года Совещательная Ассамблея, которая оказалась мертворожденным органом, была распущена и в стране вновь был установлен режим «прямого правления». Этот режим отменяется лишь в январе 1956 года, когда король поручает формирование правительства лидеру партии Непал праджа паришад — Танка Прасад Ачария.

Правительство Танка Прасад Ачария предприняло некоторые шаги по реорганизации и обновлению государственного аппарата. Комиссия по реорганизации административного аппарата подготовила соответствующие рекомендации.

Вплоть до 1956 года в Непале не существовало правил для государственных служащих. B соответствии с новой схемой кадры гражданских служащих были классифицированы и установлены разряды жалования, разработаны правила об отпусках, правила поведения на гражданской службе и порядок ведения дел в Совете министров.

B результате обострения разногласий в правительстве между членами партии Непал праджа и паришад и так называемыми независимыми, представляющими интересы феодальных кругов, Танка Прасад Ачария был вынужден уйти в отставку. Формирование правительства на этот раз было поручено K- И. Сингху, лидеру Объединенной демократической партии. Однако и это правительство оказалось недолговечным. Уже в ноябре 1957 года оно ушло в отставку. До формирования нового правительства король Махендра вновь установил в стране режим «прямого правления».

За прекращение режима «прямого правления» и проведение всеобщих выборов в ближайшее время высказалось подавляющее большинство партий и общественных организаций Непала. Широкую поддержку в стране нашло заявление Коммунистической партии Непала, в котором подчеркивается, что неотлагательные всеобщие выборы смогут оздоровить политическую атмосферу в Непале и создать необходимые предпосылки для образования прочного правительства, способного обеспечить всесторонний прогресс Непала.

Наиболее влиятельные буржуазные партии Непала — Непальский конгресс, Непал праджа паришад и Непальский национальный конгресс, создавшие Объединенный демократический фронт, начали вести пропаганду за создание коалиционного правительства и осуществление всеобщих выборов. Комитет действия Объединенного фронта организовал 8 декабря 1957 г. по всей стране движение гражданского неповиновения (сатьяграху) с целью обеспечить проведение всеобщих выборов в Непале в течение ближайших шести месяцев. B столице Непала и в ряде других районов страны прошли массовые процессии и многолюдные митинги. 1 февраля король Махендра сообщил о своем намерении сформировать правительство, которое будет действовать до всеобщих выборов. Выборы же OH отложил до весны 1959 года. Король заявил, что в состав правительства в качестве министров будут назначены представители ряда партий и что оно не будет иметь премьер-министра, а он сам лично будет возглавлять его или же назначит в качестве председателя одного из министров.

Махендра заявил также, что выборы будут происходить в парламент, состоящий из двух палат. Для подготовки проекта конституции в стране будет создана комиссия, в состав которой войдут также иностранные эксперты.

Король сообщил о создании Консультативной Ассамблеи, в состав которой будут им назначены видные политические деятели из различных районов страны. Было объявлено о создании новой, избирательной комиссии.